Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Alfredo ROCCHI - Presidente -
Dott. Pasquale REALE - Consigliere -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. Angelo SPIRITO - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
IO AR, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BALDO DEGLI UBALDI 272, presso l'avvocato FERDINANDO MASSAFRA, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI ROMA;

- intimato -

e sul 2° ricorso n° 03650/97 proposto da:
COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEL TEMPIO DI GIOVE 21, presso gli Uffici dell'Avvocatura Comunale, rappresentato e difeso dagli Avvocati GIUSEPPE LO MASTRO e DANIELA BARBICINTI, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
IO AR, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BALDO DEGLI UBALDI 272, presso l'avvocato FERDINANDO MASSAFRA, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 3741/96 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 27/11/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/10/98 dal Consigliere Dott. Angelo SPIRITO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Massafra, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso principale e rigetto dell'incidentale;
udito per il resistente e ricorrente incidentale, l'Avvocato Barbicinti, che ha chiesto il rigetto del ricorso principale e l'accoglimento dell'incidentale;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Ennio Attilio SEPE che ha concluso per quanto di ragione del ricorso incidentale;
per l'accoglimento dei motivi quarto, quinto e sesto, per l'assorbimento o per il rigetto del primo motivo;
per il rigetto del secondo motivo e per l'assorbimento dei motivi terzo, settimo ed ottavo;
ha concluso poi per l'assorbimento del ricorso principale. Svolgimento del processo
Con atto di citazione del 28 febbraio 1985, MA OL convenne in giudizio il Comune di Roma per essere dichiarato proprietario per usucapione di un terreno sito nel territorio di quell'Ente. Questo, costituitosi, si oppose alla domanda, sostenendo che sin dal 1977 aveva avviato la procedura per l'espropriazione (ai sensi della legge n. 865 del 1971) di quel suolo, unitamente ad una più ampia superficie circostante, per realizzarvi un parco pubblico e che nel termine previsto dall'art. 12 di quella legge gli espropriati gli avevano volontariamente ceduto il bene;
sicché, l'attore avrebbe dovuto far valere le sue pretese sul prezzo pagato e nei confronti degli espropriati. Contestualmente il Comune formulò domande riconvenzionali per il rilascio del fondo ed il risarcimento dei danni.
Il tribunale di Roma respinse la domanda del OL ed accolse la prima delle riconvenzionali del convenuto, ritenendo che la cessione volontaria ha gli stessi effetti del decreto di espropriazione e che, una volta trascritto l'atto di cessione, il terzo che pretende diritti sugli immobili espropriati può solo farli valere sull'indennità o sul prezzo pagati. Il giudice di primo grado aggiunse, inoltre, che, sebbene l'inutile decorso del termine fissato per il completamento dell'opera comporti la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente perdita del potere ablatorio della P.A., tuttavia la domanda dell'attore di retrocessione, proposta soltanto nelle conclusioni definitive, non poteva essere accolta, non avendo il OL provato la mancata esecuzione dell'opera nel termine ultimo fissato.
L'appello proposto dal OL fu accolto dalla Corte d'appello di Roma, la quale, riformando la prima sentenza, lo dichiarò proprietario del fondo in questione e delle sovrastanti costruzioni per intervenuta usucapione.
Per la cassazione della sentenza della Corte romana propone ora ricorso il OL, il quale svolge un motivo. Risponde con controricorso il Comune, che propone anche ricorso incidentale, affidato ad otto motivo, gli ultimi due dei quali dichiarati di carattere condizionato.
Motivi della decisione
I ricorsi vanno riuniti ai sensi dell'art. 335 c.p.c.. 1) - Preliminarmente, il giudice ha respinto la richiesta del Comune di ordinare l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli alienanti, osservando che nella fattispecie non ricorre l'ipotesi di litisconsorzio necessario, trattandosi di causa connessa ma scindibile, e che, piuttosto, la domanda dell'Ente si atteggia a chiamata in garanzia impropria, visto che esso intende, sulla base di un autonomo titolo, essere tenuto indenne dai chiamandi rispetto all'eventuale accoglimento della domanda contro di lui proposta. Tuttavia - aggiunge il giudice - "tale chiamata in manleva ben avrebbe potuto essere esercitata in una con la domanda riconvenzionale e anche con autonoma citazione:
ma non essendosi mai stabilito il rapporto nei loro confronti (litisconsorzio processuale) non può ordinarsi la loro comparizione in grado d'appello".
Quanto al merito, il giudice definisce la domanda del OL come "azione negatoria (art. 949 c.c.)", con subordinata domanda di retrocessione (relativamente alla quale solo tardivamente il convenuto dichiarò di non accettare il contraddittorio), mentre definisce le riconvenzionali del Comune come azione di revindica, con condanna al rilascio ed al risarcimento dei danni. A tal punto, passando alla valutazione della pretesa del OL, afferma che egli ne ha dimostrato il fondamento attraverso la prova che il suo possesso sugli immobili, congiunto a quello esercitato dai suoi predecessori ed a lui pervenuto per eredità, supera abbondantemente il periodo ventennale. L'affermazione è basata sulle testimonianze e sulla documentazione acquisite in proposito e si estende alla confutazione delle prove contrarie offerte dall'Amministrazione. Passando, poi, all'esame della tesi del Comune, la Corte esclude l'applicabilità del disposto dell'art. 14 della legge n. 865 del 1971, sostenendo che il OL poteva legittimamente avanzare la sua pretesa poiché, alla data della citazione, si era riespanso il diritto soggettivo dei privati in conseguenza della cessata l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. 2) - Nell'unico motivo di ricorso, il OL lamenta che la sentenza impugnata abbia omesso di pronunciare sull'intervenuta usucapione anche della particella 190 del foglio 378; particella che egli ammette di non aver mai specificato nei suoi scritti difensivi ma che, in ogni caso, è compresa nel terreno che si assumeva usucapito e doveva essere, dunque, specificata dal CTU. Quanto al ricorso incidentale del Comune, nel primo motivo si sostiene che la cessione volontaria, compiutasi (28 febbraio 1983) entro il termine d'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (9 settembre 1983), ha gli stessi effetti del decreto di espropriazione, sicché la successiva perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità non incide sul diritto ormai acquistato a titolo originario dall'espropriante, ma, semmai, sul diritto alla retrocessione. Sul punto bisogna, però, tener conto che si tratterebbe di retrocessione parziale - in quanto l'opera (consistente nella realizzazione di un vasto parco pubblico) non s'è realizzata solo nella parte che il OL non ha rilasciato - con necessari riflessi in tema di giurisdizione, appartenente al giudice amministrativo e non a quello ordinario.
Nel secondo motivo la P.A. lamenta che il giudice ha risposto sull'esistenza o meno di un litisconsorzio, ma non sul fatto che il giudice di primo grado aveva omesso di pronunziarsi circa la chiamata in garanzia dei cedenti il fondo. Il terzo motivo riguarda l'omessa pronunzia sulla richiesta di interrogatorio formale e di prova testimoniale. Il quarto ed il quinto motivo trattano di errori nella valutazione della prova sull'avvenuta usucapione. Con il sesto motivo il Comune sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice, esso non ha mai riconosciuto il possesso del OL sul fondo. Nel settimo motivo (condizionato) si sostiene che il OL non ha formulato una rituale domanda di retrocessione: il tribunale dà atto che questa fu proposta per la prima volta nelle conclusioni (19 dicembre 1985) ed il procuratore del Comune chiese che essa fosse dichiarata "inammissibile, improponibile ed infondata"; il rifiuto del contraddittorio fu ribadito il 15 maggio 1986; in ogni caso, si tratterebbe (come già sostenuto nel primo motivo) di retrocessione parziale, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Infine nell'ottavo motivo (anch'esso condizionato) il Comune lamenta che il giudice non abbia tenuto conto del fatto che l'originaria domanda del OL riguardava un solo appartamento e non comprendeva l'altro occupato da diversa famiglia (Mattei), la cui presenza nei locali e sul terreno doveva essere presa in considerazione per escludere l'esistenza di un possesso esclusivo e dell'animus rem sibi habendi.
3) - Per evidente ragione di priorità logica, va innanzitutto trattato il primo motivo del ricorso incidentale del Comune di Roma, in quanto esso (attaccando in radice la decisione contenuta nella sentenza impugnata) coinvolge la stessa possibilità che sia dichiarata, a favore del terzo, l'intervenuta usucapione su di un fondo che il proprietario ha trasferito all'ente espropriante con lo strumento della cessione volontaria. La risposta negativa sul punto finisce, infatti, con l'assorbire non solo l'unico motivo svolto dal OL, ma anche tutti gli altri svolti dall'Amministrazione comunale.
Il primo motivo del ricorso incidentale del Comune di Roma è fondato e va accolto.
Risulta accertato in atti ed è incontestato tra le parti che con deliberazione del 27 luglio 1977 il Comune di Roma avviò la procedura per l'espropriazione, ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865, di un vasto complesso immobiliare (la villa Veschi),
del quale sono parte i fondi e gli immobili oggi in contestazione, per destinarlo a parco pubblico;
che il 31 luglio 1979 il Presidente della Giunta regionale del Lazio dichiarò l'opera di pubblica utilità, determinando l'indennità provvisoria da corrispondere agli aventi diritto;
nel termine previsto dall'art. 12 della citata legge, fu convenuta tra le parti la cessione volontaria dei beni, formalizzata con l'atto pubblico del 28 febbraio 1983; il 9 settembre 1983 cessò l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; il 28 febbraio 1985 fu notificata al Comune la citazione del OL.
A norma del primo comma dell'art. 12 della legge 22 ottobre 1971, n.865, come sostituito dall'art. 6 del D.L. 2 maggio 1974, n. 115, e modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, il proprietario espropriando, entro trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11 della legge stessa, ha diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del 50 % dell'indennità provvisoria determinata ai sensi dei successivi articoli 16 e 17. Nel sistema della legge generale sull'espropriazione di pubblica utilità, giurisprudenza e dottrina hanno attribuito alla cessione volontaria, siccome regolata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, la natura di negozio di diritto pubblico, dotato della funzione propria del decreto di espropriazione di segnare l'acquisto, a titolo originario, in favore della P.A., del bene compreso nel piano d'esecuzione dell'opera pubblica. Suoi presupposti di efficacia sono, appunto, l'esistenza di un procedimento espropriativo in atto, con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, e l'inclusione di beni da espropriare nel piano d'esecuzione dell'opera stessa. Sussistendo tali requisiti, può dunque riconoscersi la totale equiparazione tra decreto espropriativo e contratto di cessione volontaria (tra le varie, cfr. Cass. 18 luglio 1994, n. 6710; 13 giugno 1985, n. 3549;
6 dicembre 1984, n. 6424).
Da tale equiparazione discende la necessaria conseguenza che anche nell'ipotesi di acquisto del bene, da parte dell'espropriante, a mezzo di cessione volontaria trova applicazione la disposizione dell'art. 14 della più volte menzionata legge n. 865 del 1971, in virtù della quale, pronunciata l'espropriazione, e trascritto il relativo provvedimento, tutti i diritti relativi agli immobili espropriati possono essere fatti valere esclusivamente sull'indennità. Il principio - che alla dottrina ha fatto configurare l'espropriazione come una sorta di riduzione forzata del bene al suo equivalente economico - trova, peraltro, corrispondenza nell'analoga disposizione del secondo comma dell'art. 52 della legge n. 2359 del 25 giugno 1865, il quale, con maggior precisione,
stabilisce, al primo comma, che "le azioni di rivendicazione, di usufrutto, di ipoteca, di diritto dominio, e tutte le altre azioni esperibili sui fondi soggetti ad espropriazione, non possono interrompere il corso di essa, ne' impedirne gli effetti". Tra i diritti che possono essere fatti valere esclusivamente sull'indennità è, dunque, sicuramente compreso anche quello vantato da colui il quale agisce in rivendicazione, sostenendo di essere diventato proprietario del bene per usucapione;
soggetto che, in ipotesi di cessione volontaria, non può che rivolgersi al precedente proprietario del fondo (il cedente) e rivalersi sul prezzo da costui percepito per la cessione stessa. Ammettere una diversa soluzione (come ha fatto il giudice di merito) equivarrebbe a vanificare gli effetti stessi dell'espropriazione (la cessione volontaria si inserisce nel procedimento espropriativo e prende luogo, come s'è visto, del decreto di espropriazione), in spregio dell'interesse generale che, in virtù del precetto costituzionale, giustifica il sacrificio della proprietà.
Da quanto premesso, è agevole rilevare la congerie di errori nei quali è incorso il giudice di merito. In primo luogo, egli ha incomprensibilmente qualificato l'azione del OL come azione negatoria ex art. 949 c.c., laddove è, invece, palese che egli ha proposto un'azione di rivendicazione (ai sensi del combinato disposto degli artt. 922 e 948 c.c.), sostenendo di avere acquistato la proprietà della cosa a titolo di usucapione. Per giunta, il giudice ha qualificato l'azione del Comune come azione di rivendicazione (con condanna al rilascio ed al risarcimento del danno), laddove è, invece, certo che l'ente, al momento della domanda, era già proprietario del fondo, per averlo acquistato a titolo originario, a mezzo di cessione volontaria intervenuta nel corso di procedura espropriativa. Basta, in proposito, leggere le conclusioni dell'Amministrazione per verificare che le sue domande riconvenzionali si sostanziano nella richiesta di rilascio del fondo e di risarcimento dei danni derivanti dall'abusiva occupazione da parte del OL, restando estranea ogni pretesa rivendicatoria. Successivamente, la sentenza impugnata è passata direttamente alla valutazione dell'effettiva verificazione dell'usucapione, senza propedeuticamente esaminare (come avrebbe dovuto) la possibilità per il OL di agire in rivendicazione di un bene ormai definitivamente acquistati dalla P.A. a seguito di procedura espropriativa oppure di rivalersi sul prezzo pagato per la cessione. Quest'ultimo problema è stato, invece, affrontato solo nel successivo esame delle eccezioni del Comune. Qui, il giudice, chiamato a pronunziarsi sull'applicabilità dell'art. 14 della legge n. 865 del 1971, ha ritenuto inutile stabilire se la cessione volontaria equivalga o meno al decreto di esproprio (in una parentesi a pag. 17 del provvedimento impugnato, egli sembra propendere per la soluzione negativa, sul presupposto che, nel primo caso, il titolo d'acquisto è il contratto e non il provvedimento autoritativo ed il corrispettivo versato è un prezzo e non un'indennità), stimando che, "venuta meno l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera per inutile decorrenza del termine cessa la situazione di soggezione al potere ablatorio della P.A. con cessazione del vincolo di destinazione sorto per effetto di quella dichiarazione, il quale sottraeva il bene a qualsiasi pretesa da parte dei privati". Più avanti il giudice, nell'approfondire il suo pensiero, specifica che, sopravvenuta l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, del vincolo di destinazione da essa posto in essere, si verifica "la riespansione del diritto soggettivo dei privati, già affievolito per effetto dell'esercizio del potere espropriativo:
onde, venuto a cessare, allo spirare del termine del 9 settembre 1983, inutilmente decorso, come è pacifico, il vincolo costituito con quella dichiarazione di p.u., il OL, alla data della citazione (28.2.1985), poteva legittimamente avanzare la pretesa di far dichiarare a lui acquisita, per effetto della maturata usucapione, la proprietà del bene".
È agevole rilevare il vizio che inficia questo ragionamento. Il giudice ha, in sintesi, ritenuto che, benché già perfezionatosi il procedimento ablativo, una volta divenuta inefficace la dichiarazione di pubblica utilità il bene sia ritornato automaticamente in una sorta di disponibilità tale da essere soggetto a qualsiasi pretesa di diritti altrui, anche da parte di terzi. In altri termini, la riespansione causata dalla perdita d'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità riguarderebbe qualsiasi diritto sul bene, anche quello di colui il quale ne vanti la proprietà acquistata per usucapione, ed, a tal punto, quest'ultimo potrebbe rivolgersi, per soddisfare la sua pretesa, direttamente contro l'espropriante.
Prima ancora di porre in evidenza gli errori di diritto in cui è incorso questo ragionamento, vale la pena di osservare che esso contiene in sè una forte dose di illogicità, in quanto, seguendolo, sarebbe, piuttosto, consequenziale ritenere che la pretesa del terzo possa essere rivolta nei confronti dell'espropriato, visto che il diritto, una volta riespansosi, appartiene a lui, e non nei confronti dell'espropriante, il quale, in virtù di quell'automatismo, sarebbe colui che perde il diritto precedentemente acquistato. A meno di non voler ritenere che, dopo la riespansione, il diritto costituisca una sorta di res nullius, restante in attesa del primo che intenda appropriarsene. Va poi detto, incidentalmente, che la sentenza impugnata non fornisce argomenti a sostegno della ritenuta perdita d'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; quanto meno, non è dato comprendere se tale inefficacia sia parziale o totale (la distinzione avrebbe, peraltro, la sua importanza, come osserva il ricorrente, anche riguardo al riparto della giurisdizione). Comunque, quel che ora interessa porre in evidenza è che il menzionato effetto espansivo non è affatto automatico e non è assolutamente rivolto ai diritti da chiunque esercitati, ma è collegato all'istituto della retrocessione, disciplinato dagli artt. 13 e 63 della legge n. 2359 del 1865. In particolare, quest'ultima disposizione afferma che, "fatta l'espropriazione, se l'opera non siasi eseguita e siano trascorsi i termini a tal uopo concessi o prorogati, gli espropriati potranno domandare che sia dall'Autorità giudiziaria competente pronunciata la decadenza dell'ottenuta dichiarazione di pubblica utilità, e sieno loro restituiti i beni espropriati, mediante il pagamento del prezzo".
Dunque, il bene espropriato (o, comunque, pervenuto nella titolarità dell'espropriante anche a mezzo di cessione volontaria) può essere soggetto alle pretese del terzo usucapiente, ma solo quando esso sia stato restituito all'espropriato a seguito della procedura per la retrocessione. È solo in quel momento, infatti, che i diritti del terzo non vanno esercitati più sull'indennità, ma sul bene tornato in proprietà dell'espropriato.
È in quest'ordine di idee che la giurisprudenza evince, dal combinato disposto degli artt. 63 e 13 della legge n. 2359 del 1865, che la mancata esecuzione dell'opera pubblica nei termini fissati o la realizzazione di un'opera diversa da quella per la quale era stata disposta l'espropriazione determina l'insorgenza di un vero e proprio diritto (potestativo) alla retrocessione (e non l'automatica espansione del diritto di proprietà compresso a seguito dell'espropriazione), da esercitarsi in via giudiziaria (cfr., soprattutto Cass. sez. un. 8 luglio 1994, n. 2359). 4) - Per le ragioni esposte, il primo motivo del ricorso incidentale del Comune di Roma va accolto, con conseguente assorbimento degli altri motivi dello stesso ricorso e dell'unico motivo del ricorso principale. La sentenza impugnata va cassata ed il giudice di rinvio dovrà adeguarsi al seguente principio di diritto: nel sistema della legge generale sull'espropriazione di pubblica utilità, la cessione volontaria, siccome regolata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, ha natura di negozio di diritto pubblico, dotato della funzione propria del decreto di espropriazione di segnare l'acquisto, a titolo originario, in favore della P.A., del bene compreso nel piano d'esecuzione dell'opera pubblica. Da tale equiparazione discende la necessaria conseguenza che, anche nell'ipotesi di acquisto del bene a mezzo di cessione volontaria, trova applicazione la disposizione dell'art. 14 della legge n. 865 del 1971, in virtù della quale, pronunciata l'espropriazione, e trascritto il relativo provvedimento, tutti i diritti relativi agli immobili espropriati possono essere fatti valere esclusivamente sull'indennità. Sicché, il terzo che pretenda il diritto di proprietà (che, nella specie, si assume acquistato per intervenuta usucapione) su tutto il bene già trasferito all'espropriante (o, come nella specie, su parte di esso) non può proporre azione di rivendicazione nei confronti dell'espropriante, ma deve far valere il proprio diritto, nei confronti dell'espropriato, sull'indennità di espropriazione. A tal proposito, resta irrilevante la circostanza che, successivamente all'acquisto del bene da parte dell'espropriante, sia divenuta inefficace la dichiarazione di pubblica utilità, in quanto a tale sopravvenuta inefficacia non consegue l'automatica espansione del diritto di proprietà compresso in ragione della procedura espropriativa, bensì consegue l'insorgenza, in capo all'espropriato, del diritto soggettivo alla retrocessione, regolata dagli artt. 13 e 63 della legge n. 2359 del 1865.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i ricorsi, accoglie il primo motivo del ricorso incidentale del Comune di Roma e dichiara assorbiti tutti gli altri motivi del ricorso stesso, nonché l'unico motivo del ricorso principale. Cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte d'appello di Roma, la quale provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 15 ottobre 1998.
Depositata in Cancelleria il 02/03/1999.