Composta dagli Ill.mi Sigg.ri magistrati:
Dott. Franco BILE - Primo Presidente F.F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. Gaetano GAROFALO - Consigliere -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Mario Rosario VIGNALE - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - rel. Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
IO ES & C. S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE MARZIO 1, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO VIANELLO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati SERGIO M. CARBONE, ANDREA D'ANGELO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
LINEA TRANSMARE COA S.P.A.;
- intimata -
e sul 2^ ricorso n. 14088/97 proposto da:
LINEA TRANSMARE COA S.P.A. ("TRANSMARE"), in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LISBONA 3, presso lo studio dell'avvocato FLORIANO D'ALESSANDRO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati MARCO ARATO, ROMUALDO GHIGI, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
IO ES & C. S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE MARZIO 1, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO VIANELLO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati SERGIO M. CARBONE, ANDREA D'ANGELO, giusta delega a margine del controricorso al ricorso incidentale;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 207/97 della Corte d'Appello di GENOVA, depositata il 16/04/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/03/99 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

udito l'Avvocato Sergio M. CARBONE, per la ricorrente principale;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per la giurisdizione dell'A.G.O. e rimessione atti al Primo Presidente.
Svolgimento del processo.
1. - La società NA ES e c. S.P.A. conveniva in giudizio la società Linea TR Coa S.P.A. e, con la citazione. a comparire davanti al tribunale di Genova, notificata il 19.11.1992, proponeva in suo confronto una domanda di condanna al risarcimento del danno ed una domanda subordinata di arricchimento senza causa. Esponeva che al momento dell'entrata in vigore della L.10 luglio 1991, n. 210 - le due società, insieme al LO ST, erano parti dell'accordo che distribuiva la quota di traffico riservata alle compagnie italiane all'interno della conferenza marittima di linea MEWAC (Mediterranean Europe West Africa Conference). La TR, peraltro, aveva operato fino ad allora, sulle linee interessate dall'accordo, con navi che battevano bandiera straniera e quindi era dubbio se avesse diritto a partecipare alla conferenza come compagnia di navigazione italiana: ciò già alla stregua della L. 15 febbraio 1989, n. 92 che, sulla base del Regolamento CEE del Consiglio n. 954/79 del 15 maggio 1979, aveva dato esecuzione alla Convenzione di Ginevra del 6 aprile 1974, relativa ad un codice di condotta delle conferenze per la navigazione marittima di linea. Il dubbio era divenuto certezza con l'entrata in vigore della L. 10 luglio 1991, n. 210, perché questa, all'art. 3.1., tra gli altri requisiti per operare nell'ambito di una conferenza marittima come compagnia non concederle i permessi di imbarco garantiti alle compagnie nazionali. Tali lettere, oltre a contenere un invito a boicottare il servizio della TR, avevano portatò a conoscenza dei numerosissimi destinatari la comunicazione ministeriale del 17.9.1992, che non costituiva un provvedimento di definitivo rigetto della sua richiesta d'essere dichiarata compagnia di navigazione marittima nazionale.
3. - Il tribunale di Genova, con sentenza dell'1.8.1994, senza definire il giudizio, respingeva la domanda riconvenzionale e sulla domanda principale pronunciava una decisione di condanna generica. 4. - La sentenza, impugnata con appello immediato, è stata in parte riformata.
La corte d'appello di Genova, con sentenza del 16.4.1997, ha rigettato anche la domanda principale.
5. - La corte d'appello ha svolto le seguenti considerazioni. La TR aveva sostenuto che, per poter considerare il proprio comportamento come contrario al diritto della ES, si sarebbe dovuto accertare che, dopo l'entrata in vigore della legge n.210 del 1991 e sino al momento in cui essa aveva dichiarato di uscire dalla conferenza, vi aveva operato senza versare nelle condizioni richieste. Se non che aveva sostenuto la TR ciò avrebbe comportato da parte del giudice un eccesso di potere giurisdizionale:
ed invero, entrata in vigore la legge 210 del 1991, solo al Ministero della marina mercantile spettava dichiarare la presenza od il difetto di tali requisiti e, sino a quando la dichiarazione richiesta non fosse stata rifiutata, ma tale rifiuto non era mai intervenuto, sussisteva il diritto delle compagnie membri di conferenze esistenti di poter continuare ad operare nell'ambito della conferenza e dell'accordo di ripartizione della quota di traffico tra compagnie nazionali.
Questa impostazione non poteva essere seguita.
La ES aveva proposto una domanda di risarcimento del danno. La cognizione del merito di tale domanda e perciò la qualificazione della condotta della TR come lecita o illecita non poteva essere impedita dal fatto che la legge aveva demandato all'autorità amministrativa il compito di dichiarare la qualità di compagnia nazionale di navigazione marittima.
Entrata in vigore la legge, quando una delle compagnie membri di una conferenza già operante avesse negato ad altre compagnie il diritto a continuare a farne parte, questa avrebbe avuto l'obbligo di uscire dall'accordo se non avesse presentato i requisiti e d'altra parte l'attribuzione conferita dalla legge al Ministero della marina mercantile non implicava esercizio di discrezionalità, bensì si esauriva nel l'accertamento di situazioni di fatto. La domanda della ES andava tuttavia rigettata e questo senza necessità di accertare la liceità della condotta tenuta dalla TR.
La ES non aveva infatti dato prova di aver subito un danno in conseguenza di quel comportamento.
La domanda della TR andava parimenti rigettata. La nota 17.9.1992 del Ministero della marina mercantile doveva essere considerata contenere un provvedimento negativo sulla richiesta della TR d'essere dichiarata compagnia nazionale di navigazione marittima e le comunicazioni indirizzate dalla ES agli operatori del settore non avevano travalicato i limiti di un comportamento funzionale all'esercizio del proprio diritto. 6. - La società NA ES e C. S.P.A. ha proposto ricorso per cassazione.
Il ricorso contiene quattro motivi.
La società Linea TR Coa S.P.A. ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale.
Il ricorso incidentale contiene due motivi.
Anche il ricorso incidentale concerne la sola domanda principale.
La ES ha notificato controricorso.
7. - Il ricorso è stato assegnato a queste sezioni unite perché decidano sul primo dei motivi del ricorso incidentale, in quanto è stato proposto come motivo attinente alla giurisdizione. La ES ha presentato una memoria.
Motivi della decisione.
1. - Il ricorso principale ed il ricorso incidentale hanno dato luogo a distinti procedimenti che debbono" essere riuniti perché sono relativi ad impugnazioni proposte contro la stessa sentenza (art. 335 cod. proc. civ.). 2. - I quattro motivi del ricorso principale sono di competenza delle sezioni semplici.
Il ricorso incidentale propone invece una questione prospettata come motivo attinente alla giurisdizione (art. 360 n. 1 cod. proc. civ.). Il suo esame appartiene quindi alla competenza di queste sezioni unite (art. 374, primo comma, cod. proc. civ.). Sebbene non formulato in modo espresso come tale, il ricorso incidentale è da considerare come subordinato alla condizione che sia accolto quello principale, e questo perché sarebbe altrimenti inammissibile per difetto di interesse in quanto proviene da parte rimasta vittoriosa sul merito.
Le sezioni unite hanno peraltro da tempo ritenuto (sentenza 11 dicembre 1990 n. 11795) ed anche di recente ribadito (sentenza 28 novembre 1997 n. 12042) che il condizionamento non opera rispetto alla questione di giurisdizione, che deve essere dunque esaminata prima di tutte le altre, in quanto le precede nell'ordine logico e giuridico.
Le sezioni unite, in applicazione dell'art. 142 disp. att. cod. proc. civ., debbono quindi procedere all'esame del primo motivo del ricorso incidentale nella parte in cui svolge una critica che viene prospettata come motivo che attiene alla giurisdizione. 3.1. - La TR, dunque, col primo motivo del ricorso incidentale denunzia "difetto di motivazione ed errore di diritto circa l'eccepita carenza di giurisdizione in capo al giudice adito (artt. 360, nn. 1, 3 e 5, e 37 C.P.C.)". La ricorrente premette che il Ministero della marina mercantile, interessato a chiarire l'interpretazione della legge 210 del 1991 che riteneva di dover seguire, s'era espresso nel senso che, sino a quando con decreto dello stesso ministero la qualità di compagnia nazionale di navigazione marittima non fosse stata disconosciuta, la compagnia richiedente avrebbe mantenuto il diritto ad operare nell'ambito della conferenza di cui si fosse trovata ad essere membro all'entrata in vigore della legge: ciò dimostrerebbe che la corte d'appello ha errato in diritto nel negare efficacia costitutiva al provvedimento del ministro e nel non considerare che anche il provvedimento di rigetto deve assumere la forma del decreto, ed è incorsa in difetto di motivazione quando non ha considerato che non era stato emesso alcun decreto di rigetto della propria richiesta. Dopo aver indicato le ragioni che comunque sostengono in diritto la tesi seguita dal ministero e da essa sostenuta nel giudizio, la ricorrente osserva come ne discenda la conseguenza che "la materia è oggetto non di diritti soggettivi bensì di interessi legittimi" sicché non vi sarebbe giurisdizione del giudice ordinario. "Il fatto che il decreto in oggetto abbia natura costitutiva piuttosto che dichiarativa" osserva ancora la ricorrente - "è di estrema rilevanza in quanto da ciò consegue la carenza di giurisdizione in capo al giudice adito e, anche in via di autonomo subordine, quantomeno una diversa considerazione dei danni eventualmente conseguiti ad un provvedimento avente mera efficacia "ex nunc" (e non "ex tunc").
3.2. - Il motivo, per la parte in cui spetta alle sezioni unite conoscerne e che viene in questa sede esaminata, non è fondato. Sussiste, come è stato affermato dai giudici di merito, la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda proposta dalla ES in confronto della TR. Ciò per le ragioni di seguito indicate.
4. - La domanda proposta dalla ES ha dato luogo ad una controversia tra privati, che, per sè, in linea di principio, può essere conosciuta solo dal giudice ordinario.
La convenuta ed attuale ricorrente incidentale ha però osservato che il proprio comportamento. può essere dichiarato lesivo di un diritto dell'attrice, solo in quanto il giudice ordinario si sostituisca alla pubblica amministrazione nell'esercizio di una funzione che secondo la legge spetta solo ad essa, ovverosia nella funzione di accertare e dichiarare che una compagnia marittima presenta o no i requisiti della compagnia nazionale di navigazione marittima.
Questa prospettazione non è aderente alla disciplina che deve ritenersi sia stata dettata dalla legge 210 del 1991. Secondo la convenzione relativa al codice di condotta delle conferenze per la navigazione marittime di linea, adottata a Ginevra il 6 aprile 1974 e resa esecutiva in Italia dalla L. 15 febbraio 1989, n. 92, compagnia di navigazione nazionale è un vettore, che gestisce navi, ha i propri uffici principali di amministrazione e l'effettivo controllo in quel paese ed è riconosciuto tale dalle autorità competenti e dalla legislazione di detto paese. L'art. 3 della L. 10 luglio 1991, n. 210 ha previsto che rispondono ai requisiti di compagnia nazionale di navigazione marittima le imprese societarie o individuali che oltre a presentare gli indicati requisiti soggettivi, secondo la specificazione operatane dallo stesso articolo, "utilizzino abitualmente o prevalentemente navi di bandiera nazionale per l'esercizio di servizi internazionali di linea".
Il compito di dichiarare che tali requisiti sussistono è stato attribuito al Ministero della marina mercantile che vi provvede su richiesta della compagnia interessata (art.

4.2. della legge). La legge è sopravvenuta, per quanto qui interessa, in una situazione di fatto caratterizzata dall'esistenza di una conferenza e di un accordo tra compagnie per farne parte come compagnie nazionali di navigazione aventi sede in Italia.
La pretesa, che una delle compagnie nazionali parti della conferenza, ha manifestato nei confronti dell'altra, a veder dichiarare che questa non presentava i requisiti per operare nell'ambito della conferenza, avrebbe potuto risultare condizionata dalla dichiarazione dei requisiti compiuta dall'autorità amministrativa, solo in quanto il riconoscimento ad opera di questa avesse costituito il risultato dell'esercizio di un potere discrezionale.
Ma la funzione attribuita dalla legge alla pubblica amministrazione non è stata quella di ammettere o no le compagnie marittime ad esercitare i traffici marittimi di linea, nell'ambito delle conferenze, sulla base di una ponderazione di interessi pubblici e privati;
bensì quella di dichiarare il risultato di un accertamento, sia pure valutativo, ma di circostanze di fatto e non di interessi.
Sicché, il decreto del Ministro della marina mercantile, in quanto dichiara la qualità di compagnia nazionale di navigazione marittima, assume il valore di un atto di. certazione, che vale a connotare la compagnia marittima della qualità dichiarata sino a tanto che questa non venga contestata, ma che non esclude la possibilità, in una controversia quale quella insorta, che il giudice ordinario pervenga ad un accertamento di segno contrario. E perciò, la previsione contenuta nell'art.

4.2. della legge neppure esclude che il giudice ordinario compia lui l'accertamento al quale, benché richiestane, non abbia provveduto la pubblica amministrazione.
Deve dunque concludersi nel senso che la controversia insorta tra compagnie marittime circa il diritto d'una d'esse di continuare ad essere parte di una conferenza di traffico marittimo come compagnia di navigazione italiana rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, il quale ha il potere di dichiarare nei rapporti tra le parti se la compagnia presenta il requisito richiesto dall'art.

3.1. della L.. 10 luglio 1991, n. 210, ovverosia se utilizzi abitualmente e prevalentemente navi di bandiera nazionale per l'esercizio di servizi internazionali di linea, senza che ciò trovi ostacolo nel fatto che il ministro della marina mercantile non abbia ancora emesso il decreto previsto dall'art.

4.2. della legge, al quale può essere d'altro canto rifiutata applicazione se la dichiarazione di sussistenza del requisito, contestata nei rapporti tra le parti, risulti non corrispondere a quella accertata dal giudice.
5. - Decisa in tali termini la questione di giurisdizione, resta riservato alla competenza della sezione semplice l'esame dei motivi del ricorso principale e d'ogni altra questione sollevata con i motivi del ricorso incidentale.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, rigetta il primo motivo del ricorso incidentale e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
dispone che i ricorsi siano restituiti al primo presidente per l'assegnazione ad una sezione semplice.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 4 marzo 1999. Depositato in Cancelleria il 12 giugno 1999