Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Pasquale Trojano Presidente del 2/3/1998

1. Dott. Giovanni de Roberto Consigliere SENTENZA

2. Dott. Adalberto Albamonte Consigliere N. 275

3. Dott. Giuseppe La Greca Consigliere REGISTRO GENERALE

4. Dott. Arturo Cortese Consigliere N. 43877/1996
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da AL NO, Di GA RA, OZ CO, IU IL, NC MA, NZ AN, IN LU, TA NA, IO NT,
avverso la sentenza 22 maggio 1997 della Corte di appello di Roma. Visti gli atti, la sentenza denunciata ed i ricorsi.
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. de Roberto.
Udite le conclusioni del Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. CE Galgano, che ha concluso per l'annullamento senza rinvio dell'impugnata sentenza, nei confronti di NC, NZ e IN in ordine al reato di cui al capo 10.a, per essere il reato stesso estinto per intervenuta oblazione.
Uditi gli avvocati Olinto Pietrangeli per TA, Di GA e (in sostituzione dell'avv. Massimo Leonardi) per AL, l'avvocato Claudio Passacantando, per IU IO, l'avvocato CO Buccini, per OZ, avvocato Stefano Rossi per NZ, IN e NC.
Rilevato in fatto

1. Il presente procedimento deriva dalla separazione di più ampio procedimento a carico di amministratori pubblici del comune di OS per il reato di abuso di ufficio e per violazioni edilizie. Il tutto in relazione al rilascio di concessioni assentite nei confronti di talune persone, nonostante la mancata approvazione del piano regolatore adottato nel 1979. Più, in particolare, essendo il comune di OS assoggettato alla disciplina di cui all'art. 4, 3^ comma, della legge 1^ giugno 1971, n. 291, e, dunque, ricompreso tra i comuni inclusi nell'elenco previsto di tale disposizione, can conseguente applicabilità delle sole misure di salvaguardia limitatamente ad un periodo massimo di cinque anni dalla sua adozione, non avrebbe potuto essere realizzata edificazione di sorta. Il Tribunale di Rieti, con sentenza del 28 aprile 1993, condannava il sindaco di OS Di GA RA per plurimi reati di abuso di ufficio;
il Di GA ed i componenti della commissione edilizia comunale per reiterati delitti di abuso di ufficio per aver espresso parere favorevole al rilascio di tali concessioni;
i destinatari delle concessioni in ordine al reato di cui all'art. 20, lettera b, della legge urbanistica, nonché alcuni di questi anche del reato di lottizzazione abusiva.
Proposto appello dagli imputati e dal Pubblico ministero (per la parte concernente le statuizioni di assoluzione adottate nei confronti del Di GA, di, IU, di TT IA, di D'AZ EZ, di AL NO, di UR CO e di PE CE - una impugnazione priva, in parte, di rilevanza in questa sede - la Corte di appello di Roma, con ordinanza dell'8 ottobre 1994, disponeva la sospensione del procedimento per i reati urbanistici, previa separazione degli atti riguardanti gli appellanti OZ, MA, NZ, IN, TA e IO, nonché degli appellati Di GA, IU e AL, avendo i destinatari delle concessioni presentato istanza di condono edilizio, in attesa di conoscere le determinazioni dell'autorità comunale. Proseguiva il procedimento nei confronti degli imputati del reato di cui all'art.323 c.p.; con sentenza "confermata" dalla Corte di cassazione a seguito del rigetto dei ricorsi proposto dagli imputati stessi.
Ripreso il procedimento per i reati edilizi, la Corte di appello di Roma, con sentenza 22 maggio 1997, dichiarava la penale responsabilità del Di GA e del IU anche per tali reati e confermava, nel resto, la sentenza impugnata.

2. Ora ricorrono per cassazione il Di GA, il AL, il OZ, il IU, il NC, il NZ, il IN, il TA, la IO.

2.1. OZ CO - imputato della contravvenzione di cui agi artt. 110, c.p., 20 lettera b, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per avere realizzato una costruzione in base a concessione illegittima, d, accordo con il Di GA - che, in qualità di sindaco, l'aveva rilasciata (capo E) - lamenta erronea applicazione della legge processuale per avere l'impugnata sentenza fondato la responsabilità dell'imputato sul giudicato formatosi nei confronti del Di GA in relazione al delitto di abuso di ufficio;
così da trascurare come il giudicato in parola non concerneva il OZ, la cui posizione era stata separata in appello, essendo egli imputato della sola violazione edilizia. Quindi, la detta sentenza non poteva costituire prova nei suoi confronti della collusione con il sindaco.

2.2. Deduce, poi, mancanza e manifesta illogicità della motivazione della sentenza impugnata perché le dedotte violazioni non proverrebbero che dalla illegittimità della concessione, non certo dalla sua illiceità per effetto di collusione. Il tutto senza contare che il OZ, all'epoca del rilascio della concessione poteva disporre di un, area di mq. 4.630, al di sotto del rapporto non superiore a 1/10 fra superficie coperta e superficie scoperta. Ancora, mancanza e manifesta illogicità della motivazione sul punto concernente l'elemento soggettivo, pure alla stregua della sentenza costituzionale n. 364 del 1988. L'inevitabilità dell'errore sarebbe derivato dalla molteplicità delle concessioni edilizie all'epoca assentite;
ancora una volta contestando l'apoditticità della prova della collusione ritenuta dalla sentenza.

2.3. IN LU, MA MA e NZ AN, imputati della medesima contravvenzione, per avere in concorso tra loro, nonché con AL NO e Di GA RA - il NC, il IN e il NZ quali committenti, il AL quale costruttore ed in collusione con il sindaco Di GA - eseguito sei costruzioni in base a concessioni illegittime e pur essendo a conoscenza della illegittimità delle stesse;
nonché del reato di cui all'art. 20, lettera c, della legge n. 47 del 1985, per avere, in concorso con le medesime persone, realizzato una lottizzazione abusiva, eseguendo nella stessa zona le sei costruzioni abusive (capi 10.a e 10.b), deducono difetto di motivazione sul punto concernente la illiceità delle concessioni edilizie, attesa la valenza della delibera consiliare n. 15 del 1990 (da definire un atto sostanzialmente regolamentare), con la quale si tentava di superare l'impasse derivante dal comportamento omissivo della amministrazione regionale. Il tutto con evidenti riverberi anche quanto alla configurabilità dell'elemento soggettivo.
Pure tali ricorrenti rimarcano come sia stato fatto operare nei loro confronti un giudicato reso inter alios. Il richiamo all'art. 238-bis c.p.p. non avrebbe, poi, valenza di sorta, dovendo comunque il contenuto della sentenza essere valutate alla stregua, dell'art. 191 dello stesso codice.
Ancora, motivazione, insufficiente, illogica e contraddittoria in ordine al reato di lottizzazione abusiva.
L'osservazione della sentenza impugnata secondo cui li primi giudici hanno accertato, non tanto la mancata realizzazione di opere di urbanizzazione, quanto la loro mancata integrazione a servizio delle sei unità abitative", smentirebbe la premessa, perché, risulterebbe evidente la preesistenza di tali opere (strade di accesso, luce, acqua ed opere primarie in genere). Con la conseguenza che l'utilizzo di esse da parte nei nuovi insediamenti è attività derivata e indifferente ai fini dell'urbanizzazione, quindi, inidonea a determinare una lottizzazione abusiva.

3. Sempre il NZ, il MA ed il IN hanno denunciato violazione dell'art. 407 c.p.p. (recte, 406) ante riforma, per essersi utilizzata una consulenza tecnica il cui incarico era stato conferito dopo la scadenza del termine delle indagini e senza che della richiesta di proroga fosse stato dato avviso agli inquisiti.

4. Gli imputati destinatari delle concessioni hanno prodotto, nel giudizio di appello, documentazione comprovante l'avvenuta presentazione da parte di ciascuno della domanda di condono edilizio ed il versamento della relativa oblazione.
Ma la Corte ha rigettato la richiesta di applicazione della causa estintiva perché tutti gli istanti avevano invocato, quale tipologia dell'abuso commesso quella descritta nel punto 3 della tabella annessa alla legge n. 47 del 1985 e non quella descritta nel punto 1;
con conseguente versamento di una somma inferiore a quella dovuta. Ha osservato la Corte che le opere eseguite andavano considerate realizzate senza concessione (inesistente, perché illecita) ed in violazione della normativa sostanziale (il P.R.G. adottato, ma non approvato); cosicché la misura della somma da versare avrebbe dovuto essere superiore a quella corrisposta.
Appunto sulle conseguenze di tale provvedimento si incentrano le ulteriori diffuse doglianze proposte da altri ricorrenti.

4.1. La TA (condannata per il delitto di cui al capo 12 quale destinataria della concessione edilizia assentita il 7 novembre 1990) stigmatizza la violazione della legge penale realizzata dalla detta ordinanza che aveva sospeso il procedimento concernente le violazioni edilizie per richiedere al comune di OS di pronunciarsi circa la congruità dell'oblazione, facendo presente che ove non fosse pervenuta risposta entro l'anno, tale somma sarebbe stata ritenuta congrua. Ebbene, deduce la TA, nonostante il silenzio dell'amministrazione, la Corte aveva inopinatamente condannato la ricorrente senza neppure revocare l'ordinanza di sospensione del processo.
Analoghe censure hanno proposto il Di GA (condannato per le contravvenzioni di cui ai capi D, E, 10.a, 10.b e 11) ed il vice sindaco IU (condannato per il reato di cui al capo 12, per avere illegittimamente rilasciato la concessione edilizia alla TA, moglie del sindaco Di GA).

4.2. Il AL (condannato per le violazioni di cui al capo D, quale destinatario della concessione edilizia rilasciata il 23 luglio 1990, nonché dei reati di cui ai capi 10.a e 10.b) lamenta, con riferimento al capo D, esercizio da parte della corte di appello di una potestà riservata dalla legge agli organi amministrativi. Si precisa, più in particolare, che: la somma da versare a titolo di oblazione deve essere autodeterminata dall'istante, fissata dal sindaco o, in caso di controversia, stabilita dal giudice amministrativo;
permanendo il silenzio della pubblica amministrazione resterebbe precluso ogni accertamento in ordine alla sanabilità delle opere, implicando una tale verifica l'esercizio di un, attività discrezionale riservata alla pubblica amministrazione. il giudice penale non può sindacare la congruità della somma versata, perché, oltre tutto, da ciò conseguirebbe una disparità di trattamento fra le ipotesi in cui l'amministrazione esprima il proprio avviso e quella in cui non lo esprima, essendo pacifico che nel primo caso il giudice penale è sprovvisto di ogni potere di sindacato. Di qui la conclusione che la sentenza impugnata avrebbe dovuto limitarsi ad accertare che la somma dovuta era stata effettivamente versata e, constatata la formazione del silenzio- assenso, dichiarare estinto il reato di cui al capo D per intervenuta oblazione.
Analoghe censure sono state dedotte anche dal IU.

4.3. La TA, il AL, il Di GA, il IU, la IO (moglie del vice sindaco di OS, condannata per la contravvenzione di cui al capo 11, in concorso con il Di SP), il NZ, il IN ed il MA lamentano tutti, in relazione ali, incongruità dell'oblazione ritenuta dal giudice a quo, violazione dell'art. 11 del decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, convertito dalla legge 13 marzo 1988, n. 68, in base al quale "Agli effetti della tabella allegata alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, si considerano conformi agli strumenti urbanistici vigenti anche le opere conformi a strumenti adottatati entro la data del 2 ottobre 1986". Con la conseguenza che, essendo stato il P.G.R. di OS adottato (anche se non approvato) sin dal 1979, correttamente l'oblazione era stata effettuata secondo la misura indicata nella tabella 3.

4.4. Il IU e la IO hanno inoltre dedotto che la sentenza impugnata ha precluso la possibilità di integrare il versamento dell'oblazione riferendo l'abuso ad una fascia diversa da quella originariamente prevista, a norma dell'art.2, comma 38, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Tanto più che il Comune di OS
aveva trasmesso alla IO la nota in data 23 ottobre 1997, con la quale richiedeva alla ricorrente di corrispondere, a titolo di integrazione, l'ulteriore importo di lire 4.226.340. 5. La sentenza impugnata ha ritenuto i reati edilizi non estinti per prescrizione. Infatti al termine ordinario di quattro anni e sei mesi dovrebbero essere aggiunti i periodi di sospensione ex lege derivanti dai decreti-legge 468 del 1994, 551 del 1994, 649 del 1994 (non convertiti), nonché dall'art. 39, comma 4, della legge n. 724 del 1994, dal decreto-legge 23 febbraio 1995, convertito dalla legge 22 marzo 1995, n. 85, ed infine dall'art. 1, commi 39 e seguenti de4a
legge n. 662 del 1996. Con la conseguenza che per le dette violazioni il termine complessivo di prescrizione risulta pari ad anni sette, mesi uno e giorni venti (due anni, sette mesi e venti giorni di sospensione ex lege).
Sul punto ricorrono per cassazione tutti gli imputati, concordemente denunciando sia il tempus commissi delicti (indebitamente determinato negli anni 1991-1992) sia il periodo di sospensione determinato in un periodo di tempo superiore ai 223 giorni e tutti invocando la già da tempo intervenuta prescrizione dei reati.

6. Il Di GA, infine, si duole della misura della pena inflitta a titolo di continuazione.

7. Il 4 febbraio 1998 l'avv. Stefano Rossi, nell'interesse del NC, del NZ e del IN, ha depositato sette concessioni in sanatoria rilasciate dal sindaco di OS il 20 novembre 1997. Analoghe concessioni sono state prodotte all'odierna udienza nell'interesse del AL, della IO, e della TA. Ritenuto in diritto

1. Comune ai ricorrenti OZ, IN, NC e NZ è la censura concernente la violazione dell'art. 238-bis c.p.p., per essersi fondata la loro responsabilità, sulla base della illegittimità della concessione desunta da una decisione che - pure se passata in giudicato - era stata resa inter alios, senza che tale statuizione venisse apprezzata alla stregua dell'art. 191 dello stesso codice.

2. La censura è priva di fondamento.
Per una esatta delimitazione del thema decidendi occorre anzi tutto, individuare il rapporto configurabile fra il reato di abuso di ufficio fondato sul presupposto della illegittimità del titolo assentito ed il reato di cui all'art. 20, lettera b, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per poi determinare quale valore deve essere assegnato nel presente procedimento alla sentenza di condanna per il reato di cui all'art. 323 c.p. pronunciata nei confronti dei pubblici amministratori del Comune di OS. Il tutto considerando che, come emerge dalle imputazioni elevate, l'abuso risulta strumentale proprio alle violazioni edilizie contestate e che la vicenda processuale, originariamente unitaria, ha seguito strade diverse in forza del provvedimento con il quale la Corte di appello ha disposto la separazione dei procedimenti in conseguenza della domanda di oblazione proposta da taluni degli imputati.
Ciò considerando che se è vero che la contravvenzione di cui all'art. 20, lettera b, postula l'assenza di un atto concessorio, e non la mera illegittimità dello stesso, al medesimo risultato deve pervenirsi nel caso in cui esso sia il frutto di un comportamento criminoso del titolare del potere. Infatti, l'interesse protetto dalla legge n. 47 del 1985 deve individuarsi in quello sostanziale alla protezione del territorio in conformità alla normativa urbanistica (cfr. Sez. un., 13 gennaio 1995, Borgia). con la conseguenza che, allorché si edifichi sulla base di una concessione edilizia illegittima, non viene coinvolto il potere disapplicativo di un atto amministrativo illegittimo, ma il potere di accertamento che compete al giudice penale in ordine ad un provvedimento che costituisce presupposto o elemento costitutivo di un reato. Cosicché, come la giurisprudenza di questa Corte ha avuto più volte occasione di puntualizzare (v., ex plurimis, Sez. III, 13 gennaio 1995, Cutonilli), l'esame del giudice penale deve riguardare non l'esistenza "ontologica", del provvedimento stesso, ma l'integrazione o no della fattispecie penale in vista dell'interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela, nella quale gli elementi di natura extra penale convergono organicamente, assumendo una valenza descrittiva.
A tale stregua, il reato di esecuzione dei lavori in assenza di concessione, può ravvisarsi anche in presenza di una concessione illegittima, ferma restando, per la punibilità di chi ha assentito la concessione o, comunque, ha partecipato ad atti della procedura volti all'emanazione del provvedimento amministrativo, la prova della collusione con il privato (Sez. un., 31 gennaio 1987, Giordano).

3. A tal fine, il rapporto tra il delitto di abuso di ufficio finalizzato all'illegittimo assenso ad edificare viene a porsi in termini di stretta interdipendenza.
3.1. È noto come, nel vigore del codice abrogato un rapporto di questo tipo fosse inquadrabile in termini di pregiudizialità. Più precisamente, di "pregiudizialità omogenea", disciplinata dall'art.18 c.p.p. 1930, come eventuale ipotesi di sospensione del procedimento incidentale in attesa della decisione sulla questione principale, ovviamente nei casi in cui vi fosse coesistenza tra procedimenti penali e la soluzione dell'una questione (quella pregiudicante) costituisse l'antecedente logico della decisione sull'altra (quella pregiudicata).
Una pregiudizialità, peraltro, ritenuta "impropria", sia perché - considerata l'omogeneità della materia ed il rapporto di mera dipendenza della "definizione di un procedimento penale dalla definizione di altro procedimento penale" - designabile non diversamente da una forma qualificata di connessione, da disciplinare, di regola, attraverso il simultaneus processus, sia per Il assenza di un criterio di collegamento in grado di determinare l'esatta incidenza della decisione resa nel giudizio "pregiudicante" rispetto alla decisione da adottare nel giudizio "principale". Infatti, proprio allorché fosse stato attivato l'istituto della sospensione (ma la regola parrebbe, a fortiori, riferibile a tutti i casi in cui il simultaneus processus risultasse impercorribile), l'art. 21 del codice abrogato - che pure assegnava autorità di cosa giudicata alla sentenza civile o amministrativa che abbia deciso una delle questioni indicate dagli artt. 19 (pregiudiziale di stato, con operatività incondizionata) e 20 (altre pregiudiziali civili o amministrative, a certe condizioni) dello stesso codice, purché divenute irrevocabili - nulla stabiliva quanto all'efficacia della sentenza del giudice penale che abbia deciso una questione penale pregiudiziale.
Da ciò la giurisprudenza e la prevalente dottrina avevano ricavato il principio della efficacia non vincolante della sentenza irrevocabile resa nel procedimento pregiudiziale rispetto al procedimento pregiudicato. Non senza però rimarcare che il giudice della causa pregiudicata non potrà prescindere, una volta disposta la sospensione ai sensi dell'art. 18 c.p.p., dalle risultanze del procedimento pregiudicato.
Se è vero, infatti, che la sospensione non presuppone comunque che si formi un accertamento pregiudiziale con efficacia di giudicato sull'oggetto della causa principale, è anche vero che, trovando il "rinvio" previsto dall'art. 18 la sua ragion d'essere nell'emergere di un rapporto di necessaria dipendenza logica tra i due procedimenti, la stasi della questione principale deve comportare, per il giudice di quest'ultima, quanto meno. la possibilità di utilizzare gli elementi di prova già vagliati dal giudice del primo. Quel che occorre piuttosto rimarcare è che, nel sistema del codice abrogato, costituendo la pregiudizialità di cui all'art. 13 nulla più che una forma qualificata di connessione (donde il carattere del tutto residuale della soprassessoria), il collegamento da istituire tra le regiudicande resta decisamente svincolato dalla sospensione, profilandosi il fenomeno come diretto a prevenire (o a reprimere) la possibilità dell'insorgere di vere e proprie antinomie nel sistema. Antinomie da ritenere non meramente apparenti, potendo, diversamente, giustificarsi un contrasto di giudicati nell'ambito dei rapporti tra giudicato penale e giudicato civile (o amministrativo) tutte le volte in cui l'antinomia (qui davvero solo apparente) derivi dalla necessità di proteggere posizioni giuridiche costituzionalmente presidiate (si rammenti la giurisprudenza costituzionale in tema di rapporti tra giudizio penale e giudizio civile, a far tempo dalla sentenza n. 1 del 1970, una linea proseguita fino ai primi anni ottanta).
L'assenza di ogni efficacia vincolante della decisione pregiudiziale viene ricavata dalla mancanza nell'art. 21 di ogni riferimento alla sentenza penale e dalla possibilità di utilizzare l'istituto della revisione nel caso di contraddittorietà tra la decisione sul provvedimento pregiudiziale e quella sul procedimento pregiudicato:
una soluzione, peraltro, di dubbio rigore giacché l'esperibilità della revisione sembrerebbe proprio confermare l'efficacia vincolante della sentenza irrevocabile pronunciata sulla questione pregiudiziale;
tanto più che, ove nessun effetto dovesse derivare dalla sospensione del processo pregiudicato, un simile strumento si rivelerebbe davvero esorbitante rispetto al risultato conseguibile mediante la sua utilizzazione.
In effetti, però, non soltanto il momento applicativo della pregiudizialità penale, ma anche l'esigenza logica di tale rapporto, inteso come strumento volto ad precludere ogni conflitto teorico fra giudicati, sembra incentrarsi, nonostante l'assenza sul punto di ogni previsione nell'art. 21 c.p.p. 1930, nella nozione di giudicato che resta, in certo senso, la chiave per comprendere la stessa utilizzazione della soprassessoria penale.
E ciò anche quando si afferma che, trovando giustificazione il "rinvio" previsto dall'art. 18 in un rapporto di necessaria dipendenza logica tra i procedimenti, la stasi della questione principale deve comportare, quanto meno, per il giudice di quest'ultima la possibilità di utilizzare il materiale probatorio già vagliato dal giudice del primo, con il obbligo di motivare il suo contrario avviso rispetto alla decisione pregiudiziale.

3.2. Nonostante le non sempre chiare conclusioni ricavabili, in proposito, dall'esame della dottrina e della giurisprudenza, il sistema congegnato dall'art. 18 c.p.p. 1930 rivelava una intrinseca ragionevolezza. Nulla disponendosi circa l'efficacia nel processo principale della sentenza che abbia deciso, dopo la sospensione del processo "pregiudicato", una questione a questo pregiudiziale, si viene a ribadire una regola di principio anch'essa codificata: che, cioè, la cosa giudicata penale si forma non sull'accertamento ma esclusivamente sul decisum (art. 90 c.p.p. 1930). Pure se non va trascurato che le linee interpretative da ultimo ricordate, paiono svalutare l'aspetto tipico del giudicato "esterno" coincidente con il vincolo ultra rem - per riproporre, riducendone l'efficacia, la soluzione, di evidente matrice dogmatica, che, a tali fini, configura (davvero significativamente, ove si considerino gli approdi cui sarebbe pervenuto il codice del 1988) la sentenza irrevocabile come mezzo di prova.
In conclusione, il non aver assegnato forza vincolante alla decisione pronunciata nel procedimento pregiudiziale rappresenta la logica conseguenza della necessità di demandare l'accertamento della questione principale alla cognizione del giudice della relativa causa, con la previsione, però, di una verifica di conformità fra le rispettive regiudicande che, postulando una ricognizione dell'accertamento compiuto nel procedimento pregiudiziale, viene affidata, in via esclusiva, al giudice del procedimento pregiudicato. Il tutto proprio per impedire che il giudice della causa principale possa decidere incidenter tantum una questione già devoluta (o devolvibile) alla cognizione del giudice del procedimento, pregiudiziale, derivandone altrimenti un, efficacia eccedente dagli schemi dell'art. 90, per formarsi il giudicato sul decisum e non sull'accertamento dei fatti.

3.3. L'aver "storicizzato" il fenomeno della pregiudizialità penale rende più agevole l'interpretazione della materia ora all'esame della Corte alla stregua dell'assetto predisposto dal codice del 1988.
Come risulta confermato dalla rimozione dal lessico normativo dell'espressione "pregiudizialità penale", nonché dal ruolo di autonomo criterio di determinazione della competenza assegnato all'istituto della connessione, il panorama introdotto sul tema dal nuovo codice di procedura penale appare profondamente diverso dalle previsioni dell'abrogato codice di rito.
La pregiudizialità penale trova così la sua disciplina (o, meglio, le stimmate della sua irrilevanza) nell'art. 2 c.p.p. il quale prescrive, per un verso, che il giudice penale, salvo che sia diversamente stabilito, risolve ogni questione da cui dipende la decisione (1^ comma) e, per un altro verso, che la decisione del giudice penale che risolve incidentalmente una questione (anche) penale non ha efficacia in nessun altro processo.
Dalla lettura di tali disposizioni emerge, dunque, un vero e proprio capovolgimento di regime, rispetto alle previsioni del codice abrogato, della intera tematica dei rapporti pregiudizialità penale- giudicato e degli effetti della decisione sulla questione pregiudiziale.
A parte la soppressione dell'istituto della sospensione del processo, la novità di maggior rilievo sembra esprimersi nel superamento di una normazione dalla quale scaturiva l'esclusione per il giudice penale del potere di decidere incidentalmente la questione penale pregiudiziale (un potere, invece, conferitogli con riferimento alle pregiudiziali civili o amministrative, con la sola eccezione della pregiudiziale di stato), restando come uniche vie da percorrere o il simultaneus processus o la sospensione del processo penale sulla questione pregiudicata fino al passaggio in giudicato della sentenza che ha deciso sulla questione pregiudiziale.
L'assoluta refrattarietà della rilevanza di questioni pregiudiziali penali trova, poi, una significativa conferma nel precetto dell'art.479 c.p.p. che consente la sospensione del processo per pregiudizialità solo per il caso di controversie civili o amministrative e non anche per le ipotesi di "pregiudizialità penale".

3.4. La scomparsa della pregiudizialità omogenea dal sistema del nuovo codice di rito (una sorta di soprassessoria impropria è stata introdotta dall'art. 371-bis c.p., aggiunto dall'art. 25 della legge 8 agosto 1995, n. 332) si pone in linea con la tendenza al favor separationis che caratterizza l'assetto complessivo del codice di procedura penale del 1988 e risulta avvalorata dalla drastica riduzione delle ipotesi di soprassessoria giudiziale anche la materia extra-penale.
Una volta esautorati quei modelli processuali in grado - almeno virtualmente - di prevenire le antinomie, il tutto viene a trasferirsi - come è stato rilevato in dottrina - nella fase del post giudicato, attraverso una maggiore possibilità di utilizzazione - non compensata, peraltro, dalla introduzione di novità di rilievo con riferimento ai "rapporto tra fatti stabiliti a fondamento" di due sentenze penali tra loro in conflitto - dell'istituto della revisione.
Tutto ciò, dunque, porterebbe a svalutare ogni valore prescrittivo esterno della pronuncia resa nel processo pregiudiziale, salvo che non si realizzino le condizioni previste dall'art. 630, lettera a, c.p.p. Senza contare che all'assoluta carenza di strumenti volti a prevenire la formazione di giudicati contrastanti, derivante dall'attribuzione al giudice penale di un incondizionato potere di decisione incidentale, non sembrerebbe potersi porre riparo neppure attraverso l'utilizzazione della sentenza irrevocabile che ha deciso la questione pregiudiziale, quanto meno, come mezzo di prova. Infatti, nell'originaria tessitura del codice del 1988, ove pure, nel libro delle prove è stato inserito, nel titolo II, un capo III, dedicato ai documenti, il acquisizione delle sentenze irrevocabili è consentita solo "ai fini del giudizio sulla personalità dell'imputato o della persona offesa dal reato, se il fatto per cui si procede deve essere valutato in relazione al comportamento o alle qualità morali di questa" (art. 236, 1^ comma) ovvero "al fine di valutare la qualità di un testimone" (art. 236, 2^ comma); pur essendo autorizzata - ma con il consenso delle parti, e per essere utilizzati ai sensi degli artt. 500 e 503 - l'acquisizione di verbali di prove di altri procedimenti purché si tratti di prove assunte nell'incidente probatorio o nel dibattimento, di verbali di cui è stata data lettura durante lo stesso, e della documentazione di atti che non sono ripetibili. Un congegno, quest'ultimo, che non sembra arrecare alcun utile contributo - considerata la latitudine del suo operare - al tema in esame.

3.5. Senonché, l'intera disciplina degli apporti probatori esterni al processo nel corso del quale possono essere acquisiti ha subito profonde innovazioni in forza dell'entrata in vigore del decreto- legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7 agosto 1992, n.356.
Pur dovendosi rimarcare come fra gli obiettivi avuti di mira da tale testo normativo assume un ruolo esponenziale quello diretto ad evitare di dover provare, di volta in volta, un fatto già accertato, è certo che esso è in grado di arrecare un decisivo contributo anche ai fini della individuazione della disciplina di quelle che il codice abrogato denominava questioni pregiudiziali penali. Più in particolare, proprio nella materia ora all'esame della Corte, un ruolo significativo viene ad assumere l'introduzione, ad opera dell'art. 3, 2^ comma, del detto testo normativo, dell'art. 238-bis c.p.p. che consente l'acquisizione delle sentenze irrevocabili ai fini della prova del fatto in esse accertato.
Poiché, peraltro, vengono indicati, come criteri di valutazione della prova stessa quelli contenuti negli artt. 187 e 192, 3^ comma, l'uno riguardante i fatti oggetto di prova e, in particolare, i fatti che concernono l'imputazione, l'altro da ricollegare all'esigenza di ridimensionare la valenza dimostrativa della sentenza così acquisita, nel senso che è sempre necessario per la utilizzazione della decisione, ai fini della prova del fatto in essa accertato, la presenza di ulteriori elementi probatori che confermino l'accertamento compiuto, la norma, così come formulata, sembra destinata a consentire l'utilizzazione della ricostruzione storica e naturalistica dell'evento, attraverso una verifica rimessa al libero convincimento del giudice. Il quale, però, ha il dovere di dimostrare l'osservanza dei rigidi criteri stabiliti dalla legge;

senza che possa apparire esaustivo ne' il richiamo a formule di stile nè la mera citazione dell'art. 238-bis, dovendo altrimenti ritenersi introdotto - con inevitabili riverberi - quanto all'osservanza del principio di ragionevolezza e del diritto di difesa - un congegno in grado di produrre un, efficacia gia erga omnes del giudicato penale, per di più in stridente contrasto con il principio stabilito dall'art. 2, 2^ comma, c.p.p. Tutto ciò, del resto, appare essere stato avvertito dalla giurisprudenza di questa Corte suprema che, chiamata a pronunciarsi sull'effettiva portata precettiva dell'art. 238-bis c.p.p., ha avuto occasione di puntualizzare che il giudice, perché le sentenze ivi indicate possano assumere dignità di prova nel diverso processo penale nel quale vengono acquisite deve, in primo luogo, nel contraddittorio delle parti, accertare la veridicità dei fatti ritenuti come dimostrativi dalle dette sentenze e rilevanti ex art.187 c.p.p., salva la facoltà dell'imputato di essere ammesso a provare il contrario. Inoltre - si è ancora precisato - il giudice dovrà, su richiesta dell'accusa, acquisire al dibattimento, nel contraddittorio delle parti, gli elementi di prova che confermino la veridicità dei fatti accertati nelle sentenze irrevocabili acquisite e che divengono, in tal modo, fonti di prova del reato per cui si procede (Sez. I, 26 maggio 1995, Ronch).

3.6. L'art. 238-bis c.p.p. risulta, nella specie, puntualmente osservato.
Con riferimento alla concessione edilizi a rilasciata al OZ, la sentenza impugnata ha, infatti, evidenziato che l'autore del progetto era individuabile nell'ing. Rosina Rossi, componente la commissione edilizia, che l'entità della superficie coperta era risultata superiore al decimo dell'area di proprietà e che anche in questo caso era stato utilizzato l'espediente del "coarcevo discontinuo" mediante la produzione di un atto di vincolo su altra particella, allo scopo di far figurare rispettato l'indice superficie-lotto. Ha aggiunto la corte che poiché il Di GA è stato irrevocabilmente condannato per l'abuso di ufficio concernente il rilascio di detta concessione, commesso allo scopo di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale al OZ, il provvedimento deve essere considerato inesistente perché illecito, in quanto oggetto di dolosa collusione tra il pubblico amministratore ed il richiedente;

corsi da introdurre, attraverso il disposto dell'art. 238-bis c.p.p., solo un dato complementare rispetto a quanto accertato nel giudizio sulle violazioni edilizie.
La dedotta buona fede per il fatto che le varie amministrazioni del Comune di OS da anni avevano rilasciato le concessioni edilizie ritenendo valido ed efficace il P.R.G. adottato fin dal 1989, integrato con la delibera n. 15 del 1990, con la quale il sindaco e la commissione edilizia, all'unanimità, erano stati espressamente sollecitati a consentire il edificazione delle nuove aree per le quali più intensa era la richiesta, ed ove già era stata effettuata una diffusa edificazione, è stata decisamente contestata, con giudizio di fatto insindacabile in questa sede. Così, pure, è stata rigorosamente disattesa la censura circa l'affidamento della progettazione e della direzione dei lavori ad un membro della commissione edilizia, sotto il profilo che, in un paese di 4.000 abitanti, i tecnici finivano col ridursi a quelli impegnati in tale commissione. Ha, infatti, correttamente osservato la corte come sia rimasto incontrovertibilmente accertata "la situazione di commistione tra il richiedente e componenti la commissione edilizia". Senza contare che il OZ avrebbe ben potuto rivolgersi a tecnici "esterni", operanti in altri comuni. Ancora, quanto alla buona fede del ricorrente, la Corte ha insistito sul fatto che la delibera 15 del 1990 rappresentò "un chiaro, inequivocabile ed illegittimo discarico, per il sindaco e la commissione in vista del sollecitato rilascio di concessioni edilizie contrastanti con la normativa urbanistica ed in assenza di un piano regolatore approvato dall'autorità regionale". Una delibera, dunque, su cui, essendo chiaramente percepibile il contenuto contra legem, non poteva certo fondarsi un affidamento in buona fede sulla legittimità delle procedure di rilascio delle concessioni. Un'analoga inosservanza delle prescrizioni deve riscontrarsi in ordine alle tre concessioni edilizie n. 10, 11 e 12, rilasciate tutte nella stessa data del 19 gennaio 1991, al IN, al NC e al NZ per la costruzione di due villini bifamiliari ciascuno. La sentenza impugnata ha precisato come il Tribunale abbia, anzi tutto, rilevato che i richiedenti erano proprietari di tre distinte particelle di terreno confinanti tra loro (il NZ era divenuto proprietario della sua particella dopo il parere espresso dalla commissione edilizia e appena un mese prima dal rilascio della concessione) ognuna delle quali era di misura ben inferiore ai 10.000 mq.; le concessioni avevano consentito la realizzazione di un complesso di edifici residenziali senza la predisposizione o integrazione di opere d i urbanizzazione, in gran parte assenti, come le strade di accesso e le reti di illuminazione pubblica e fognatura. Inoltre la sentenza irrevocabile più volte ricordata ha accertato che appena un mese prima il solo NC (progettista dei villini) aveva presentato un progetto unitario a suo nome per la costruzione di otto villini sugli stessi terreni, ma la commissione edilizia, sia pur con determinazione non formale, lo aveva bocciato. Si era così ricorsi allo stratagemma di ripresentare frazionato il progetto di costruzione dei sei villini, mediante istanze di concessione a nome dei tre intestatari dei fondi contigui. Il tecnico comunale aveva segnalato che si trattava di una lottizzazione di fatto e la commissione edilizia aveva preso in esame in tre distinte sedute ciascun progetto malgrado tali osservazioni. I tre lotti, successivamente alla concessione, erano stati ceduti alla società "Pamar", di pertinenza del NC;
la esecuzione delle opere di cementificazione era stata affidata a una società del AL. La sentenza impugnata richiama, ancora una volta il giudicato formatosi sull'abuso di ufficio a carico del sindaco per il reato di cui all'art. 323 c.p., commesso allo scopo di procurare un ingiusto vantaggio al NC, al IN ed al NZ, "sicché deve considerarsi definitivamente accertata la inesistenza dei tre provvedimenti in quanto illeciti". E prosegue "il giudicato formatosi sulla natura 'contra legem' delle tre concessioni priva di rilievo le considerazioni svolte dagli appellanti". Il tutto considerate le premesse, anche con riferimento al contestato reato di lottizzazione abusiva, avendo la Corte ribadito che non è tanto la mancata realizzazione di opere di urbanizzazione ad assumere rilievo, quanto la loro mancata integrazione a servizio di sei unità abitative. Senza che possa assumersi una qualificazione riduttiva dell'intervento edilizio realizzato, dal momento che esso si è comunque concretato nella costruzione di sei immobili residenziali, con un aumento non trascurabile di superfici abitative nella zona, tale da aggravare una trasformazione urbanistica della zona stessa, già al di fuori di ogni programmazione del territorio comunale.

4. Una identica sorte meritano le censure incentrate sulla dedotta insussistenza dell'elemento soggettivo.
La Corte ha, infatti, rilevato come tutta la vicenda faccia emergere l'originario intento degli imputati di ottenere i provvedimenti concessori ricorrendo al frazionamento di un primo, originario ed unitario progetto - quello del NC - per la costruzione di otto villini, disatteso dalla commissione, edilizia e subito ritirato, per poi ricompattare le sei costruzioni assentite in capo alla "Pamar", effettiva realizzatrice del complesso residenziale.

5. Ai limiti dell'inammissibilità è il motivo dedotto dal IN, dal NZ e dal NC circa l'utilizzazione della consulenza, avendo la Corte territoriale osservato che l'apprezzamento del Tribunale era risultato essenzialmente fondato su altri elementi, ricavati dallo sviluppo dell'intera vicenda che ebbe a riguardare il rilascio delle concessioni, salvo il successivo trasferimento alla "Pamar", e dalla situazione della zona edificata ricostruita sulla base di tutte le complessive risultanze".

6. Tutti gli imputati hanno dedotto l'intervenuta prescrizione dei reati edilizi in conseguenza del decorso del tempo.
Ma la sentenza impugnata ha correttamente rimarcato come il termine di prescrizione non sia maturato.
Il richiamo effettuato dalla pressoché totalità dei ricorrenti alla decisione delle Sezioni Unite che avrebbe fissato in 223 giorni il periodo di sospensione dei procedimenti (e conseguentemente della prescrizione dei reati) non appare, infatti, corretto. È noto come tale decisione (Sez. un., 3 dicembre 1996, Sellitto) abbia composto il contrasto giurisprudenziale circa il computo, ai fini della sospensione dei procedimenti penali (e dunque, a norma dell'art. 159, 1^ comma, c.p. della prescrizione dei reati), dei periodi di sospensione imposti dai decreti-legge non convertiti 26 luglio 1994, n. 648, 27 settembre 1994, n. 551, e 25 novembre 1994, n. 649, in senso positivo, precisando che il disposto dell'art. 77 Cost., secondo il quale i decreti-legge perdono efficacia sin dall'inizio in caso di mancata conversione, non può trovare applicazione nell'ipotesi in cui il decreto-legge abbia prodotto effetti irreversibili, quali devono essere considerati quelli che, in virtù del sia pur temporaneo vigore della normativa di urgenza, si siano comunque verificati in via di fatto o di diritto e non possono più essere rimossi;
puntualizzando, ancora, come tra tali effetti irreversibili deve comprendersi la sospensione del processo penale che nel periodo in cui opera per il vigore del decreto che la prevede, impedisce di diritto il esercizio dell'azione penale, sicché esauritosi l'arco temporale della sua efficacia per la caducazione del provvedimento avente forza di legge, non può venir meno ora per allora.
Di tale decisione ha correttamente tenuto conto il giudice a quo - e, dunque anche del periodo di tempo di operatività della sospensione indicato in tale sentenza - ad esso aggiungendo gli ulteriori periodi di sospensione, sempre operanti ipso iure, in quanto derivanti dal disposto dell'art. 44 della legge n. 47 del 1985, richiamato sia dai decreti non convertiti sia dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724, sia dai successivi decreti-legge non convertiti 26 gennaio 1995, n. 24, 27 marzo 1995, n. 88, 26 maggio 1995, n. 193, 26 luglio 1995, n. 310, 20 settembre 1995, n. 400, 25 novembre 1995, n. 498, 24 gennaio 1996, n. 30, 25 marzo 1996, n. 154, 25 maggio 1996, n. 285, 22 luglio 1996, n. 388, e 24 settembre 1996, n. 495, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, pur esso ricordato dal giudice a quo.
Il che vale a privare di ogni credito anche la censura - peraltro, del tutto generica, concernente il tempus commissi delicti.

7. Circa l'operatività del condono edilizio, taluni dei ricorrenti hanno contestato sia il potere del giudice penale di sindacare la congruità della misura della somma corrisposta a titolo di oblazione, sia l'insufficienza di detta somma. Taluni, ancora, hanno dedotto l'intervenuta estinzione dei reati in forza della concessione in sanatoria nel frattempo intervenuta.

7.1. Relativamente al profilo concernente i poteri del giudice penale, va ribadito l'indirizzo interpretativo di questa Corte Suprema, pressoché costante nel ritenere che l'accertamento della sussistenza di tutti i presupposti e requisiti per conseguire la speciale causa estintiva prevista dalla normativa sul condono edilizio non costituisce disapplicazione di un atto amministrativo preteso illegittimo (la c.d. attestazione di congruità dell'oblazione), ma rientra tra i compiti del giudice penale cui è deferità la dichiarazione di improcedibilità dell'azione penale per l'applicazione della predetta specifica causa di estinzione dei reati (v., da ultimo, Sez. III, 22 settembre 1997, Frati).

7.2. Infondato è, ancora, il richiamo al disposto dell'art. 11 del decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, convertito dalla legge 13 marzo 1988, n. 68, che, agli effetti della tabella allegata alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, equipara alle opere conformi agli strumenti urbanistici, quelle eseguite in conformità agli strumenti urbanistici adottati, anche se - come per il piano regolatore del Comune di OS - non approvati dall'autorità regionale. Ed invero, a parte il rilievo che della conformità delle opere al piano adottato non sussiste alcuna prova (mentre risulta dalla sentenza di primo grado la sicura difformità di alcune di esse), la disciplina invocata dai ricorrenti resta chiaramente condizionata ai criteri di computo dell'oblazione quali delineati in sede di prima applicazione del condono edilizio e non può estendersi a ricomprendere la misura dell'oblazione derivante dal nuovo condono edilizio conseguente all'entrata in vigore della legge n. 724 del 1994. Il che vale ad assorbire le ulteriori censure proposte sul punto.

7.3. I difensori dei ricorrenti MA MA, NZ AN, IN LU, IO NT, TA NA e AL NO hanno depositato il provvedimento con il quale il Sindaco di OS avrebbe assentito la concessione in sanatoria relativamente alle opere abusivamente edificate.
Peraltro, poiché dagli atti non emerge la corrispondenza tra il bene oggetto dell'imputazione e quello di cui alla concessione in sanatoria, la sentenza impugnata deve essere annullata nei confronti degli indicati ricorrenti, con rinvio ad altra Sezione della Corte di appello di Roma, per nuovo giudizio, in ordine al punto in questione. Va, invece, rigettato il ricorso del OZ non risultando adottato nei suoi confronti alcun provvedimento di condono.
Non potendo gli effetti della eventuale oblazione estendersi a soggetti diversi da quelli indicati nell'art. 6 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, i ricorsi del Di GA in ordine a tutti i reati lui ascritti (capi D, E, 10.a), e di IU IL (capo 12) devono essere rigettati.
Va altresì respinto il ricorso del AL relativamente al reato di cui al capo 10.1. non avendo costui presentato autonoma istanza di condono (cfr. Sez. III, 16 gennaio 1997, D'Anna).

8. Deve essere, infine, disatteso il ricorso del Di GA, sulla misura della pena, in applicazione della continuazione, peraltro, contenuta nella misura di mesi due di reclusione, con richiamo ai criteri di cui all'art. 133 c.p.

P.Q.M.

Annulla l'impugnata sentenza nei confronti di AL NO in ordine al reato di cui al capo D, nei confronti di MA MA, NZ AN, IN LU in ordine al reato di cui al capo 10.a, nonché nei confronti di IO NT e di TA NA e rinvia per nuovo giudizio ad altra Sezione della Corte di appello di Roma.
Rigetta nel resto i ricorsi di AL, di MA, di NZ e di IN.
Rigetta i ricorsi di Di GA RA, OZ CO e IU IL che condanna in solido al pagamento delle spese processuali. Così deciso in Roma, il 2 marzo 1998.
Depositato in Cancelleria il 18 marzo 1998