CASS
Sentenza 22 luglio 2024
Sentenza 22 luglio 2024
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 22/07/2024, n. 20159 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 20159 |
| Data del deposito : | 22 luglio 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 7122/2022 R.G. proposto da: MM ER, CA DO, NT ANNIBALE, RO ANNAMARIA, US ON, RASPA STEFANO, STORCHI MASSIMO, AM AM AI, tutti elettivamente domiciliati in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 18, presso lo studio dell’avvocato TERESA SANTULLI, che li rappresenta e difende;
Dott. LUCIA TRIA - Presidente - Dott. CATERINA MAROTTA - Consigliere rel. - Dott. NE TR - Consigliere - Dott. ROBERTO BELLE’ - Consigliere - Dott. SALVATORE CASCIARO - Consigliere - Oggetto: Pubblico impiego – medici penitenziari ex SIAS trasferiti al SSN - compenso aggiuntivo guardia medica – Civile Sent. Sez. L Num. 20159 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 22/07/2024 RGN 7122/2022 Pag.2
- ricorrenti -
contro AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE ROMA 2, (già AZIENDA SANITARIA LOCALE ROMA B), in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARIO BRIGHENTI 23, presso gli uffici dell’avvocatura interna della A.S.L. ROMA 2, rappresentata e difesa dall’avvocato MASSIMO MICHELI;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 3458/2021 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/10/2021 R.G.N. 2237/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/05/2024 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’avvocato TERESA SANTULLI;
udito l’avvocato MASSIMO MICHELI. FATTI DI CAUSA 1. I ricorrenti in epigrafe (insieme ad altri), medici già in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa presso l’Amministrazione penitenziaria (medici del servizio integrato di assistenza sanitaria, SIAS) ex art. 51 della legge n. 740/1970, poi trasferiti, a far data dal 1° ottobre 2008, presso la SL Roma B (ora Roma 2) ai sensi del d.p.c.m. 1.4.2008, avevano convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma l’Azienda U.S.L. ROMA 2, asserendo di aver prestato – e in parte di prestare ancora – attività lavorativa di assistenza sanitaria e guardia medica presso l’Istituto Penitenziario Rebibbia in Roma, così come già previsto dalla legge n. 740/1970. EV dedotto che il compenso orario per tale attività era rimasto inalterato negli anni ed avevano, pertanto, chiesto al Tribunale di accertare e dichiarare il diritto alla rideterminazione biennale del RGN 7122/2022 Pag.3 compenso, in forza di quanto previsto dalla legge n. 740/1970, e per l’effetto di condannare l’amministrazione convenuta al risarcimento del danno da quantificarsi in via equitativa. EV chiesto, inoltre, in via subordinata, di accertare l’ingiustificato arricchimento della convenuta, in ragione del vantaggio conseguito per effetto delle prestazioni professionali rese senza alcun aumento, e condannare la stessa al pagamento di un indennizzo da quantificarsi in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 cod. civ. 2. Il Tribunale aveva respinto il ricorso. 3. La Corte d’appello di Roma confermava tale pronuncia. Riteneva la Corte territoriale che il compenso previsto dalla legge n. 740/1970 riguardasse coloro che prestavano servizio di guardia medica nelle carceri come medici incaricati ex art. 51 L. 740/1970 e titolari di un rapporto di lavoro autonomo. Con il trasferimento del rapporto e l’incardinamento presso il Servizio Sanitario era al contratto collettivo sanità che occorreva far riferimento e la previsione relativa all’adeguamento del compenso non era più invocabile in mancanza di una negoziazione collettiva in tal senso. Riteneva che, non sussistendo alcun potere in capo all’SL di adeguare il compenso in questione, andava respinta anche l’azione di ingiustificato arricchimento. Da ultimo riteneva non fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale. 4. Per la cassazione della sentenza di appello i medici hanno proposto ricorso con tre motivi. 5. La AUSL Roma 2 ha resistito con controricorso. 6. Il P.G. ha presentato memoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE RGN 7122/2022 Pag.4 1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 51, commi 4 e 59 della l. n. 740/1970 e dell’art. 3, comma 4, del d.p.c.m. 1° aprile 2008 in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Sostengono che nel caso di specie non rilevi la circostanza che l’art. 51 della legge 740/70, che prevede la rideterminazione biennale del compenso, al quarto comma precisi che detta rideterminazione debba essere effettuata con decreto interministeriale: l’obbligo di rideterminazione in capo al Ministero di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri per la sanità e il tesoro, si giustificava, infatti, in ragione dell’imputazione al primo Ministero del rapporto di lavoro dei medici;
il trasferimento dei rapporti lavorativi alle A.S.L. porta a ritenere che detto compito dovesse essere assolto da detti enti, che si sarebbero dovuti attivare a tal fine. Non averlo fatto, pur in presenza di una norma di legge e pur avendo beneficiato della prestazione dei ricorrenti, è comportamento che appare contrario alle regole di correttezza e buona fede. Inoltre, la Corte d’appello avrebbe errato nel ritenere che non rientrasse nel potere dell’Amministrazione la rideterminazione del compenso e per l’effetto la possibilità di evitare la causazione del danno. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 2041 cod. civ. in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Censurano la sentenza impugnata per aver ritenuto non esperibile l’azione di arricchimento senza causa e sostengono che la stessa affermata impossibilità per la SL di adeguare il compenso comprovava la necessità e fondatezza della domanda subordinata ex art. 2041 cod. civ. 3. Con il terzo motivo i ricorrenti denuncia la violazione dell’art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948 in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Criticano la sentenza impugnata per aver ritenuto di non poter prendere in considerazione la sollevata questione di legittimità costituzionale. RGN 7122/2022 Pag.5 4. Il primo motivo è infondato. Il d.p.c.m.
1.4.2008 pubblicato in G.U. in data 30 maggio 2008 n. 126, ha dato attuazione all’art. 2 comma 283 della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 a termini del quale «sono definiti, nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza previsti dalla legislazione vigente e delle risorse finanziarie (...) b) le modalità e le procedure (...) per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro in essere (...) relativi all’esercizio di funzioni sanitarie nell’ambito del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e del Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, con contestuale riduzione delle dotazioni organiche dei predetti Dipartimenti in misura corrispondente alle unità di personale di ruolo trasferite al Servizio sanitario nazionale» ed ha disciplinato, tra l’altro, le modalità, i criteri e le procedure per il trasferimento dei rapporti di lavoro relativi alla sanità penitenziaria. In particolare, l’art 3, comma 4, di detto d.p.c.m. ha previsto espressamente che: «4. I rapporti di lavoro del personale sanitario instaurati ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740, in essere alla data del 15 marzo 2008 sono trasferiti, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia alle Aziende sanitarie locali del Servizio sanitario nazionale nei cui territori sono ubicati gli istituti e servizi penitenziari e i servizi minorili di riferimento e continuano ad essere disciplinati dalla citata legge n. 740 del 1970 fino alla relativa scadenza. Tali rapporti, ove siano a tempo determinato con scadenza anteriore al 31 marzo 2009, sono prorogati per la durata di dodici mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto». Quindi è stato disposto il trasferimento ex lege al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro con l’Amministrazione Penitenziaria «instaurati ai sensi della L. n. 740/1970» ed «in essere alla data del 15 marzo 2008». RGN 7122/2022 Pag.6 Per quanto qui rileva, l’art. 1 della legge n. 740/1970 (Qualifica) ha stabilito che: «1. I medici chirurghi, non appartenenti al personale civile di ruolo dell’Amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, i quali prestano la loro opera presso gli istituti o servizi dell’amministrazione stessa, sono qualificati medici incaricati.
2. Essi hanno le attribuzioni previste dai regolamenti per gli istituti di prevenzione e di pena». Il successivo art. 2 (Rapporto di incarico) ha disposto che: «Le prestazioni professionali rese in conseguenza del conferimento dell’incarico sono disciplinate dalle norme della presente legge.
2. Ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative alla incompatibilità e al cumulo di impieghi né alcuna altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato.
3. A tutti i medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari non sono applicabili altresì le incompatibilità e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio sanitario nazionale (comma aggiunto dall’art. 6, d.l. 14 giugno 1993, n. 187, conv. in l. 12 agosto 1993, n. 296)». Quanto in particolare al servizio di guardia medica l’art. 51 della medesima legge n. 740/1970 ha previsto che: «1. Per le esigenze del servizio di guardia medica sono assegnati a ciascuno degli istituti di prevenzione e di pena indicati nella tabella E allegata alla presente legge tre medici-chirurghi abilitati all’esercizio della professione i quali assicurino nelle ventiquattro ore un servizio continuativo.
2. I medici addetti al servizio di guardia devono prestare la loro opera in osservanza delle disposizioni impartite dal dirigente sanitario, delle norme di cui alla presente legge nonché delle disposizioni impartite dall’autorità amministrativa dirigente l’istituto, concernenti l’organizzazione del servizio e le relative modalità di svolgimento, sempre che siano compatibili con le esigenze di carattere sanitario.
3. Ai medici addetti al servizio di guardia non possono essere affidati, nell’ambito dello stesso istituto, i servizi di cui all’articolo 52 (comma aggiunto dall’art. 4, l. 15 gennaio 1991, n. 26).
4. Per ciascun turno di guardia espletato, al medico RGN 7122/2022 Pag.7 spetta un compenso giornaliero, con esclusione di ogni altra indennità o gratificazione e di ogni trattamento previdenziale o assicurativo, da determinarsi entro il mese di gennaio di ogni biennio, con decreto del Ministro per la grazia e giustizia, di concerto con i Ministri per la sanità e per il tesoro, tenute presenti le indicazioni della Federazione nazionale degli ordini dei medici.
5. La tabella E, in relazione alle mutate esigenze del servizio, può essere modificata con decreto del Ministro per la grazia e giustizia di concerto con il Ministro per il tesoro». Questa Corte nella sentenza 21 agosto 2018, n. 20880 ha avuto modo di osservare che le prestazioni rese dai medici incaricati presso gli istituti di prevenzione e pena, non integrano un rapporto di pubblico impiego, bensì una prestazione d’opera professionale caratterizzata dagli elementi tipici della parasubordinazione (v. nel medesimo senso Cass., Sez. Un., n. 12618/1998 e Cass., Sez. Un., n. 7901/2003), che trova la propria fonte normativa nel complesso delle disposizioni contenute nella legge n. 740/1970, le quali si pongono come norme speciali (v. anche Cass. n. 3782/2012 e Cass. n. 10189/2017). Il comma 2 dell’art. 2, quindi, trova la sua ratio nella peculiare natura del rapporto al quale la disposizione si riferisce, perchè è volto a rimarcare la non assimilabilità dello stesso all’impiego pubblico, e, quindi, ad escludere l’applicazione, non delle sole norme inerenti il regime delle incompatibilità, ma in genere dell’intera disciplina dettata per gli impiegati civili dello Stato. È stato da questa Corte precisato (v. Cass 24 aprile 2017, n. 10189) che il rapporto di lavoro dei medici incaricati presso gli istituti di prevenzione e di pena per le esigenze del servizio di guardia medica, ai sensi dell’art. 51 della legge n. 740 del 1970, è di tipo autonomo, come risulta dall’interpretazione letterale e sistematica della disciplina richiamata, atteso che le modalità concrete del relativo svolgimento - in particolare, l’organizzazione del lavoro secondo il modulo dei turni, l’obbligo di attenersi alle direttive impartite dal direttore del carcere e dal RGN 7122/2022 Pag.8 dirigente sanitario - non integrano indici della subordinazione, ma sono espressione del necessario coordinamento, che caratterizza il rapporto, con l’attività dell’Amministrazione e con la complessa realtà del carcere. Ed allora, in conformità con il menzionato principio, va ribadita la peculiarità di una prestazione d’opera sottoposta a vincoli di controllo del committente solo in ragione della complessa realtà del carcere e non in ragione di un potere direttivo tipico della subordinazione. Peculiarità che non consente una trasposizione della disciplina già prevista nella diversa realtà, giuridica e professionale, determinata dal trasferimento ai sensi del d.p.c.m. 1.4.2008. Con quest’ultimo, e l’incardinamento presso il Servizio sanitario nazionale (si richiama, sul punto, il sopra riportato art. 3, comma 4 del suddetto d.p.c.m.) era al contratto collettivo sanità che occorreva far riferimento dovendo il trattamento economico dei medici incaricati essere disciplinato secondo gli accordi collettivi di medicina generale (ACN) analogamente a quanto avviene per i medici in regime di convenzione;
in conseguenza, la previsione relativa all’adeguamento del compenso non era più invocabile in mancanza di una negoziazione collettiva che la avesse recepita trasponendola anche nella diversa realtà giuridica. Dunque, se a termini dell’art. 3, comma 4, i rapporti continuano ad essere disciplinati dalla legge n. 740/1970 fino alla relativa scadenza e ove siano a tempo determinato con scadenza anteriore al 31 marzo 2009, sono prorogati per la durata di dodici mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore del d.p.c.m., quelli scaduti dopo tale entrata in vigore ovvero comunque affidati o rinnovati dopo tale data, non possono più essere disciplinati della legge n. 740/1970 (si vedano in tal senso Corte cost. 26 aprile 2010, n. 149 e Cass. 25 marzo 2011, n. 7026) esclusa essendo una iperestensione degli ambiti definiti dalla stessa legge. Quanto agli ACN della Medicina generale, né in quello del 29 luglio 2009 (in particolare, quarta dichiarazione congiunta secondo cui: «Con il passaggio delle competenze gestionali ed organizzative dal Ministero di RGN 7122/2022 Pag.9 Giustizia al SSN e quindi alle Regioni ed alle SL, l’assistenza penitenziaria di base è stata inserita nell’area della medicina generale erogata nel territorio. Le parti prendono atto che le problematiche concernenti il rapporto di lavoro del personale medico operante nelle strutture penitenziarie saranno affrontate nel corso della trattativa che seguirà alla firma del presente ACN, introducendo un nuovo capo dedicato alla medicina penitenziaria») né nel successivo dell’8 luglio 2010 (si veda la norma transitoria n. 1: «I rapporti contrattuali in essere tra i medici incaricati provvisori, i medici in servizio di guardia medica, di cui rispettivamente agli articoli 50, 51 della L. 9 ottobre 1970, n. 740 col SSN possono essere prorogati fino alla predisposizione della specifica disciplina da definire nella successiva contrattazione nazionale») vi è stata alcuna previsione di adeguamento del compenso orario per le guardie mediche nel senso auspicato dai ricorrenti. Al suddetto accordo dell’8 luglio 2010 - in seguito al blocco di tutte le procedure negoziali, ivi comprese quelle relative ai rapporti convenzionali esistenti nel SSN, secondo quanto previsto dall’art. 9, comma 24 della legge n. 122/2010, dell’art. 16 della legge n. 111/2011, dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 122 del 4.9.2013 e dall’art. 1, commi 254, 255, 256 della legge n. 190/2014 - ha fatto seguito l’ACN del 21 giugno 2018 che egualmente non ha regolamentato la materia (mancando, nella disciplina del settore relativo alla medicina penitenziaria, sia la parte giuridica relativa all’assegnazione degli incarichi sia la parte normativa economica). In tale contesto, appare corretta la decisione della Corte territoriale, secondo la quale non sussisteva in capo alla SL qualsivoglia potere unilaterale di rideterminazione del compenso oggetto del giudizio in esame. 5. È infondato anche il secondo motivo di ricorso. È infatti, da escludere la possibilità di invocare l’art. 2041 cod. civ. non vertendosi in un ambito di totale assenza di titolo causale ma RGN 7122/2022 Pag.10 discutendosi di una fattispecie regolamentata da apposite norme legali e pattizie, ancorché, nella prospettazione attorea, non soddisfacenti le istanze dei ricorrenti. D’altra parte, come da questa Corte più volte affermato, l’azione di ingiustificato arricchimento ha carattere sussidiario ed è quindi inammissibile, ai sensi dell’art. 2042 cod. civ., allorché il danneggiato, secondo una valutazione da compiersi in astratto e perciò prescindendo dalla previsione del suo esito, possa esercitare un’altra azione per farsi indennizzare il pregiudizio subito. (v. Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 280452; Cass. 16 dicembre 2010, n. 25461; Cass. 20 novembre 2018, n. 19988). 6. È infine da disattendere il terzo motivo con riguardo alla prospettata questione di legittimità costituzionale. Va, innanzitutto, rilevato che una eventuale sollecitazione al giudice a sollevare una questione di legittimità costituzionale non può essere prospettata come “motivo di ricorso per cassazione” perché non può essere configurata come vizio della sentenza impugnata idoneo a determinarne l’annullamento da parte di questa Corte. Infatti, ai sensi dell’art. 24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, la questione di costituzionalità di una norma, non solo non può costituire unico e diretto oggetto del giudizio, ma soprattutto può sempre essere proposta, o riproposta, dalla parte interessata, oltre che prospettata d’ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, purché essa risulti rilevante, oltre che non manifestamente infondata, in connessione con la decisione di questioni sostanziali o processuali che siano state ritualmente dedotte nel processo (in senso conforme vedi, tra le altre: Cass. 18 febbraio 1999 n. 1358; Cass. 22 aprile 1999, n. 3990; Cass. 29 ottobre 2003, n. 16245; Cass. 16 aprile 2018, n. 9284; Cass. 24 febbraio 2014, n. 4406; Cass. 22 gennaio 2019, n. 1624; Cass. 9 luglio 2020, n. 14666). RGN 7122/2022 Pag.11 Si aggiunga che i ricorrenti neppure hanno idoneamente censurato il passaggio motivazionale della sentenza impugnata secondo il quale la parte appellante non avrebbe spiegato sotto quali profili l’assenza di adeguamento del compenso sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 35 Cost. limitandosi, sul punto, ad affermare apoditticamente che tale affermazione non corrispondeva al vero visto che la Corte territoriale aveva, poi, esaminato la questione di legittimità costituzionale posta facendo riferimento all’art. 36 Cost. Ora, anche a voler ritenere l’inapplicabilità alla fattispecie per cui è causa di parametri costituzionali che presuppongono la natura subordinata del rapporto di lavoro (inapplicabilità che è stata affermata per il rapporto di lavoro autonomo libero - professionale con i connotati della cosiddetta parasubordinazione, con riguardo anche al disposto dell’art. 36 Cost., in tema di proporzionalità e adeguatezza della retribuzione, norma ritenuta dalla prevalente dottrina e dalla giurisprudenza applicabile unicamente ai rapporti di lavoro subordinato: cfr. proprio in relazione ai medici in regime di convenzione Cass. 21 gennaio 1998, n. 531; Cass. 26 ottobre 1999, n. 12044; Cass. 26 maggio 2004, n. 10168), vi è da sottolineare che in questa sede non si comprende in relazione a quale disposizione, direttamente applicabile, la questione di legittimità sia prospettata. Si ribadisce, al riguardo, che con il transito dei rapporti di lavoro in questione dal Ministero della Giustizia (e quindi dalle singole Case circondariali) al SSN (e quindi alle Aziende sanitarie del territorio in cui insistono dette Case circondariali) gli stessi sono stati ricondotti nell’ambito della contrattazione della Medicina generale le cui norme fondative sono: in primo luogo, l’art. 48 della Legge n. 833 del 1978 istitutiva del SSN, in secondo luogo l’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 sul riordino del SSN. Mentre la prima norma si limita ad indicare i contenuti che l’ACN deve avere, senza pretese di auto-collocarsi in posizione gerarchica particolare RGN 7122/2022 Pag.12 nell’ordinamento, nel dettato dell’art. 8 del 1992 il legislatore delegato ha adottato una formulazione letterale dettando criteri direttivi in ordine ai contenuti della normazione secondaria costituita dagli accordi sindacali. Nello specifico i ricorrenti non paiono lamentare violazioni dei parametri costituzionali in ragione dei compensi spettanti per l’attività svolta come previsti dagli ACN (che già costituiscono sufficiente garanzia del rispetto delle invocate previsioni costituzionali sotto il profilo dell’eguaglianza tra medici convenzionati e della tutela del lavoro in tutte le forme ed applicazioni) quanto piuttosto evidenziare che il sistema risultante a seguito del d.p.c.m 1.4.2008 avrebbe determinato una disparità di trattamento tra medici transitati al SSN e medici rimasti preso l’Amministrazione penitenziaria. Tuttavia, è già in sé il differente regime giuridico e l’inserimento dell’assistenza penitenziaria nell’ambito della medicina generale erogata nel territorio che giustifica l’applicazione di una disciplina differente (che l’Amministrazione sanitaria è tenuta ad applicare e che, in ogni caso, va considerata tenendo conto della interezza del trattamento economico e non dei singoli elementi di esso). 7. In conclusione, il ricorso va rigettato. 8. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. 9. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali di cui all’art. 13 comma 1-quater d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.000,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei RGN 7122/2022 Pag.13 ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della
Dott. LUCIA TRIA - Presidente - Dott. CATERINA MAROTTA - Consigliere rel. - Dott. NE TR - Consigliere - Dott. ROBERTO BELLE’ - Consigliere - Dott. SALVATORE CASCIARO - Consigliere - Oggetto: Pubblico impiego – medici penitenziari ex SIAS trasferiti al SSN - compenso aggiuntivo guardia medica – Civile Sent. Sez. L Num. 20159 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 22/07/2024 RGN 7122/2022 Pag.2
- ricorrenti -
contro AZIENDA UNITA’ SANITARIA LOCALE ROMA 2, (già AZIENDA SANITARIA LOCALE ROMA B), in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARIO BRIGHENTI 23, presso gli uffici dell’avvocatura interna della A.S.L. ROMA 2, rappresentata e difesa dall’avvocato MASSIMO MICHELI;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 3458/2021 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/10/2021 R.G.N. 2237/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/05/2024 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’avvocato TERESA SANTULLI;
udito l’avvocato MASSIMO MICHELI. FATTI DI CAUSA 1. I ricorrenti in epigrafe (insieme ad altri), medici già in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa presso l’Amministrazione penitenziaria (medici del servizio integrato di assistenza sanitaria, SIAS) ex art. 51 della legge n. 740/1970, poi trasferiti, a far data dal 1° ottobre 2008, presso la SL Roma B (ora Roma 2) ai sensi del d.p.c.m. 1.4.2008, avevano convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma l’Azienda U.S.L. ROMA 2, asserendo di aver prestato – e in parte di prestare ancora – attività lavorativa di assistenza sanitaria e guardia medica presso l’Istituto Penitenziario Rebibbia in Roma, così come già previsto dalla legge n. 740/1970. EV dedotto che il compenso orario per tale attività era rimasto inalterato negli anni ed avevano, pertanto, chiesto al Tribunale di accertare e dichiarare il diritto alla rideterminazione biennale del RGN 7122/2022 Pag.3 compenso, in forza di quanto previsto dalla legge n. 740/1970, e per l’effetto di condannare l’amministrazione convenuta al risarcimento del danno da quantificarsi in via equitativa. EV chiesto, inoltre, in via subordinata, di accertare l’ingiustificato arricchimento della convenuta, in ragione del vantaggio conseguito per effetto delle prestazioni professionali rese senza alcun aumento, e condannare la stessa al pagamento di un indennizzo da quantificarsi in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 cod. civ. 2. Il Tribunale aveva respinto il ricorso. 3. La Corte d’appello di Roma confermava tale pronuncia. Riteneva la Corte territoriale che il compenso previsto dalla legge n. 740/1970 riguardasse coloro che prestavano servizio di guardia medica nelle carceri come medici incaricati ex art. 51 L. 740/1970 e titolari di un rapporto di lavoro autonomo. Con il trasferimento del rapporto e l’incardinamento presso il Servizio Sanitario era al contratto collettivo sanità che occorreva far riferimento e la previsione relativa all’adeguamento del compenso non era più invocabile in mancanza di una negoziazione collettiva in tal senso. Riteneva che, non sussistendo alcun potere in capo all’SL di adeguare il compenso in questione, andava respinta anche l’azione di ingiustificato arricchimento. Da ultimo riteneva non fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale. 4. Per la cassazione della sentenza di appello i medici hanno proposto ricorso con tre motivi. 5. La AUSL Roma 2 ha resistito con controricorso. 6. Il P.G. ha presentato memoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE RGN 7122/2022 Pag.4 1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 51, commi 4 e 59 della l. n. 740/1970 e dell’art. 3, comma 4, del d.p.c.m. 1° aprile 2008 in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Sostengono che nel caso di specie non rilevi la circostanza che l’art. 51 della legge 740/70, che prevede la rideterminazione biennale del compenso, al quarto comma precisi che detta rideterminazione debba essere effettuata con decreto interministeriale: l’obbligo di rideterminazione in capo al Ministero di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri per la sanità e il tesoro, si giustificava, infatti, in ragione dell’imputazione al primo Ministero del rapporto di lavoro dei medici;
il trasferimento dei rapporti lavorativi alle A.S.L. porta a ritenere che detto compito dovesse essere assolto da detti enti, che si sarebbero dovuti attivare a tal fine. Non averlo fatto, pur in presenza di una norma di legge e pur avendo beneficiato della prestazione dei ricorrenti, è comportamento che appare contrario alle regole di correttezza e buona fede. Inoltre, la Corte d’appello avrebbe errato nel ritenere che non rientrasse nel potere dell’Amministrazione la rideterminazione del compenso e per l’effetto la possibilità di evitare la causazione del danno. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 2041 cod. civ. in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Censurano la sentenza impugnata per aver ritenuto non esperibile l’azione di arricchimento senza causa e sostengono che la stessa affermata impossibilità per la SL di adeguare il compenso comprovava la necessità e fondatezza della domanda subordinata ex art. 2041 cod. civ. 3. Con il terzo motivo i ricorrenti denuncia la violazione dell’art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948 in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ. Criticano la sentenza impugnata per aver ritenuto di non poter prendere in considerazione la sollevata questione di legittimità costituzionale. RGN 7122/2022 Pag.5 4. Il primo motivo è infondato. Il d.p.c.m.
1.4.2008 pubblicato in G.U. in data 30 maggio 2008 n. 126, ha dato attuazione all’art. 2 comma 283 della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 a termini del quale «sono definiti, nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza previsti dalla legislazione vigente e delle risorse finanziarie (...) b) le modalità e le procedure (...) per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro in essere (...) relativi all’esercizio di funzioni sanitarie nell’ambito del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e del Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, con contestuale riduzione delle dotazioni organiche dei predetti Dipartimenti in misura corrispondente alle unità di personale di ruolo trasferite al Servizio sanitario nazionale» ed ha disciplinato, tra l’altro, le modalità, i criteri e le procedure per il trasferimento dei rapporti di lavoro relativi alla sanità penitenziaria. In particolare, l’art 3, comma 4, di detto d.p.c.m. ha previsto espressamente che: «4. I rapporti di lavoro del personale sanitario instaurati ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740, in essere alla data del 15 marzo 2008 sono trasferiti, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia alle Aziende sanitarie locali del Servizio sanitario nazionale nei cui territori sono ubicati gli istituti e servizi penitenziari e i servizi minorili di riferimento e continuano ad essere disciplinati dalla citata legge n. 740 del 1970 fino alla relativa scadenza. Tali rapporti, ove siano a tempo determinato con scadenza anteriore al 31 marzo 2009, sono prorogati per la durata di dodici mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto». Quindi è stato disposto il trasferimento ex lege al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro con l’Amministrazione Penitenziaria «instaurati ai sensi della L. n. 740/1970» ed «in essere alla data del 15 marzo 2008». RGN 7122/2022 Pag.6 Per quanto qui rileva, l’art. 1 della legge n. 740/1970 (Qualifica) ha stabilito che: «1. I medici chirurghi, non appartenenti al personale civile di ruolo dell’Amministrazione degli istituti di prevenzione e di pena, i quali prestano la loro opera presso gli istituti o servizi dell’amministrazione stessa, sono qualificati medici incaricati.
2. Essi hanno le attribuzioni previste dai regolamenti per gli istituti di prevenzione e di pena». Il successivo art. 2 (Rapporto di incarico) ha disposto che: «Le prestazioni professionali rese in conseguenza del conferimento dell’incarico sono disciplinate dalle norme della presente legge.
2. Ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative alla incompatibilità e al cumulo di impieghi né alcuna altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato.
3. A tutti i medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari non sono applicabili altresì le incompatibilità e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio sanitario nazionale (comma aggiunto dall’art. 6, d.l. 14 giugno 1993, n. 187, conv. in l. 12 agosto 1993, n. 296)». Quanto in particolare al servizio di guardia medica l’art. 51 della medesima legge n. 740/1970 ha previsto che: «1. Per le esigenze del servizio di guardia medica sono assegnati a ciascuno degli istituti di prevenzione e di pena indicati nella tabella E allegata alla presente legge tre medici-chirurghi abilitati all’esercizio della professione i quali assicurino nelle ventiquattro ore un servizio continuativo.
2. I medici addetti al servizio di guardia devono prestare la loro opera in osservanza delle disposizioni impartite dal dirigente sanitario, delle norme di cui alla presente legge nonché delle disposizioni impartite dall’autorità amministrativa dirigente l’istituto, concernenti l’organizzazione del servizio e le relative modalità di svolgimento, sempre che siano compatibili con le esigenze di carattere sanitario.
3. Ai medici addetti al servizio di guardia non possono essere affidati, nell’ambito dello stesso istituto, i servizi di cui all’articolo 52 (comma aggiunto dall’art. 4, l. 15 gennaio 1991, n. 26).
4. Per ciascun turno di guardia espletato, al medico RGN 7122/2022 Pag.7 spetta un compenso giornaliero, con esclusione di ogni altra indennità o gratificazione e di ogni trattamento previdenziale o assicurativo, da determinarsi entro il mese di gennaio di ogni biennio, con decreto del Ministro per la grazia e giustizia, di concerto con i Ministri per la sanità e per il tesoro, tenute presenti le indicazioni della Federazione nazionale degli ordini dei medici.
5. La tabella E, in relazione alle mutate esigenze del servizio, può essere modificata con decreto del Ministro per la grazia e giustizia di concerto con il Ministro per il tesoro». Questa Corte nella sentenza 21 agosto 2018, n. 20880 ha avuto modo di osservare che le prestazioni rese dai medici incaricati presso gli istituti di prevenzione e pena, non integrano un rapporto di pubblico impiego, bensì una prestazione d’opera professionale caratterizzata dagli elementi tipici della parasubordinazione (v. nel medesimo senso Cass., Sez. Un., n. 12618/1998 e Cass., Sez. Un., n. 7901/2003), che trova la propria fonte normativa nel complesso delle disposizioni contenute nella legge n. 740/1970, le quali si pongono come norme speciali (v. anche Cass. n. 3782/2012 e Cass. n. 10189/2017). Il comma 2 dell’art. 2, quindi, trova la sua ratio nella peculiare natura del rapporto al quale la disposizione si riferisce, perchè è volto a rimarcare la non assimilabilità dello stesso all’impiego pubblico, e, quindi, ad escludere l’applicazione, non delle sole norme inerenti il regime delle incompatibilità, ma in genere dell’intera disciplina dettata per gli impiegati civili dello Stato. È stato da questa Corte precisato (v. Cass 24 aprile 2017, n. 10189) che il rapporto di lavoro dei medici incaricati presso gli istituti di prevenzione e di pena per le esigenze del servizio di guardia medica, ai sensi dell’art. 51 della legge n. 740 del 1970, è di tipo autonomo, come risulta dall’interpretazione letterale e sistematica della disciplina richiamata, atteso che le modalità concrete del relativo svolgimento - in particolare, l’organizzazione del lavoro secondo il modulo dei turni, l’obbligo di attenersi alle direttive impartite dal direttore del carcere e dal RGN 7122/2022 Pag.8 dirigente sanitario - non integrano indici della subordinazione, ma sono espressione del necessario coordinamento, che caratterizza il rapporto, con l’attività dell’Amministrazione e con la complessa realtà del carcere. Ed allora, in conformità con il menzionato principio, va ribadita la peculiarità di una prestazione d’opera sottoposta a vincoli di controllo del committente solo in ragione della complessa realtà del carcere e non in ragione di un potere direttivo tipico della subordinazione. Peculiarità che non consente una trasposizione della disciplina già prevista nella diversa realtà, giuridica e professionale, determinata dal trasferimento ai sensi del d.p.c.m. 1.4.2008. Con quest’ultimo, e l’incardinamento presso il Servizio sanitario nazionale (si richiama, sul punto, il sopra riportato art. 3, comma 4 del suddetto d.p.c.m.) era al contratto collettivo sanità che occorreva far riferimento dovendo il trattamento economico dei medici incaricati essere disciplinato secondo gli accordi collettivi di medicina generale (ACN) analogamente a quanto avviene per i medici in regime di convenzione;
in conseguenza, la previsione relativa all’adeguamento del compenso non era più invocabile in mancanza di una negoziazione collettiva che la avesse recepita trasponendola anche nella diversa realtà giuridica. Dunque, se a termini dell’art. 3, comma 4, i rapporti continuano ad essere disciplinati dalla legge n. 740/1970 fino alla relativa scadenza e ove siano a tempo determinato con scadenza anteriore al 31 marzo 2009, sono prorogati per la durata di dodici mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore del d.p.c.m., quelli scaduti dopo tale entrata in vigore ovvero comunque affidati o rinnovati dopo tale data, non possono più essere disciplinati della legge n. 740/1970 (si vedano in tal senso Corte cost. 26 aprile 2010, n. 149 e Cass. 25 marzo 2011, n. 7026) esclusa essendo una iperestensione degli ambiti definiti dalla stessa legge. Quanto agli ACN della Medicina generale, né in quello del 29 luglio 2009 (in particolare, quarta dichiarazione congiunta secondo cui: «Con il passaggio delle competenze gestionali ed organizzative dal Ministero di RGN 7122/2022 Pag.9 Giustizia al SSN e quindi alle Regioni ed alle SL, l’assistenza penitenziaria di base è stata inserita nell’area della medicina generale erogata nel territorio. Le parti prendono atto che le problematiche concernenti il rapporto di lavoro del personale medico operante nelle strutture penitenziarie saranno affrontate nel corso della trattativa che seguirà alla firma del presente ACN, introducendo un nuovo capo dedicato alla medicina penitenziaria») né nel successivo dell’8 luglio 2010 (si veda la norma transitoria n. 1: «I rapporti contrattuali in essere tra i medici incaricati provvisori, i medici in servizio di guardia medica, di cui rispettivamente agli articoli 50, 51 della L. 9 ottobre 1970, n. 740 col SSN possono essere prorogati fino alla predisposizione della specifica disciplina da definire nella successiva contrattazione nazionale») vi è stata alcuna previsione di adeguamento del compenso orario per le guardie mediche nel senso auspicato dai ricorrenti. Al suddetto accordo dell’8 luglio 2010 - in seguito al blocco di tutte le procedure negoziali, ivi comprese quelle relative ai rapporti convenzionali esistenti nel SSN, secondo quanto previsto dall’art. 9, comma 24 della legge n. 122/2010, dell’art. 16 della legge n. 111/2011, dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 122 del 4.9.2013 e dall’art. 1, commi 254, 255, 256 della legge n. 190/2014 - ha fatto seguito l’ACN del 21 giugno 2018 che egualmente non ha regolamentato la materia (mancando, nella disciplina del settore relativo alla medicina penitenziaria, sia la parte giuridica relativa all’assegnazione degli incarichi sia la parte normativa economica). In tale contesto, appare corretta la decisione della Corte territoriale, secondo la quale non sussisteva in capo alla SL qualsivoglia potere unilaterale di rideterminazione del compenso oggetto del giudizio in esame. 5. È infondato anche il secondo motivo di ricorso. È infatti, da escludere la possibilità di invocare l’art. 2041 cod. civ. non vertendosi in un ambito di totale assenza di titolo causale ma RGN 7122/2022 Pag.10 discutendosi di una fattispecie regolamentata da apposite norme legali e pattizie, ancorché, nella prospettazione attorea, non soddisfacenti le istanze dei ricorrenti. D’altra parte, come da questa Corte più volte affermato, l’azione di ingiustificato arricchimento ha carattere sussidiario ed è quindi inammissibile, ai sensi dell’art. 2042 cod. civ., allorché il danneggiato, secondo una valutazione da compiersi in astratto e perciò prescindendo dalla previsione del suo esito, possa esercitare un’altra azione per farsi indennizzare il pregiudizio subito. (v. Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 280452; Cass. 16 dicembre 2010, n. 25461; Cass. 20 novembre 2018, n. 19988). 6. È infine da disattendere il terzo motivo con riguardo alla prospettata questione di legittimità costituzionale. Va, innanzitutto, rilevato che una eventuale sollecitazione al giudice a sollevare una questione di legittimità costituzionale non può essere prospettata come “motivo di ricorso per cassazione” perché non può essere configurata come vizio della sentenza impugnata idoneo a determinarne l’annullamento da parte di questa Corte. Infatti, ai sensi dell’art. 24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, la questione di costituzionalità di una norma, non solo non può costituire unico e diretto oggetto del giudizio, ma soprattutto può sempre essere proposta, o riproposta, dalla parte interessata, oltre che prospettata d’ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, purché essa risulti rilevante, oltre che non manifestamente infondata, in connessione con la decisione di questioni sostanziali o processuali che siano state ritualmente dedotte nel processo (in senso conforme vedi, tra le altre: Cass. 18 febbraio 1999 n. 1358; Cass. 22 aprile 1999, n. 3990; Cass. 29 ottobre 2003, n. 16245; Cass. 16 aprile 2018, n. 9284; Cass. 24 febbraio 2014, n. 4406; Cass. 22 gennaio 2019, n. 1624; Cass. 9 luglio 2020, n. 14666). RGN 7122/2022 Pag.11 Si aggiunga che i ricorrenti neppure hanno idoneamente censurato il passaggio motivazionale della sentenza impugnata secondo il quale la parte appellante non avrebbe spiegato sotto quali profili l’assenza di adeguamento del compenso sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 35 Cost. limitandosi, sul punto, ad affermare apoditticamente che tale affermazione non corrispondeva al vero visto che la Corte territoriale aveva, poi, esaminato la questione di legittimità costituzionale posta facendo riferimento all’art. 36 Cost. Ora, anche a voler ritenere l’inapplicabilità alla fattispecie per cui è causa di parametri costituzionali che presuppongono la natura subordinata del rapporto di lavoro (inapplicabilità che è stata affermata per il rapporto di lavoro autonomo libero - professionale con i connotati della cosiddetta parasubordinazione, con riguardo anche al disposto dell’art. 36 Cost., in tema di proporzionalità e adeguatezza della retribuzione, norma ritenuta dalla prevalente dottrina e dalla giurisprudenza applicabile unicamente ai rapporti di lavoro subordinato: cfr. proprio in relazione ai medici in regime di convenzione Cass. 21 gennaio 1998, n. 531; Cass. 26 ottobre 1999, n. 12044; Cass. 26 maggio 2004, n. 10168), vi è da sottolineare che in questa sede non si comprende in relazione a quale disposizione, direttamente applicabile, la questione di legittimità sia prospettata. Si ribadisce, al riguardo, che con il transito dei rapporti di lavoro in questione dal Ministero della Giustizia (e quindi dalle singole Case circondariali) al SSN (e quindi alle Aziende sanitarie del territorio in cui insistono dette Case circondariali) gli stessi sono stati ricondotti nell’ambito della contrattazione della Medicina generale le cui norme fondative sono: in primo luogo, l’art. 48 della Legge n. 833 del 1978 istitutiva del SSN, in secondo luogo l’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 sul riordino del SSN. Mentre la prima norma si limita ad indicare i contenuti che l’ACN deve avere, senza pretese di auto-collocarsi in posizione gerarchica particolare RGN 7122/2022 Pag.12 nell’ordinamento, nel dettato dell’art. 8 del 1992 il legislatore delegato ha adottato una formulazione letterale dettando criteri direttivi in ordine ai contenuti della normazione secondaria costituita dagli accordi sindacali. Nello specifico i ricorrenti non paiono lamentare violazioni dei parametri costituzionali in ragione dei compensi spettanti per l’attività svolta come previsti dagli ACN (che già costituiscono sufficiente garanzia del rispetto delle invocate previsioni costituzionali sotto il profilo dell’eguaglianza tra medici convenzionati e della tutela del lavoro in tutte le forme ed applicazioni) quanto piuttosto evidenziare che il sistema risultante a seguito del d.p.c.m 1.4.2008 avrebbe determinato una disparità di trattamento tra medici transitati al SSN e medici rimasti preso l’Amministrazione penitenziaria. Tuttavia, è già in sé il differente regime giuridico e l’inserimento dell’assistenza penitenziaria nell’ambito della medicina generale erogata nel territorio che giustifica l’applicazione di una disciplina differente (che l’Amministrazione sanitaria è tenuta ad applicare e che, in ogni caso, va considerata tenendo conto della interezza del trattamento economico e non dei singoli elementi di esso). 7. In conclusione, il ricorso va rigettato. 8. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. 9. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali di cui all’art. 13 comma 1-quater d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.000,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei RGN 7122/2022 Pag.13 ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della