Pubblicato il 07/08/2025

N. 06967/2025REG.PROV.COLL.

N. 02194/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2194 del 2023, proposto da
Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Annoni, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. IV, n. 11123 del 2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Stefano Fantini e udito per la parte appellante l’avvocato Annoni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Autostrade per l’Italia s.p.a. ha interposto appello nei confronti della sentenza 9 agosto 2022, n. 11123 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che ha respinto il suo ricorso avverso il provvedimento in data 10 dicembre 2015, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti le ha comminato una penale di euro 959.002,23 in relazione all’evento nevoso del 5 e 6 febbraio 2015.

L’appellante è concessionaria autostradale in forza della convenzione unica del 12 dicembre 2007 intercorsa con Anas s.p.a., nella quale è poi subentrato, nel ruolo di concedente, a fare tempo dall’1 ottobre 2012, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

In attuazione di quanto previsto dall’art. 2, comma 83, lett. b), del d.l. n. 262 del 2006, l’allegato “N” alla convenzione prevede una parte seconda recante la “ disciplina per l’applicazione delle penali per inadempimenti contrattuali ” (c.d. disciplinare penali); in particolare, il Cap. 8.2 di detto disciplinare contempla l’applicazione di penali in danno della concessionaria in presenza di “ blocco dell’autostrada per precipitazioni nevose ed allagamenti” . La penale consegue alla verifica, in contraddittorio, di inadempimenti imputabili alla concessionaria rispetto a procedure e protocolli operativi condivisi, che abbiano determinato il blocco totale della circolazione.

In particolare, con riferimento alla fattispecie controversa, nei giorni 5 e 6 febbraio 2015 l’area appenninica centrale e l’area bolognese sono state interessate da un evento nevoso di forte intensità che ha comportato l’applicazione, secondo i parametri previsti dal “piano neve” predisposto dall’appellante : a) del “codice rosso” per l’autostrada A1, dapprima sul tratto Sasso Marconi/Barberino del Mugello e poi sul più ampio tratto tra Milano e Calenzano, e per l’autostrada A13 tra Bologna e Rovigo; b) del “codice nero” per una piccola tratta dell’autostrada A14 tra Castel San Pietro e l’interconnessione con la A1 in direzione Bologna.

Nonostante i chiarimenti resi da Autostrade, il MIT in data 17 giugno 2015 le ha contestato l’inottemperanza a quanto previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), dell’atto convenzionale (mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e riparazione tempestiva delle stesse), nonché l’inosservanza dei provvedimenti adottati dal concedente, sanzionabili a norma dell’art. 2, comma 86, lett. d), del d.l. n. 262 del 2006, nell’assunto che siano state tenute per un troppo esteso (eccessivo) arco temporale in codice rosso il tratto tra Sasso Marconi e Barberino Mugello, il tratto tra Milano e Calenzano, il tratto Bologna e Rovigo, nonché in codice nero il tratto Castel San Pietro e bivio A1 e che il trattamento di salatura preventiva sarebbe risultato inefficace.

Aspi ha controdedotto, con nota del 16 luglio 2015, alla lettera di contestazione, evidenziando, tra l’altro, l’eccezionale intensità dell’evento nevoso verificatosi il 5 e 6 febbraio 2015, tale da comportare il blocco totale della circolazione, coinvolgente anche i veicoli leggeri; ha inoltre rappresentato che il malfunzionamento dei sistemi GPS per il tracciamento di spargitori ed innaffiatrici tra le ore 16 e le 22 non ha determinato alcun disservizio, ribadendo l’efficacia dei trattamenti di salatura preventiva realizzati, nei tratti non interessati dalle piogge.

E’ seguita ulteriore corrispondenza tra le parti, in cui l’appellante ha ribadito la piena correttezza ed adeguatezza del proprio operato; infine, dopo circa quattro mesi dalla presentazione delle ulteriori controdeduzioni ed a distanza di circa dieci mesi dall’evento nevoso, è intervenuto il provvedimento gravato, con il quale il Ministero ha applicato la penalità di euro 959.002,23 in dichiarata applicazione del par. 8.2 del disciplinare penali, precisando che, in luogo del pagamento, la concessionaria avrebbe potuto destinare le somme corrispondenti ad apposita riserva straordinaria di capitale.

2. - Con il ricorso in primo grado ASPI s.p.a. ha impugnato il provvedimento ministeriale deducendone l’illegittimità nell’assunto che sia stato adottato tardivamente (oltre i termini contemplati dall’art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 241 del 1990), su presupposti infondati (in particolare, non ricorrendo la fattispecie tipica di cui all’art. 8.2 del “disciplinare penali”), e con erronea applicazione della formula prevista dallo stesso disciplinare per il calcolo della penale.

3. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso nell’assunto che non trovi applicazione il termine finale del procedimento di cui all’art. 2 della legge n. 241 del 1990, qualificandosi la pena convenzionale come sanzione amministrativa (soggetta al termine di prescrizione quinquennale) o, più correttamente, nei termini civilistici di clausola penale; la sentenza ha inoltre ritenuto corretto il calcolo della penale e riconosciuto altresì fondata la contestazione di violazione dell’obbligo di mantenere la funzionalità dell’infrastruttura autostradale (riferibile alla omessa o tardiva effettuazione dei trattamenti di salatura preventiva dei tratti stradali interessati dal fenomeno nevoso) in assenza di qualsiasi prova (in ragione anche del mancato funzionamento dello strumento di tracciamento satellitare) circa gli effettivi movimenti dei mezzi, con conseguente impossibilità di verificare l’attività di salatura preventiva e di abbattimento successivo da parte di ASPI.

4.- Con il ricorso in appello ASPI s.p.a. ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado, sostanzialmente reiterando, alla stregua di motivi di critica, le censure di primo grado, incentrate sulla violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, sull’errato calcolo della penale, non avendo attuato blocchi totali dell’autostrada (al più dovendosi rideterminare la penale con solo riguardo alla tratta interessata dal “codice nero”, implicante il blocco sia dei veicoli leggeri che di quelli pesanti) ed anche nell’assunto di avere fornito adeguata prova del compimento delle attività di salatura dell’autostrada sia in via preventiva che nel corso dell’evento nevoso, utilizzando in ogni caso un numero più che congruo di mezzi.

5. – Si è costituito in resistenza il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con memoria di forma, indicando con nota in data 9 febbraio 2024 il deposito, quale documentazione, della memoria difensiva di primo grado, invero non prodotta, ma comunque desumibile dal fascicolo processuale.

6. – Con ordinanza 4 febbraio 2025, n. 874 la Sezione ha richiesto al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti documentati chiarimenti in ordine ai seguenti punti controversi : a) se sussistevano i presupposti che consentivano ad ASPI di applicare il “codice rosso”, in relazione a quale tratta e per quanto tempo; b) ai fini dell’applicazione del parametro TGM (transiti giornalieri medi) nel calcolo della penale ai sensi dell’art. 8.2 del disciplinare, se sia stato assunto a riferimento il valore riferito all’intera macrotratta, ovvero quello delle singole tratte oggetto dell’applicazione dei codici (rosso e nero) per le quali è stata applicata la penale; c) se i valori del TGM (che il MIT ha raddoppiato considerando il doppio senso di marcia) erano già indicativi del traffico nelle due direzioni; d) se le temperature di congelamento della superficie autostradale (come rilevate dalle centraline dislocate lungo la rete) siano compatibili o meno con il costante ed omogeneo spargimento di sale da parte dei mezzi utilizzati dalla concessionaria.

7. – In data 26 febbraio 2025 è stata versata in atti, in esecuzione del disposto incombente istruttorio, la relazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Dipartimento per le infrastrutture e le reti di trasporto, Direzione generale per le autostrade e la vigilanza sui contratti di concessione autostradale.

8. – All’udienza dell’8 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo, nel reiterare la prima censura di primo grado, critica la statuizione che ha ritenuto inapplicabile alla fattispecie controversa l’art. 2 della legge n. 241 del 1990 con i termini di conclusione del procedimento dalla stessa norma contemplati, qualificando la pena convenzione oggetto di controversia alla stregua di sanzione amministrativa (con conseguente applicabilità della prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981), ovvero, in alternativa, come clausola penale (con correlata applicazione del termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 cod. civ.). Deduce l’appellante che il provvedimento impugnato è stato adottato all’esito di un procedimento amministrativo assoggettato alla legge n. 241 del 1990, espressione di poteri autoritativi di vigilanza e controllo sull’operato della concessionaria, traenti il proprio fondamento nell’art. 2, comma 86, della legge n. 286 del 2006, e preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento; conseguentemente, in assenza di una diversa regolamentazione contenuta nel “disciplinare penali”, dovrebbe applicarsi anche l’art. 2 della legge n. 241 del 1990 (sì che il procedimento doveva concludersi entro il termine di trenta giorni, od in subordine di novanta giorni). Tali termini sono stati invece elusi dal MIT, avendo il procedimento preso avvio il 17 giugno 2015 con la lettera di contestazione recante comunicazione di avvio del procedimento, essendosi la fase istruttoria conclusa il 6 agosto 2015 (costituente il dies a quo ), mentre il provvedimento finale è intervenuto solamente in data 10 dicembre 2025, bene oltre il termine finale. Per l’appellante, il termine deve ritenersi perentorio in ragione della natura afflittiva del provvedimento irrogativo della penale.

Il motivo, seppure nella sua complessità, è infondato.

La tesi dell’amministrazione è che, per quanto dato desumere dall’art. 1.5 dell’allegato “N” alla convenzione unica, si verte al cospetto di un procedimento sanzionatorio, cui risulta applicabile la legge n. 689 del 1981, ed il correlato regime prescrizionale (quinquennale) di cui all’art. 28.

A bene considerare, la questione è complessa in quanto si tratta piuttosto di penalità (disciplinata dal capitolo 3 dell’allegato “N” alla convenzione), connesse all’inadempimento, da parte del concessionario, delle disposizioni della convenzione unica, seppure la base legale della disciplina, costituita dall’art. 2, comma 86, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, parli al riguardo di sanzioni amministrative pecuniarie, ammettendo in ogni caso delle deroghe alla disciplina di cui alla legge n. 689 del 1981.

Occorre aggiungere come peraltro, anche a ritenere non applicabile la disciplina di cui alla legge n. 689 del 1981, la natura della penalità sembra piuttosto riconducibile ad una clausola penale (tale per cui, a norma dell’art. 1382 cod. civ., si conviene che, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento, uno dei contraenti sia tenuto a una determinata prestazione, con l’effetto di limitare il risarcimento alla prestazione promessa), cui è riferibile la disciplina della prescrizione (decennale) in materia contrattuale.

In entrambe le prospettive, dunque, appare inconferente il regime del termine finale del procedimento, di cui all’art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 241 del 1990.

2. – Con il secondo motivo in primo grado l’appellante aveva contestato l’illegittimità dell’applicazione della penale e della sua quantificazione da parte del Ministero, ed in particolare la sua applicazione in assenza di situazioni di blocco autostradale (sia con codice rosso, che con codice nero), la erronea quantificazione, operata tenendo conto della durata totale dei codici rossi e dell’unico codice nero disposti dalla concessionaria, senza valutare la concreta situazione di fatto, nonché l’erronea computazione dei parametri da inserire nella formula matematica prevista dal disciplinare per il calcolo della penale e segnatamente del coefficiente TGM (“volume di traffico medio annuo sulla tratta oggetto di blocco”), considerando tutti i mezzi in circolazione (e non solo quelli pesanti destinatari del blocco) e tratte bene più estese di quelle cui era stato applicato il codice rosso e duplicandone il valore (senza tenere conto che lo stesso già ricomprendeva i volumi di traffico riferiti alle due direzioni di marcia). Critica la sentenza in quanto non avrebbe tenuto conto che la penale è stata applicata in assenza del presupposto previsto dal par. 8.2 del disciplinare penali, contemplante il solo “blocco totale” dell’infrastruttura autostradale, essendo documentalmente provato che ASPI non ha disposto alcun blocco totale. In particolare, deduce l’appellante che ciò vale non solo per le tratte interessate dall’applicazione del codice rosso, nell’ambito delle quali la concessionaria ha consentito il libero transito dei veicoli leggeri interdicendo il transito ai soli mezzi pesanti, ma anche per l’unica tratta interessata dall’applicazione del codice nero (Castel San Pietro-Bivio A1) per la quale la concessionaria non ha disposto alcun blocco totale della circolazione con la chiusura degli accessi all’autostrada, ma ha sconsigliato tale accesso all’utenza attraverso messaggio nei pannelli elettronici informativi. In subordine, ove si intenda per blocco autostradale anche l’ipotesi in cui l’accesso all’infrastruttura risulti meramente sconsigliato a tutte le classi di veicoli, la penale avrebbe potuto, al più, essere applicata dal Ministero per la sola limitata tratta oggetto dell’applicazione del codice nero (tra Castel San Pietro e il Bivio A1 della A14) e non certo per tutte le tratte interessate dal solo codice rosso (in tale caso, la penale massima irrogabile sarebbe stata di euro 70.921,00 e non già di euro 959.002,00).

In ulteriore subordine, deduce l’appellante che, anche a ritenere legittima l’applicazione della penale anche alle tratte in cui ASPI ha disposto l’applicazione del codice rosso, risulta errata la quantificazione della penale stessa, effettuata in modo indiscriminato per tutte le tratte e per tutte le aree in cui il codice è stato applicato, senza effettuare una valutazione tratta per tratta; in ogni caso, risulta erronea l’applicazione dei coefficienti, con un incremento abnorme della penale applicata (anzitutto con riguardo al parametro TGM, che non è stato utilizzato con riguardo specifico alle singole tratte elementari, ma all’intera tratta; inoltre i valori di TGM sono stati inopinatamente raddoppiati ritenendo che fossero riferiti ai volumi registrati per un solo senso di marcia, quando invece erano comprensivi del traffico nelle due direzioni). Inoltre, per l’unica tratta in cui è stato disposto il codice nero, il Ministero ha applicato il TGM che risulta dalla somma dei veicoli leggeri più quelli pesanti, nell’erroneo assunto che il blocco avrebbe riguardato anche i veicoli leggeri. Per l’appellante, già solo emendando dal computo della penale tali errori, l’importo della stessa risulterebbe di euro 218.705,00 (e non già di euro 959.002,00).

L’articolato motivo è, nel suo complesso, fondato.

Procedendo per ordine, per quanto riguarda il presupposto, previsto dal par. 8.2 del disciplinare penali, costituito dai “blocchi” della circolazione autostradale “dovuti ad eventi metereologici”, va osservato come il Ministero non abbia appropriatamente risposto al quesito posto dalla ordinanza istruttoria della Sezione circa “ la sussistenza dei presupposti che consentivano ad ASPI di applicare il “codice rosso”, in relazione a quale tratta e per quanto tempo ”.

La relazione si è infatti limitata ad affermare che « non appare che vi fossero i presupposti per consentire ad ASPI di applicare il “codice rosso” in nessuna delle tratte interessate. La decisione presa dalla Concessionaria circa l’emanazione del grado di rischio per il mantenimento “a nero” del manto autostradale, con conseguente immediato blocco dei mezzi pesanti, è stata del tutto sproporzionata in relazione a quanto accaduto nei fatti. Invero, poteva essere evitata se la Società avesse fatto ricorso tempestivamente ai servizi di informazione metereologica, condivisi con la Prefettura di Bologna ed altri Enti così da individuare le fasi di maggiore intensità dell’evento nevoso e consentire opportunamente l’operato su strada dei mezzi per i trattamenti di salatura preventiva ».

In tale guisa, la relazione del Ministero non afferma l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione del codice rosso (enucleati dalle Linee guida per le gestione delle operazioni invernali), ma piuttosto che il blocco dei mezzi pesanti avrebbe potuto essere evitato se la concessionaria avesse fatto tempestivo ricorso ai servizi di informazione metereologica per individuare le fasi di maggiore intensità dell’evento nevoso, allo scopo di consentire l’operato su strada dei mezzi per efficaci trattamenti di salatura preventiva; detto operato è stato invece ritenuto intempestivo in quanto effettuato “ in abbattimento durante il codice giallo-nevischio e il codice giallo-neve ”, quando la precipitazione era ormai divenuta intensa, e tale da richiedere il passaggio al codice rosso.

Pur ammettendosi, stante la ampiezza della formulazione del par.. 8.2 del disciplinare per l’applicazione di sanzioni e penali, che il blocco dell’infrastruttura autostradale afferisca all’applicazione sia del codice nero che di quello rosso, appare comunque errata l’applicazione della penale effettuata in modo indiscriminato, senza tenere conto della documentazione in atti, che dimostra lo svolgimento, da parte dell’appellante, dell’attività di salatura preventiva, in conformità del Piano Neve. Il riferimento è alla relazione in data 11 febbraio 2015 ed agli allegati, nonché alle nota integrativa del 17 febbraio 2015, con cui è posta in evidenza l’attività svolta dai mezzi spargitori nelle varie tratte autostradali; risulta, in particolare, effettuata la notte tra il 4 e il 5 febbraio e la mattina del 5 febbraio nella tratta Sasso Marconi - Calenzano (A1), nella tratta Piacenza Nord - Terre di Canossa (A1), salvo che nella tratta di allacciamento A1/A14 Sasso Marconi in considerazione del fatto che pioveva, nella tratta Milano-Terre di Canossa (A1). Per quanto riguarda la A14 l’attività di salatura preventiva risulta effettuata nella sola tratta Imola-Forlì durante la mattina del 5 febbraio, nelle restanti tratte essendo invece stata preclusa dalle precipitazioni piovose che hanno preceduto l’avvio delle nevicate. Per la tratta A13 la salatura preventiva risulta effettuata da ASPI nella mattina del 5 febbraio.

Per quanto concerne poi l’applicazione del coefficiente TGM (transiti giornalieri medi), fattore della moltiplicazione alla base del calcolo della penale ( S = Ius x TGM x L x h/24 , nei termini di cui al punto 8.2 del disciplinare), l’ordinanza istruttoria ha chiesto chiarimenti al fine di comprendere « se sia stato assunto a riferimento il valore riferito all’intera macrotratta, ovvero quello delle singole tratte oggetto dell’applicazione dei codici (rosso e nero) per le quali è stata applicata la penale ». La relazione ministeriale si è limitata ad allegare le tabelle contenute nella pagina 7 del provvedimento sanzionatorio, precisando che il valore del TGM si differenzia in quanto in codice rosso si è verificato il blocco dei mezzi pesanti e pertanto tiene conto solo di tali mezzi, mentre in codice nero il blocco ha interessato anche i mezzi leggeri e dunque il TGM risulta dalla somma dei veicoli leggeri e di quelli pesanti.

Se ne desume che il Ministero ha considerato il valore di TGM (dato relativo ai transiti) riferito alle intere macrotratte A1 Milano-Bologna, A1 Bologna-Firenze, A13 Bologna-Padova e A14 Bologna-Ancona, e non quello specifico delle singole tratte (elementari) in relazione alle quali è intervenuto il blocco, presupposto per l’applicazione della penale, con conseguente illegittima determinazione del valore della penale, rapportata ad un volume di veicoli eccedente quello effettivamente interessato dall’applicazione del codice rosso, come bene viene dimostrato anche nella memoria ex art. 73 cod. proc. amm. della società appellante.

Va ulteriormente aggiunto che la mancata risposta, da parte del Ministero onerato, alla terza richiesta istruttoria, finalizzata a comprendere « se i valori del TGM (che il MIT ha raddoppiato considerando il doppio senso di marcia) erano già indicativi del traffico nelle due direzioni », consente di ritenere fondato l’assunto di ASPI in ordine al raddoppio dei valori di TGM per le singole tratte tra i due caselli assoggettati all’applicazione del codice rosso (e cioè la considerazione, da parte dell’amministrazione appellata, del TGM bidirezionale, id est il volume del traffico nelle due direzioni).

3. - Da ultimo, il Ministero non ha risposto al quarto quesito istruttorio, finalizzato a comprendere « se le temperature di congelamento della superficie autostradale (come rilevate dalle centraline dislocate lungo la rete) siano compatibili o meno con il costante ed omogeneo spargimento di sale da parte dei mezzi utilizzati dalla concessionaria ». Anche in tale caso deve dunque ritenersi provato che ASPI abbia operato una tempestiva ed efficace attività di salatura della rete autostradale, atteso che risultano rilevate dalle centraline temperature di congelamento molto basse (tra i -15 e i -20 gradi centigradi) che possono giustificarsi solamente in ragione dell’elevata presenza nel sedime autostradale di cloruro di sodio ad alte concentrazioni.

Tale considerazione comporta l’accoglimento anche del terzo motivo di appello con cui l’illegittimità della penale è stata dedotta nella prospettiva di un insussistente inadempimento di ASPI all’effettuazione dell’attività di salatura, al di là del mancato tracciamento satellitare dei mezzi spargisale causato dalle anomalie del sistema GPS verificatesi nei giorni 5 e 6 febbraio 2015, non imputabili al concessionario.

Può dunque, allo stato della documentazione in atti, e tenendo conto delle risultanze dell’esperito incombente istruttorio, ritenersi non provato un inadempimento gestionale (rispetto all’obbligo di mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse), idoneo a giustificare il gravato provvedimento di applicazione della penale a carico dell’appellante società.

4. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va dunque accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese di giudizio seguono, come per regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti alla rifusione, in favore di Autostrade per l’Italia s.p.a., delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in euro cinquemila/00 (5.000,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO