N. R.G. 12/2024
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
CORTE di APPELLO di BARI
Prima Sezione Civile
La Corte di Appello di Bari, prima sezione civile, raccolta in camera di consiglio, composta dai magistrati:
Dott. Maria Mitola - Presidente
Dott. Michele Prencipe - Consigliere
Dott. Gaetano Labianca - Consigliere rel./est. ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado di appello iscritta al nr. Rg. 12/2024, promossa da in persona del suo l.r.p.t., rappresentata e difesa degli avv.ti Parte_1
Daniele Granara e Gian Marco Rubino ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Granara;

- appellante - nei confronti di
, in persona del Minstro pro tempore, Controparte_1 rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato;

- appellata – nonché di in persona del legale rappresentante p.t.; Controparte_2
- appellata contumace -
Conclusioni delle parti: come da note scritte di cui all'udienza “cartolare” del
3.06.2025.
Fatto.
pagina 1 di 17 Con atto di appello ritualmente notificato, la società impugnava la Parte_1 sentenza del Tribunale di Bari n. 2568 del 2023, resa nel giudizio avente nr. Rg.
965/2015, non notificata.
All'uopo, esponeva:
- di essere società attiva, tra l'altro, nel settore turistico e dell'organizzazione di viaggi d'affari e di svago e che, con decreto di concessione provvisoria del 19 luglio 2002, n.
118317, il Ministero dello Sviluppo Economico l'aveva ammessa a beneficiare delle agevolazioni di cui all'art. 1, comma 2, del D.L. n. 415/1992, convertito dalla Legge n.
488/1992, relativamente ad un intervento concernente l'apertura di una agenzia turistica nel Comune di Bari, con sede in via Bruno Buozzi nn.72-74, da realizzare con i seguenti interventi: (a) progettazione e studi (importo 65.000 euro), (b) suolo aziendale (importo
41.000 euro), (c) opere murarie e assimilate (importo 810.000 euro) e (d) macchinari, attrezzature e impianti (790.000 euro);
- che il predetto decreto veniva successivamente integrato con decreto del 12 maggio
2004, n.132055, con il quale il Ministero prendeva atto della cessione del ramo di azienda avente ad oggetto l'attività di agenzia di viaggi, dalla alla;
CP_3 Parte_1
- che le agevolazioni concesse erano erogate alla in nr. 2 quote annuali di Parte_1 euro 190.005,00 ciascuna;
il 14.11.2002 veniva erogata la prima quota (€ 190.005,00)
e, in data 14.6.2005, un acconto sulla seconda quota (€ 152.004,00);
- che, in data 21 marzo 2006, comunicava l'entrata in funzione definitiva Parte_1 dell'impianto e, successivamente, la Banca concessionaria disponeva un'ispezione presso la sede della società, come previsto dall'art. 10 del D.M. n.527/1995, all'esito della quale il perito redigeva la “relazione sullo stato finale del programma di investimenti” e la
“relazione tecnica finale ed accertamento dell'avvenuta ultimazione del programma di investimenti”, riscontrando la piena regolarità della documentazione finale di spesa esibita sul programma di investimenti oggetto dell'agevolazione;
- che, nonostante la piena realizzazione dell'investimento ed il funzionamento dell'attività agevolata, la relazione riscontrava una discrepanza (meramente formale) tra l'attività effettivamente svolta ed ammessa all'agevolazione (ossia, agenzia dei viaggi e turismo) e il Codice ISTAT con il quale la Camera di commercio aveva classificato l'attività di
[...]
, affermando: “… si confermano i dati rassegnati in sede d'istruttoria non Pt_1 ravvisandosi modifiche relativamente alla tipologia, all'attività e/o alla localizzazione ancorché verificato un codice ISTAT 74.13 per attività di sondaggi d'opinione ed indagini
pagina 2 di 17 di mercato non corrispondente a quello denunciato in sede di presentazione della domanda di agevolazioni”;
- che, con nota del 5 marzo 2008, prot.0013852, il Ministero dello sviluppo economico comunicava l'avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni concesse, sulla base dell'erroneo presupposto per cui “… dal sopralluogo effettuato dalla Banca concessionaria in data 21/3/2006, è emerso che l'effettiva attività esercitata dalla società nell'unità produttiva oggetto delle agevolazioni è quella di “Organizzazione di convegni e mostre
“(ISTAT K.74.83.1.1.). Tale variazione determina la modifica dell'indirizzo produttivo dell'impianto, con la trasformazione dell'attività cui è destinata l'unità locale interessata dal programma da ricettiva a non ricettiva”, avvisando che l'avviato procedimento si sarebbe concluso nel termine massimo di trenta giorni e, quindi, entro il 4 aprile 2008;
- che soltanto in data 23 aprile 2008, la Banca concessionaria Centrobanca le trasmetteva copia della Relazione e del dossier CERVED;

- che, nonostante la risposta al Ministero (con raccomandata del 30 aprile 2008), con la quale aveva chiaramente evidenziato tutte le circostanze di fatto che smentivano l'unica
(formale) discrasia individuata dalla , e dimostrato che l'attività in concreto svolta Pt_2
(agenzia di viaggi e turismo) era esattamente quella dichiarata al momento della presentazione della domanda di finanziamento, l'istituto bancario Centrobanca, con missiva del 30.10.2008, confermava la sussistenza degli elementi “che possono comportare la revoca delle agevolazioni concesse in via provvisoria”, contestando così la formale discrasia tra l'attività agevolata e il Codice ISTAT che le era stato erroneamente attribuito, introducendo un nuovo elemento di dubbio rilevato dal certificato camerale, che evidenziava l'avvenuto affitto del ramo d'azienda alla società Cwt, svolgente la medesima attività, per tre anni, dal 1°.08.2005 al 31.07.2008;
- che, con lettera 4 dicembre 2008, prot. 0052383, il Ministero comunicava che la Banca concessionaria “… ha confermato la proposta di revoca già espressa nella Relazione finale
(…) e rilevava un'ulteriore inadempienza di codesta impresa che non ha comunicato tempestivamente alla Banca concessionaria le eventuali modifiche nel programma, delle informazioni, della documentazione e/o dei dati esposti intervenute successivamente alla data di chiusura dei termini di presentazione della domanda, non segnalando nulla relativamente all'affitto del ramo d'azienda oggetto dell'investimento ed alla successiva cessione avvenuta l'1/8/2005, così come previsto dall'art.8, comma 1 lettera b) e comma
2 del d. m. 527/1995”;
pagina 3 di 17 - che, dopo aver riscontrato la predetta nota Ministeriale, con propria nota in data 22 dicembre 2008 e con un'ulteriore nota del 15 gennaio 2009, il Ministero si limitava, in data 27 febbraio 2009, con nota prot. 0025125, a trasmettere le controdeduzioni alla
Banca concessionaria, con l'invito ad esprimere il proprio parere a riguardo e, da allora, non aveva avuto altra comunicazione fino a quando, a distanza di 5 anni, con il Decreto
23 ottobre 2014, n.4378 (comunicato con nota 26 novembre 2014, prot. U.O.7rev.Inp), il Ministero disponeva la revoca delle agevolazioni;

- che, con nota 2 dicembre 2014, la Banca concessionaria chiedeva a la Parte_1 restituzione dei contributi percepiti, maggiorati di interessi e rivalutazione, per un totale di euro 512.250,75 calcolati alla data del 30 dicembre 2014, avvertendo che, “per ogni ulteriore giorno la maggiorazione è di euro 28,33”;
- che, con atto di citazione in data 23 gennaio 2015, conveniva in giudizio, dinanzi al
Tribunale di Bari, il per chiedere l'accoglimento delle CP_4 Controparte_5 seguenti conclusioni: “Voglia l'Ill.mo Tribunale adito rigettata ogni contraria istanza, azione ed eccezione”: - in via principale e nel merito: a) accertare l'avvenuto decorso del termine di 6 mesi dal ricevimento della documentazione finale di spesa previsto dall'art
10 comma 6 del d. m. n. 527/1995 senza che sia stato emanato provvedimento di revoca
e dichiarare quindi l'illegittimità della revoca disposta dal Ministero dello Sviluppo
Economico delle agevolazioni concesse alla e, per l'effetto, dichiarare Parte_1
l'obbligo del Ministero di definire positivamente il contenuto di concessione delle agevolazioni e condannare il medesimo ad erogare la quota residua del contributo totale concesso pari ad euro 38.181,00 oltre ad interessi di legge;
b) accertare l'intervenuta prescrizione della pretesa vantata dal Ministero;
c) accertare e dichiarare, previa disapplicazione (perché non conformi alla legge: art. 5, Legge n. 2248/1865,allegato E) del Decreto 23 ottobre 2014 n.4378 e, ove necessario, dell'art.8, comma 1 lettere b) e g) del d. m. 20 ottobre 1995, n.527, l'illegittimità della revoca disposta dal Ministero dello
Sviluppo Economico delle agevolazioni finanziarie concesse alla società e, Parte_1 per l'effetto, dichiarare il diritto della società alla percezione del Parte_1 finanziamento e quindi dichiarare l'obbligo del Ministero dello Sviluppo Economico a definire il procedimento di concessione delle agevolazioni e, così, condannare il Ministero al pagamento a favore di della quota residua del contributo totale concesso, Parte_1 pari ad euro 38.181,00 oltre ad interessi di legge. In via del tutto subordinata: nella non creduta ipotesi di non accoglimento da parte del Tribunale delle conclusioni sopracitate,
pagina 4 di 17 dichiarare l'illegittimità della revoca totale del finanziamento e condannare il Ministero a disporre l'applicazione solo parziale della revoca ai sensi dell'art. 2 del d.m. 527/1995”;
- che si costituiva in giudizio il solo Controparte_6
, chiedendo il rigetto di tutte le domande attoree, mentre le altre parti convenute
[...] rimanevano contumaci;

- che, con sentenza del 28 giugno 2023, n. 2568, il Tribunale di Bari rigettava le domande da essa spiegate;

- che detta sentenza era erronea per aver rigettato la sua domanda relativa all'illegittimità della revoca delle agevolazioni disposta dal Ministero dello Sviluppo
Economico e, precisamente, nella parte in cui il primo giudice aveva ritenuto fondata la duplice contestazione mossa dal Ministero, ossia:
a. quella concernente la violazione dell'art. 8, comma 1, lett. g) del D.M. n. 527 del
20.10.1995, che prevede la revoca totale delle agevolazioni provvisoriamente concesse su segnalazione della banca concessionaria, “… qualora, nel corso di realizzazione del programma di investimenti, venga modificato l'indirizzo produttivo dell'impianto con il conseguimento di produzioni finali inquadrabili in una “divisione” della “Classificazione delle attività economiche ISTAT '91” diversa da quella relativa alle produzioni indicate nel programma originario già approvato”, inveratasi nella (asserita) circostanza per cui
“l'attività principale svolta dalla richiedente, come così risultante da visura Cerved al
28/09/2006 [sarebbe stata] quella di “Organizzazione di convegni e mostre”
(K.74.83.1.1)…., sicché, “dal sopralluogo effettuato in data 21/03/2006 [sarebbe] emerso che l'effettiva attività esercitata dalla società nell'unità produttiva oggetto delle agevolazioni [sarebbe stata] quella di “Organizzazione di convegni e mostre” (Istat K
74.83.1.1) così come tra l'altro confermato dal dossier Cerved del 28/09/2006”;
b. quella riguardante “l'omessa comunicazione all'Amministrazione concedente “in merito all'affitto del ramo di azienda oggetto dell'investimento già a far data dal 01.08.2005
(alla società Carlson Wagonlit e Centre Italia S.r.l. Di Bari) ed alla sua successiva cessione, avvenuta in data 01.08.2008”;
- che, quanto alla prima violazione, il Ministero aveva lamentato una carenza originaria del requisito relativo allo svolgimento dell'attività in capo alla , e non una Parte_1 modifica dell'attività svolta (che avrebbe determinato il venir meno di tale requisito);
- che, nel concreto, non era intervenuto alcun mutamento o modifica dell'indirizzo produttivo, avendo l'amministrazione già verificato la sussistenza di tutti i requisiti per l'ammissione, che non poteva successivamente più essere messa in discussione;

pagina 5 di 17 - che ciò che rilevava, in ordine all'ascrivibilità dell'indirizzo produttivo ad una delle attività per le quali è prevista la concessione del contributo, non era la classificazione
Istat delle attività svolte dall'impresa, bensì l'attività da questa in concreto esercitata, e tanto trovava conferma nella relazione tecnica finale del 21.3.2006, le cui risultanze non erano state considerate dalla sentenza gravata (che, viceversa, aveva dato rilievo solamente alla Relazione sullo stato finale del programma di investimenti);
- che, ad ogni buon conto, l'attività da tenere in considerazione ai fini di una eventuale revoca delle agevolazioni era quella effettivamente svolta e non quella risultante dalle visure Cerved, non potendo darsi preminenza al dato formale rispetto a quello sostanziale (peraltro, tra le visure relative alle attività della società risultava anche quella di agenzia di viaggi);
- che aveva comunque potuto esercitare l'attività di agenzia di viaggi in forza della licenza rilasciata alla in precedenza, essendo cessionaria del ramo d'azienda di CP_3 quest'ultima, con trasferimento di tutti i rapporti relativi all'esercizio dell'attività di agenzia di viaggi;

- che, inoltre, l'art. 8 del D.M. n. 527/95 non prevedeva affatto - quale ipotesi di revoca -
l'omessa comunicazione di un contratto di affitto di ramo d'azienda, essendo sanzionata la ben diversa ipotesi di “distrazione in qualsiasi forma, anche mediante cessione di attività ad altro imprenditore, dall'uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali, la cui realizzazione od acquisizione è stata oggetto dell'agevolazione prima di cinque anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto” (art. 8, comma 1, lett. B, del
D.M. 527/95);
- che, quindi, la omessa comunicazione di un contratto di affitto di ramo d'azienda non costituiva presupposto per la revoca e, in ogni caso, la cessione del ramo d'azienda non comportava affatto la distrazione delle immobilizzazioni realizzate ed acquisite mediante le agevolazioni, non essendo modificato il programma presentato a supporto della richiesta di agevolazioni;

- che ulteriore motivo di errore della sentenza era rappresentato dall'omessa rilevazione della natura sanzionatoria del D.M. n. 4378 del 23.10.2014, per conseguente omesso riconoscimento della natura perentoria dei termini procedimentali e della violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, nonché laddove aveva ritenuto irrilevante il mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento, assumendo che “il limite cronologico non può incidere in alcun modo laddove, come nella fattispecie in esame, la
pagina 6 di 17 revoca sia “doverosa” e “dovuta”, cioè una scelta, di fatto, obbligata per la Pubblica
Amministrazione”;
- che, pertanto, trattandosi di un provvedimento sanzionatorio, il provvedimento di revoca avrebbe dovuto essere adottato nel termine perentorio di 30 gg. e non a distanza di 6 anni;

- che sussisteva l'erroneità della sentenza per omessa applicazione dell'art. 29 del D.L. n.
83/2012, convertito in Legge n. 134/2012 e contraddittorietà della motivazione, laddove aveva ritenuto “destituita di fondamento […] la domanda di parte attrice relativamente alla concessione di una sanatoria per le violazioni di cui trattasi, a mezzo di una interpretazione estensiva dell'art. 29 del D.L. n. 83/2012 (convertito in legge n.
134/2012 c.d. “Decreto Sviluppo”)”, assumendo che “non può condividersi la tesi di parte attrice secondo cui si potrebbe interpretare estensivamente la norma in oggetto ed applicarla al caso di specie”;
- che la sentenza era errata anche per essere stata pronunciata all'esito di un procedimento in cui non erano state ammesse le prove testimoniali richieste sulla base della loro erronea valutazione di loro genericità e valutatività contenuta nella ordinanza pronunciata dal Tribunale in data 20.2.2016.
- che, in via subordinata, sussisteva l'omessa applicazione dell'art. 8, comma, 2, del D.M.
n. 527/1995 nella parte in cui la sentenza aveva respinto la domanda tesa ad ottenere, quantomeno, una revoca soltanto parziale delle agevolazioni concessele, in ossequio al disposto del comma 2, dell'art. 8, del D.M. n. 527/1995, pacificamente applicabile alla fattispecie in esame.
Tanto premesso, chiedeva, in via principale:
a) di accertare l'avvenuto decorso del termine di 6 mesi dal ricevimento della documentazione finale di spesa previsto dall'art 10 comma 6 del d. m. n. 527/1995 senza che sia stato emanato provvedimento di revoca e dichiarare quindi l'illegittimità della revoca disposta dal Ministero dello Sviluppo Economico delle agevolazioni concesse alla e, per l'effetto, dichiarare l'obbligo del Ministero di definire positivamente il Parte_1 contenuto di concessione delle agevolazioni e condannare il medesimo ad erogare la quota residua del contributo totale concesso pari ad euro 38.181,00 oltre ad interessi di legge;

b) di accertare e dichiarare, previa disapplicazione (perché non conformi alla legge: art. 5, legge n. 2248/1865,allegato E) del Decreto 23 ottobre 2014 45 n.4378 e, ove necessario, dell'art. 8, comma 1 lettere b) e g) del d. m. 20 ottobre 1995, n. 527),
pagina 7 di 17 l'illegittimità della revoca disposta dal Ministero dello Sviluppo Economico delle agevolazioni finanziarie concesse alla società per tutti i motivi esposti alla Parte_1 narrativa del presente e, per l'effetto, accertare e dichiarare il diritto della società
[...]
alla percezione del finanziamento e quindi accertare e dichiarare l'obbligo del Pt_1
Ministero dello Sviluppo Economico a definire il procedimento di concessione delle agevolazioni e, così, condannare il Ministero al pagamento a favore di della Parte_1 quota residua del contributo totale concesso, pari ad euro 38.181,00 oltre ad interessi di legge;

c) nella non creduta ipotesi di non accoglimento delle conclusioni rassegnate in via principale, accertare e dichiarare l'illegittimità della revoca totale del finanziamento e condannare il Ministero a disporre l'applicazione solo parziale della revoca ai sensi dell'art. 2 del d.m. 527/1995;
d) nella non creduta ipotesi di non accoglimento delle conclusioni rassegnate in via principale accertare e dichiarare la non debenza da parte della degli Parte_1 interessi maturati sulle somme ottenute a titolo di agevolazione con d.m. 19.07.2002, n.
118317, nonché degli importi calcolati a titolo di rivalutazione monetaria;

e) Con vittoria di spese, competenze ed onorari del doppio grado di giudizio.
Si costituiva il , che evidenziava che il Controparte_1 gravame, nella sua interezza, era privo di consistenza giuridica mentre pienamente corretta, ampiamente e logicamente motivata nonché strettamente consequenziale alle risultanze di fatto emerse nel corso del giudizio di primo grado, era la sentenza del
Tribunale di Bari n. 2568/23.
Senza lo svolgimento di alcuna attività istruttoria, la causa veniva rinviata all'udienza de
3 giugno 2025, dove, dopo rituale discussione orale, è stata decisa.
Diritto.
1. - Va premesso che il contributo pubblico per cui è causa è stato concesso, in via provvisoria, alla società (operante nel campo delle agenzie turistiche e di CP_3 viaggio) per complessivi € 380.010,00 (di cui € 190.005,00 erogati in data 16.11.2002 ed € 152.004,00, quale acconto della seconda tranche, erogati in data 14.4.2005).
Successivamente, il Ministero ha preso atto, con Decreto 12 maggio 2004 (n.132055), della cessione del ramo di azienda avente ad oggetto l'attività di agenzia di viaggi dalla alla . CP_3 Parte_1
L'Istituto istruttore (Centrobanca), con relazione finale del 30.10.2008, ha proposto al
Ministero dello Sviluppo Economico la revoca delle agevolazioni concesse, tenuto conto pagina 8 di 17 che il programma di investimenti risultava avviato per agenzia di viaggio e turismo ed invece, dal sopralluogo effettuato in data 21.3.2006, l'impresa aveva modificato l'indirizzo produttivo dell'impianto, con il conseguimento di produzioni finali inquadrabili in una diversa classificazione delle attività economiche e, precisamente, in
“Organizzazione di convegni e mostre”, il tutto in violazione dell'art. 8, comma 1, lett. G) del D.M. n. 527/95.
L'impresa, ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni, ha presentato controdeduzioni rispetto ai rilievi formulati dal Ministero procedente e l'Amministrazione, sulla base del contributo fornito dall'Istituto istruttore, esaminate le osservazioni fornite dall'operatore economico, ha ritenuto confermata la causa riguardante la modifica dell'indirizzo produttivo, unitamente alla mancata comunicazione dell'affitto del ramo d'azienda; per l'effetto, con decreto del 5.11.2014, ha revocato il contributo, disponendo il recupero della somma già corrisposta in favore dell'impresa.
2. - Ciò premesso, in base alla consolidata giurisprudenza amministrativa, occorre distinguere se la revoca del contributo sia stata disposta per la carenza originaria oppure sopravvenuta di un requisito di ammissione al contributo.
Nella prima ipotesi emerge, infatti, un'invalidità del provvedimento concessorio da scrutinare al momento della sua adozione, posto che il contributo non avrebbe potuto essere concesso in assenza di un suo requisito di ammissibilità: in tali casi,
l'Amministrazione è abilitata a riesaminare la propria pregressa determinazione di ammissione dell'operatore economico al finanziamento pubblico nell'esercizio di un potere di autotutela, in relazione al quale sussiste la cognizione del giudice amministrativo (cfr. C.d.S 7046/2021; v. anche Cass. Sez. Unite, 30 luglio 2020, n.
16457).
Nella seconda ipotesi, la carenza sopravvenuta del requisito non influisce sul regime di validità dell'atto concessorio, bensì sulla conservazione del bene della vita anticipatamente concesso dall'Amministrazione procedente: una tale carenza di regola si traduce nella violazione di un obbligo assunto dal beneficiario, suscettibile di accertamento da parte dell'Amministrazione procedente mediante l'esercizio di un potere vincolato, funzionale allo scioglimento di un rapporto amministrativo già costituito e la cui giurisdizione è del giudice ordinario.
pagina 9 di 17 2.1. - In materia di patti territoriali, poi, l'ammissione al contributo avviene soltanto in via provvisoria, occorrendo un'ulteriore attività di accertamento in sede amministrativa ai fini della concessione in via definitiva delle relative agevolazioni economiche.
2.2. - Come è stato osservato, la distinzione tra concessione in via provvisoria e in via definitiva non esclude la natura provvedimentale del primo atto (decreto provvisorio) di ammissione al contributo, essendosi comunque in presenza di una manifestazione di volontà dispositiva dell'organo procedente, produttiva di effetti costitutivi di un rapporto amministrativo con la parte privata, la quale - al fine di conservare l'utilità provvisoriamente concessa - è tenuta ad adempiere obblighi e doveri imposti dall'Amministrazione procedente, la cui osservanza deve essere verificata nell'ambito di un successivo controllo amministrativo ex artt. 8 e 9 D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 123, nonché 12, comma 3, D.M. 31 luglio 2000, n. 320 (cfr. C.d.S. 7046/2021).
Dunque, la mera concessione provvisoria di un contributo economico, come nella specie, non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell'utilità ricevuta, a prescindere dal futuro svolgimento del rapporto amministrativo, occorrendo, a tali fini, che l'operatore economico rispetti il programma di investimenti approvato dall'Amministrazione, sottoponendosi al successivo controllo amministrativo, ai fini della determinazione (nell'an e nel quantum) del contributo allo stesso spettante in via definitiva.
La natura provvisoria del contributo, invece, non può impedire la configurazione in capo al beneficiario di un legittimo affidamento in ordine (anziché alla conservazione del contributo) alla sussistenza dei requisiti originari di ammissibilità al contributo già positivamente valutati dall'Amministrazione procedente (cfr. sempre cit. sent.).
In tali ipotesi, si discorre di presupposti già esaminati in sede amministrativa ai fini dell'adozione di un provvedimento e, al pari di ogni altro atto provvedimentale, tale decisione può essere riesaminata dall'Amministrazione al ricorrere delle condizioni di cui all'art. 21 nonies L. n. 241/90, tendenti a tutelare il legittimo affidamento comunque ingenerato nella parte beneficiata dall'esercizio del pubblico potere.
2.3. – in definitiva, nel caso di revoca per assenza originaria dei presupposti giustificativi
(già positivamente valutati in sede provvisoria), l'amministrazione riesamina una propria decisione, negando l'integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale;
viceversa, nel caso di revoca dei contributi per inadempimento del programma, accerta - con azione vincolata - un inadempimento del beneficiario e/o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al pagina 10 di 17 momento dell'ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l'erogazione del contributo in via definitiva.
2.4. - Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti
(originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, essa si traduce in un annullamento d'ufficio di un precedente provvedimento e quindi – come detto - deve soddisfare le condizioni di cui all'art. 21 nonies L. n. 241/90 e non dell'art. 21 quinquies della legge
241790, che è riferito alla rivalutazione dell'interesse pubblico per fatti sopravvenuti;
per l'effetto, occorre che l'Amministrazione assuma un provvedimento corredato non solo da una adeguata motivazione circa la natura e la gravità dei vizi inficianti la determinazione di primo grado, la sussistenza di uno specifico interesse pubblico attuale alla sua eliminazione (che non può ridursi all'esigenza del mero ripristino della legalità violata), la comparazione tra gli interessi emergenti nel caso concreto (tenendo conto della posizione del beneficiario), ma anche della ragionevole durata del tempo intercorso tra l'atto illegittimo e la sua rimozione (cfr. C.d.S. 7046/2021).
3. - Ciò posto, reputa la Corte – conformemente a quanto rilevato dall'appellante - che la verifica che l'attività svolta dalla società nell'unità produttiva oggetto delle agevolazioni fosse quella di “Organizzazione di convegni e mostre” (codice Istat 74.81.1.1.) integri una carenza originaria dei presupposti giustificativi valutati precedentemente dall'Amministrazione e che, pertanto, la revoca costituisca un annullamento in autotutela di una precedente decisione amministrativa fondata sul presupposto di ammissione provvisoria alle pubbliche agevolazioni.
A ben vedere, quel che si contesta, in effetti, alla – a seguito di sopralluogo Parte_1 nel marzo 2006 – è di non svolgere l'attività di agenzia di viaggi per la quale era stato concesso il finanziamento, e tanto sulla base dei dati emergenti dal dossier Cerved.
Quindi, la revoca è stata motivata dal fatto di non possedere ab origine i requisiti per accedere al finanziamento accordato in precedenza in via provvisoria, sulla base dei presupposti già valutati in sede amministrativa.
3.1. – Ed invero, essendosi il Ministero limitato – sulla base della relazione in atti - ad accertare che i codici Istat inerenti l'attività svolta non corrispondessero a quelli per i quali era stata richiesta l'agevolazione, deve evidenziarsi che detti codici esistevano anche al tempo in cui era stato concesso il decreto provvisorio.
Ne deriva che la decadenza non è stata motivata in ragione della mancata osservanza, da parte del beneficiario, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento pagina 11 di 17 condizionavano l'erogazione, ma è dipesa dall'esercizio di un potere di autotutela dell'amministrazione, la quale ha inteso annullare in autotutela il provvedimento stesso per carenza dei requisiti originari.
La conseguenza era, pertanto, la giurisdizione del g.a. e l'applicabilità dell'art. 21 nonies della Legge 241/90 (v. sempre C.d.S n. 7046/2021).
4. – Ora, fermo il fatto che il giudice di primo grado ha deciso la causa avanti a sé pronunciandosi nel merito e che la statuizione - così implicitamente enunciata in punto di giurisdizione - non è stata contestata da alcune delle parti, deve farsi applicazione del principio secondo cui "… allorché il giudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando, anche implicitamente, la propria giurisdizione e le parti abbiano prestato acquiescenza, non contestando la relativa sentenza sotto tale profilo, non è consentito al giudice della successiva fase impugnatoria rilevare d'ufficio il difetto di giurisdizione, trattandosi di questione ormai coperta dal giudicato implicito" (Cass., Sez. U,
20/11/2008, n. 27531; Cass., Sez. IV, 20/03/2013, n. 6966: Cass., Sez. 3, 28/09/2011,
n. 19792).
Ne consegue che non può più farsi questione di giurisdizione.
4.1. – Ciò posto, alla stregua delle suesposte considerazioni, deve rilevarsi che, essendo il provvedimento di revoca un riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, esso doveva soddisfare le condizioni di cui all'art. 21 nonies L. n. 241/90, con particolare riferimento al limite temporale di dodici mesi entro cui è ammesso l'intervento in autotutela;
nella specie, è invece pacifico che tale requisito non sia stato rispettato e anzi, l'iter procedimentale che ha caratterizzato l'istruttoria del beneficio de quo e che ha condotto alla sua revoca, è stato particolarmente dilatato nel tempo, confrontando il momento della concessione provvisoria (risalente all'anno 2002), e il momento di avviso di avvio del procedimento di revoca (risalente al 5.3.2008), cui ha fatto seguito il provvedimento definitivo solo nel
2014.
La circostanza che i primi rilievi della Banca concessionaria che ha provveduto all'istruttoria siano stati esperiti e trasmessi al Ministero nel 2008 non allevia, semmai aggrava la posizione dell'amministrazione, che, in presenza delle rilevate criticità, non ha proceduto alla tempestiva revoca alla società destinataria.
Quanto all'obiezione dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui il termine per la conclusione del procedimento di revoca ex art. 2 della legge 241/90 sarebbe solo sollecitatorio (e non perentorio), trattandosi di erogazioni di somme che sono a carico della collettività, per pagina 12 di 17 cui la loro concessione - oltre che rispondere all'interesse pubblico per il perseguimento del quale le stesse sono state previste dal legislatore - deve essere preceduta da una valutazione particolarmente rigorosa dell'assetto degli interessi coinvolti, pubblico e privato, al fine di evitare fenomeni lucrativi e speculativi ed assicurare la serietà degli interventi imprenditoriali, con la conseguenza che l'inosservanza di tali termini non pregiudica la successiva azione amministrativa (v. C.d.S. n. 8046/2010 tra le tante), va detto che – a parere della Corte - tale argomento non vale allorquando si tratti, come nella specie, dell'annullamento d'ufficio di un precedente provvedimento per carenza dei requisiti originari, dovendo in tal caso il provvedimento amministrativo soddisfare le condizioni di cui all'art. 21 nonies L. n. 241/90, con il limite temporale dei dodici mesi.
4.2. - Al che parte appellata non ha adempiuto, limitandosi a richiamare, dopo sei anni, la nota dell'Istituto istruttore, senza svolgere autonome valutazioni in merito, in specie in ordine alle ragioni per cui la risultava avere un codice Istat differente da Parte_1 quello per il quale erano state concesse in via provvisoria le agevolazioni pubbliche.
Deve dunque ritenersi il provvedimento di revoca invalido, in quanto adottato in violazione delle disposizioni di cui all'art. 21 nonies della L.241/90.
5. – Peraltro, pur volendo ritenere che la controversia attenga ad una ipotesi di decadenza accertativa/sanzionatoria, con effetto ex tunc conseguente alla mera constatazione della carenza sopravvenuta del requisito, sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, va osservato che la Relazione tecnica finale (doc. 2) dell'istituto concessionario (Centrobanca), redatta all'esito di sopralluogo, attesta che l'oggetto sociale della (nel quale era Parte_1 confluito il ramo d'azienda della originariamente ammessa al beneficio) è CP_3
“molto più ampio”, contenendo “anche” l'attività di agenzia di viaggio.
5.1.- Ha evidenziato la Relazione tecnica dell'ing. Per_1
- che l'attività economica rilevata è “Studi di mercato e sondaggi d'opinione”, con attribuzione di codice ATECO 74.13 (corrispondente al codice di “organizzazione di convegni e mostre”) e che la società ha, per oggetto sociale, anche quella di agenzia di viaggio, per la quale era stata concessa l'agevolazione;
- che “non si ravvisano modifiche relative alla tipologia, attività e/o localizzazione ancorchè verificato un codice Istat (74.13) non corrispondente a quello denunciato in sede di presentazione della domanda”;
pagina 13 di 17 - che, “dalle verifiche effettuate in sede di sopralluogo, di concerto con le risultanze evinte dalla lettura dell'oggetto sociale, così come rilevato dalla documentazione pervenuta, non essendo possibile stabilire quanto la struttura sia effettivamente utilizzata per scopi turistici e quanto per scopi collegati ad indagini di mercato e sondaggi
d'opinione, non si rilevano le condizioni di ammissibilità dell'investimento ai sensi del vigente regolamento Circolare 900516 del 13.12.2000” (cfr. cit. relazione tecnica).
5.2. - Ora, parte appellante ha esaustivamente motivato la discrepanza rilevata quanto al codice ATECO, evidenziando che già nel settembre del 2003 aveva chiesto alla Regione
Puglia la voltura della licenza (rilasciata alla per lo svolgimento dell'attività di CP_3 agenzia di viaggi e turismo, ricevendo dalla Camera di Commercio un codice errato, non corrispondente all'attività in concreto esercitata (codice per convegni e mostre), anche se la partita IVA attribuitale dall' era quella (corretta) dell'agenzia di Controparte_7 viaggi e turismo.
5.3. - Ne deriva che la discrepanza rilevata costituiva una mera irregolarità formale, che non poteva avere rilievo ai fini della revoca delle agevolazioni, posto che quel che effettivamente rileva è l'attività effettivamente svolta: nel caso di specie, la verifica dell'attività effettivamente svolta è dipesa dalla mera lettura del codice ATECO errato, non dalla verifica che la società stesse svolgendo effettivamente un'attività diversa da quella per la quale aveva ottenuto l'agevolazione.
5.4. - Non può pertanto condividersi la motivazione del giudice di prime cure allorchè ha affermato che “…. pur ammettendosi che la società attrice abbia richiesto alla Regione
Puglia di volturare la determinazione del dirigente del settore turismo numero 177 rilasciate il 31 luglio 2003B alla società e che la Regione Puglia abbia adempiuto CP_3 dopo circa tre anni, non può non considerarsi che la avrebbe potuto e Parte_1 dovuto notiziare il ministero dello sviluppo economico e la banca concessionaria del mancato adempimento da parte della Regione Puglia prima che fosse effettuata
l'ispezione ad opera dei periti dell'istituto di credito”; a tutto voler concedere in ordine agli obblighi di buona fede e correttezza, non può la revoca derivare da tale omessa comunicazione, poiché il ritardo (e l'errore), oltretutto, non sono dipesi dalla stessa beneficiaria, bensì, eventualmente, dalla Regione Puglia e dalla stessa Camera di commercio.
E, non a caso, la relazione tecnica, alla pag. 5), afferma esplicitamente che “si confermano i dati rassegnati in sede istruttoria, non ravvisandosi modifiche relativamente
pagina 14 di 17 alla tipologia, attività e/o alla localizzazione”; e, alla pag. 16, che “la ditta svolge
l'attività per la quale ha richiesto le agevolazioni”.
5.5. - Non pare, pertanto, che la società abbia modificato l'indirizzo produttivo svolgendo una attività diversa da quella per la quale aveva richiesto l'agevolazione; quantomeno, tale prova non è stata adeguatamente fornita, posto che il sopralluogo ha riscontrato solamente che, avendo la società un oggetto sociale molto ampio e risultando un codice
Istat diverso da quello per il quale era stata richiesto il beneficio, stante il fatto che vi era un'area del fabbricato destinata alla formazione, non era possibile “ … stabilire quanto la struttura sia effettivamente utilizzata per scopi turistici e quanto per scopi collegati ad indagini di mercato e sondaggi d'opinione”.
5.6. - A parere della Corte, è evidente che tanto è dipeso dal fatto che alla società era stato attribuito un codice Istat (74.13) non corrispondente a quello denunciato in sede di presentazione della domanda, non che la società svolgesse effettivamente attività diversa da quella per la quale era stata ammessa al finanziamento.
Ne deriva che il primo motivo di illegittimità della revoca è fondato.
6. – Venendo adesso all'altro motivo di revoca, relativo all'omessa comunicazione dell'affitto del ramo d'azienda, neppure questo appare dirimente, posto che quel che viene in rilievo, nella fattispecie in esame, non è una cessione d'azienda, bensì un affitto d'azienda.
E' nota la differenza tra la cessione d'azienda, con cui l'imprenditore cede a titolo definitivo – a fronte di un corrispettivo pagato immediatamente o a rate – detto complesso di beni organizzati ed il contratto di affitto d'azienda, con cui l'imprenditore cede a titolo temporaneo – a fronte di un canone – detto complesso di beni organizzati
(in breve, dopo il periodo di tempo convenuto l'imprenditore ritorna nella disponibilità dell'azienda).
Non può pertanto condividersi l'affermazione, contenuta nella sentenza, che siano state violate le disposizioni della circolare ministeriale n. 900516/2000 (con particolare riferimento ai punti 5.9 e 5.10) che, “nel disciplinare i casi di conferimento e/o cessione di azienda o ramo d'azienda, dispone che il soggetto subentrante si sottoponga ad un iter procedurale involgente la società originariamente beneficiaria, la banca concessionaria e il Ministero dello Sviluppo economico” (cfr. cit. sent.), posto che, nel concreto, non si può parlare di cessione di ramo d'azienda, bensì' di affitto di ramo d'azienda.
6.1. – A parere della Corte, la non ha perso la qualità di imprenditore, Parte_1 divenendo così mero percettore del reddito costituito dai canoni corrisposti pagina 15 di 17 dall'affittuario, a differenza della giurisprudenza citata (v. Cass. n. 20506/10): ed invero, non è stato in alcun modo modificato il livello occupazionale né delle norme che disciplinano il rapporto e lo svolgimento del lavoro, posto che gli stessi dipendenti sono restati in forza alla società locatrice;
gli investimenti realizzati prima dell'affitto di ramo d'azienda non hanno pregiudicato la continuità dell'impresa, che svolge sempre l'attività di agenzia di viaggi;
non pare, dunque, che si sia realizzato il presupposto di cui all'art. 8, comma 1, lett. b) del D.M. n. 527/95, ovvero il distogliere “dall'uso previsto … le immobilizzazioni materiali e immateriali, la cui realizzazione o acquisizione è stata oggetto dell'agevolazione, prima di 5 anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto”, posto che quel che si è fatto è concedere in affitto un ramo d'azienda ad altro imprenditore, operante sempre nel medesimo settore delle agenzie di viaggi, senza pregiudicare la continuità dell'indirizzo produttivo.
Deve pertanto concordarsi con parte appellante allorchè ha affermato che la mancata comunicazione al Ministero dell'affitto di ramo d'azienda non costituisce circostanza dirimente ai fini della revoca del contributo.
7. - Ne discende in definitiva che l'appello va accolto e, per l'effetto, previa disapplicazione del decreto di revoca delle agevolazioni finanziarie concesse alla società
, va dichiarato il diritto della società a definire il procedimento Parte_1 Parte_1 di concessione delle agevolazioni, con condanna del Ministero al pagamento a favore di della quota residua del contributo totale concesso, pari ad euro 38.181,00 Parte_1 oltre ad interessi di legge.
In ordine alle spese del doppio grado di lite, queste seguono la soccombenza, nella misura liquidata nel dispositivo (DM 55/2014 e succ. modific., valore indeterminabile, complessità media) nei confronti della parte appellata costituita, mentre possono compensarsi, data l'assenza di domanda, nei confronti di Controparte_2


P.Q.M.

la Corte di Appello di Bari, sezione Prima Civile, decidendo sull'appello proposto da
[...] avverso la sentenza n. 2568/2023 pubblicata in data 28.06.2025, così Parte_1 provvede:
- dichiara la contumacia di Controparte_2
- accoglie l'appello e, per l'effetto, dichiara, previa disapplicazione del Decreto 23 ottobre
2014, l'illegittimità della revoca disposta dal Ministero dello Sviluppo Economico delle agevolazioni finanziarie concesse alla società ; Parte_1
pagina 16 di 17 - accerta e dichiara il diritto della società alla percezione del finanziamento Parte_1
e, per l'effetto, dichiara tenuto il al Controparte_1 pagamento, in favore di della quota residua del contributo totale concesso, Parte_1 pari ad euro 38.181,00 oltre a interessi di legge dalla domanda al soddisfo;

- condanna il al pagamento delle spese del Controparte_1 doppio grado di giudizio, che liquida nella complessiva somma di € 5.431,00 per il primo grado e il € 6.079,00 per il secondo grado, oltre r.f.s.g. Iva e Cpa come per legge;

- compensa le spese tra parte appellante e Controparte_2
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 10.6.2025
Il Giudice rel.
Dr. Gaetano Labianca
Il Presidente
Dr.ssa Maria Mitola
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