Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Presidente aggiunto -
Dott. DUVA Vittorio - Presidente di sezione -
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione -
Dott. MIANI CANEVARI Fabrizio - Consigliere -
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - Consigliere -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Consigliere -
Dott. TRIOLA Roberto Michele - Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere -
Dott. SETTIMJ Giovanni - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI SAN NICOLA ARCELLA, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA MESSINA 15, presso lo studio dell'avvocato ACHILLE TENUTA, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MILANO ASSICURAZIONI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL CORSO 525, presso lo studio, dell'avvocato GIOVANNI CASCINO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato CARLINO SCOFONE, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
L'ULIVETO SCRL;

- intimata -
avverso la sentenza n. 355/02 della Corte d'Appello di CATANZARO, depositata il 24/07/02;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica, udienza del 25/05/06 dal Consigliere Dott. SETTIMJ Giovanni;

uditi gli avvocati Corrado GIACCHI per delega dell'avvocato Achille Tenuta, Giovanni CASCINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PALMIERI Raffaele che ha concluso per il rigetto del ricorso con conferma della giurisdizione del T.A.R.Oggetto: Concessione edilizia - Contributo - Sanzione per omesso versamento nei termini - Opposizione in A.G.O. - Tribunale respinge l'opposizione e Corte d'appello dichiara difetto di giurisdizione - Ricorso - Giurisdizione - A.G.A.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La S.r.l. Cooperativa Edilizia L'Uliveto e la S.p.A. Milano Assicurazioni hanno proposto distinte opposizioni avverso il decreto ingiuntivo 7.4.89, con il quale il Presidente del Tribunale di Paola le aveva condannate in solido al pagamento in favore del Comune di San Nicola Arcella della somma di Lire 20.162.455 oltre accessori dovuta, quanto alla prima, a titolo di sanzione irrogatale per il mancato pagamento nei termini del contributo relativo ad una concessione edilizia, e, quanto alla seconda, in forza di prestata fideiussione;
assumevano, l'una, l'illegittimità dell'applicazione della sanzione e, l'altra, l'inestensibilità alle sanzioni della garanzia prestata per il solo versamento dei contributi concessori.
Impugnatasi dalle ingiunte la sentenza di primo grado, che ne aveva respinte le opposizioni, la Corte di Appello di Catanzaro, con sentenza 24.7.02, ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., ritenendo la cognizione della controversia attribuita in via esclusiva all'A.G.A. ai sensi della L. n. 10 del 1977, art.16, ed ha revocato il decreto ingiuntivo opposto.
Avverso detta sentenza propone ricorso il Comune di S. Nicola Arcella con un unico complesso motivo.
Resiste con controricorso la Milano Assicurazioni, mentre la S.c.r.l. L'Uliveto non svolge attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo di ricorso il Comune - denunziando violazione e falsa applicazione della L. n. 10 del 1977, art. 16, e vizi di motivazione - si duole che il giudice a quo abbia erroneamente ricondotto la fattispecie nell'ambito d'applicabilità della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dall'art. 16 cit., limitandosi a richiamare, così incorrendo nel difetto di motivazione, la giurisprudenza di legittimità relativa alle diverse ipotesi in cui è il privato a contestare gli atti della P.A. con i quali sono determinate le sanzioni, mentre, nella specie, doveva venire in considerazione solo l'azione ch'esso Comune aveva proposta per l'esazione d'un credito liquido ed esigibile, predeterminato nell'arte nel quantum dalla legge, atteso che il contributo non era stato contestato ed era stato pagato, seppure in ritardo, così rendendo operativa la previsione della stessa L. n. 10 del 1977, art. 15, lett. c); aggiunge che i termini della questione non cambiano per il fatto ch'esso Comune non avesse fatto ricorso all'ingiunzione ex R.D. n. 639 del 1910, non potendosi ritenere vietato, senza incorrere nel contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., il ricorso dell'Ente locale all'A.G.O. al pari di qualsiasi altro soggetto;
rileva, in fine, d'aver convenuto in giudizio anche l'assicurazione, legata alla Cooperativa da un complesso rapporto civilistico, contenente gli elementi della fideiussione, dell'assicurazione e del pegno. Le riportate argomentazioni non possono condurre all'accoglimento del ricorso.
Con riguardo ai rapporti tra privato e pubblica Amministrazione originati da concessioni in materia edilizia, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dalla L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 16, si estende ad ogni controversia consequenziale, attenga essa all'adempimento degli oneri imposti al privato con la concessione, o delle obbligazioni da questi assunte con la convenzione accessiva alla concessione, od ancora alle sanzioni previste per il caso d'inadempimento agli uni ed alle altre, e resta ferma anche dopo la nuova disciplina delle sanzioni amministrative introdotta dalla L. 24 novembre 1981, n.689, in forza dell'espressa riserva contenuta nell'art. 12,
nonché dopo la nuova disciplina dell'attività urbanistico- edilizia introdotta dalla L. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 16, attinente alla diversa materia della riscossione del relativo credito, non abroga ne' modifica la richiamata L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 16; alla stessa conclusione si perviene anche in ragione della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, comma 5, che riserva al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, stipulazione ed esecuzione degli accordi conclusi, nel pubblico interesse, dalla pubblica Amministrazione con il privato al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, ove previsto dalla legge, in sostituzione di questo, trattandosi di norma applicabile anche in relazione ad accordi conclusi prima della sua entrata in vigore;
tale giurisdizione è stata, più di recente,
ulteriormente ribadita dalla D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, che ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia ed urbanistica, con la sola eccezione delle opposizioni esecutive.
Al qual riguardo è opportuno precisare come questa Corte sia già pervenuta ad operare una specifica distinzione delle competenze giurisdizionali, a seconda delle diverse ipotesi di censura sulle quali è chiesta la decisione, evidenziando come occorra distinguere, da un lato, le questioni attinenti alla sussistenza dell'illecito edilizio, all'identificazione dell'autore, alla determinazione del contributo e/o della sanzione, all'accertamento della tempestiva corresponsione dell'uno e/o dell'altra, alla consequenziale irrogazione della sanzione, e, dall'altro, le questioni attinenti alla procedura coattiva di riscossione delle somme per tali ragioni dovute;
ciò in quanto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, da affermarsi relativamente alle prime, riconducibili all'esercizio dei poteri autoritativi funzionalmente attribuiti in materia alla pubblica Amministrazione e tradottosi nella formulazione della pretesa posta a base del titolo, non può ritenersi estesa anche alle controversie concernenti la seconda, intese a contestare non il detto pregresso esercizio dei poteri autoritativi, ma la successiva attività di realizzazione della pretesa patrimoniale in ragione o dell'assunta illegittimità formale del titolo esecutivo, o del sopravvenuto venir meno del diritto a procedere in executivis, o della scelta delle modalità d'esazione del credito (da ultimo SS.UU. 11.3.05 n. 5332 e riferimenti ivi). Ond'è che, nella materia edilizia, adottatosi dal Comune nei confronti del trasgressore provvedimento impositivo del pagamento di contributi e/o sanzioni pecuniarie e/o spese - la debenza ed entità dei quali è determinata nell'ambito di pregressi procedimenti amministrativi intesi sia all'accertamento delle violazioni alla normativa edilizia ed alla determinazione delle consequenziali prestazioni economiche, sia all'accertamento della tempestiva adempienza a queste ultime ed alla determinazione d'eventuali incrementi e spese dovuti per il ritardo - ove l'intimato proponga impugnazione, in forza dei surrichiamati principi devesi ritenere: che debba essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo per tutte le controversie nelle quali venga in contestazione il momento autoritativo del rapporto tra pubblica amministrazione e privato, richiedendosi al giudice di valutare la ricorrenza o meno dei presupposti legittimanti l'adozione del provvedimento impositivo, id est la correttezza dell'attività d'accertamento della sussistenza dell'illecito (an) e la determinazione dell'entità delle prestazioni economiche consequenziali imposte al privato (quantum); che debba, per contro, essere riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario ove la contestazione investa, invece, la validità formale del provvedimento impositivo stesso o la sopravvenienza di fatti estintivi del diritto per il quale sia stato iniziato, con la notificazione del detto provvedimento, il procedimento di riscossione coattiva, o questo sia stato introdotto o si svolga con modalità non pertinenti.
Tali principi di diritto sono applicabili al caso in esame, poiché vi si controverte del ritardo nell'adempimento dell'obbligazione - gravante sulla S.c.r.l. L'Uliveto nei confronti del Comune di S. Nicola Arcella in ragione dell'ottenuta concessione edilizia - di corrispondere il contributo di cui alla L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 3, e delle relative conseguenze, previste dalla stessa L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 15, e poste a base dell'opposto decreto ingiuntivo, contestandosi dalla S.c.r.l. L'Uliveto, per motivi che attengono al merito della controversia, la sussistenza dell'imputatole ritardo e prospettandosi, in subordine, l'applicabilità della sanzione non nella misura prevista dalla L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 15, lett. c), ma piuttosto nella minor misura prevista dalle lett. a) e b) della stessa norma.
Trattandosi, dunque, di controversia relativa all'adempimento d'un onere imposto nell'ambito del procedimento finalizzato al rilascio della concessione edilizia e contestandosi dall'obbligato principale sia l'an sia il quantum dell'irrogata sanzione, non può dubitarsi della competenza giurisdizionale esclusiva del giudice amministrativo.
A tale conclusione non osta, come già in altre occasioni rilevato da queste SS.UU. (sentt. 31.2.02 n. 14215, 19.4.82 n. 2380, 11.12.79 n. 6442) la peculiarità della vicenda processuale in esame, data dal fatto che il credito del Comune, costituito dalla summenzionata sanzione pecuniaria, la cui debenza e la cui entità sono state stabilite con procedimento amministrativo autoritativo anche se non esternato con provvedimento formale, sia stato azionato dalla stessa pubblica Amministrazione - sia pure facendo inusuale ricorso al procedimento per decreto ingiuntivo di cui agli artt. 633 c.p.c., e ss., piuttosto che agli ordinari strumenti dell'ingiunzione R.D. 14 aprile 1910, n. 639, ex art. 2 e ss. o dell'iscrizione a ruolo D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, ex art. 69, comma 2, (allora vigente) - e che le stesse parti ingiunte S.c.r.l. L'Uliveto e S.p.A. Milano Assicurazioni vi abbiano fatto opposizione innanzi al tribunale il cui presidente aveva emesso il provvedimento monitorio, dacché ai fini della ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo ha giuridica rilevanza esclusivamente l'intrinseca materia del contendere.
All'ente pubblico, in vero, quando non intenda avvalersi della facoltà, attribuitale dall'ordinamento, d'attuare coattivamente le proprie pretese, non è precluso di fare ricorso agli ordinari mezzi giudiziari, onde conseguire altrimenti un titolo esecutivo, e di proporre, a tal fine, una domanda diretta ad ottenere un provvedimento giurisdizionale di condanna del soggetto obbligato al pagamento della somma pretesa, purché, tuttavia, ciò faccia innanzi al giudice cui sia attribuita dall'ordinamento medesimo la cognizione della controversia.
Nel caso di specie, pertanto, avendo il Comune, mediante l'azione monitoria promossa innanzi al giudice ordinario, manifestato l'intenzione di non avvalersi dei mezzi d'esazione delle somme oggetto della pretesa specificamente previsti dalla vigente normativa, e tuttavia avanzato una domanda in diretta ed immediata connessione con un rapporto nascente da una concessione edilizia ed attinente ai connessi oneri nonché alle sanzioni per il mancato o ritardato versamento degli stessi, rapporto costituente la causa petendi necessaria della domanda stessa, deve ritenersi che sin da tale momento sussistessero gli estremi per adire la giurisdizione amministrativa, competente in via esclusiva a conoscere della controversia.
Nè si potrebbe utilmente sostenere che, involgendo l'accertamento in ordine alla debenza o meno della sanzione una questione di valutazione della tempestività del versamento dei contributi e di misura della sanzione, id est una questione economica essenzialmente e causalmente connessa con il rapporto di concessione edilizia, la quale rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e potendo la pubblica amministrazione munirsi di titolo innanzi al giudice ordinario, nel caso di specie si abbia una giurisdizione disgiunta, da un lato quella speciale in ordine alla fase cognitoria d'opposizione all'ingiunzione riservata al giudice amministrativo e, dall'altro, quella del giudice ordinario riguardo alla fase del procedimento monitorio.
Invero, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non soffre limitazioni, ne' la procedura monitoria si pone rispetto ad essa come una sorta di eccezione, al fine di far conseguire risultati particolari all'Amministrazione, onde, ponendosi il problema della giurisdizione in relazione a tutte le fasi processuali, deve affermarsi che il giudice ordinario - non avendo la competenza giurisdizionale a conoscere della controversia nella fase promossa con l'opposizione all'ingiunzione - sia del pari sfornito di giurisdizione nella fase monitoria, in quanto il legislatore, in tema di procedimento monitorio, non detta una disciplina speciale in ordine alla giurisdizione, riguardo alla quale trova applicazione la regola generale fondamentale, secondo cui competente relativamente all'ingiunzione è il giudice competente per il processo ordinario.
Per altro verso, va osservato che il decreto ingiuntivo avverso il quale non sia proposta opposizione assume la natura e gli effetti del giudicato (ex pluribus, da ultimo, Cass. 14.7.04 n. 13081, 26.3.04 n. 6085, 20.5.03 n. 7881, 12.5.03 n. 7272, 2.8.02 n. 11602); ciò comporta che, quando il decreto ingiuntivo sia stato emesso, l'opposizione si ponga quale rimedio unico ed indispensabile, in quanto impedisce quell'effetto e, di conseguenza, anche quale unico mezzo che consenta al giudice di pronunciarsi, su eccezione della parte o d'ufficio, in ordine alla sussistenza della giurisdizione ancor prima che in ordine al merito.
La circostanza che la stessa parte dalla quale sia fatto valere il difetto di giurisdizione promuova il giudizio di opposizione, così adeguandosi alla particolare disciplina del procedimento monitorio, non implica, dunque, alcuna limitazione all'accertamento della giurisdizione del giudice che ha emesso il decreto opposto, dacché nel procedimento monitorio si ha un giudizio a contraddittorio eventuale posticipato, nel quale attore resta sempre il creditore, e l'opposizione non dà luogo ad un processo autonomo, completamente avulso e separato da quello d'ingiunzione, ma integra soltanto un'ulteriore fase di quello iniziato con il ricorso.
Da questa stretta connessione e dalla conseguente unitarietà del giudizio discende che, qualora nella fase d'opposizione siano proposte questioni il cui esame, in applicazione delle norme suddette, è sottratto al giudice ordinario, il difetto deve riconoscersi anche per la fase precedente, e cioè per la fase strettamente monitoria, travolgendo il decreto stesso, indipendentemente, per la rilevabilità d'ufficio della questione, da ogni eccezione di parte, perché altrimenti il medesimo, ove l'affermazione del difetto di giurisdizione fosse limitata all'opposizione, manterrebbe la sua efficacia, con formazione di un giudicato su materia sottratta al giudice ordinario. E poiché, nel caso in esame, le ragioni che sono poste a fondamento dell'opposizione concernono non vizi del procedimento monitorio, ma l'asserita illegittimità del procedimento amministrativo d'accertamento dei presupposti per l'irrogazione della sanzione e di determinazione della misura della stessa, sulla base degli esiti del quale il decreto ingiuntivo è stato richiesto ed emesso, devesi dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario secondo la estensione sopra indicata, id est comprendendovi anche l'emissione del decreto opposto, ed affermare la giurisdizione del giudice amministrativo sull'intera controversia.
Conclusione, è appena il caso di notare, che vale non solo per il rapporto tra Comune ed obbligato principale, ma anche per quello tra Comune e fideiussore, poiché, nella specie, anche l'accertamento del fondamento della pretesa nei confronti di quest'ultimo richiede - pur in ipotesi ammessa ma non concessa l'estensibilità della garanzia anche alle sanzioni, questione da valutarsi nel merito in prosieguo di giudizio - il previo e condizionante accertamento della legittimità della sanzione, anzi tutto nell'an e quindi nel quantum contestati entrambi dall'obbligato principale, accertamento rimesso, come si è visto, alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo. Il ricorso va, dunque, respinto e le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

LA CORTE Respinge il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, condannando il ricorrente alle spese che liquida in Euro 100,00 per esborsi ed Euro 2.000,00 per onorari, oltre accessori di legge.
Così deciso in Roma, in Camera di Consiglio il 25 maggio 2006. Depositato in Cancelleria il 20 settembre 2006