Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. UMBERTO PAPADIA - Presidente - del 18/06/02

1. Dott. ALDO GRASSI - Consigliere - SENTENZA

2. Dott. CARLO GRILLO - Consigliere - N. 879

3. Dott. VITTORIO VANGELISTA - Consigliere - REGISTRO GENERALE

4. Dott. FRANCESCO NOVARESE - Consigliere - N. 11534/2002
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
AT RO n. a Concesio il 9 maggio 1945
avverso l'ordinanza del Tribunale di Palermo in sede di riesame del 28 gennaio 2002
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Francesco Novarese lette le conclusioni del Pubblico Ministero che ha concluso per il rigetto del ricorso
Svolgimento del processo
TT ND ha proposto ricorso per Cassazione avverso l'ordinanza del Tribunale di Palermo in sede di riesame del 23 - 25 gennaio 2002, con la quale veniva confermato il decreto di sequestro preventivo dell'impianto industriale e di un'area limitrofa delle Acciaierie Megara s.p.a., emesso dal G.I.P. del Tribunale di Termini Imerese il 22 dicembre 2001, deducendo quali motivi: a) la violazione degli artt. 321 e 324 c.p.p. e la carenza e manifesta illogicità della motivazione al riguardo, poiché non erano state valutate le deduzioni ed allegazioni difensive, attraverso le quali si sarebbe potuto escludere la sussistenza dei reati contestati e non era stato verificato "in concreto" il "fumus" del reato prospettato dall'accusa; b) la violazione degli artt. 125 terzo comma, 324 settimo 309 nono comma in relazione all'art. 325 primo comma c.p.p. per difetto di motivazione, comma e 3 giacché non sono stati considerati gli elementi addotti, non sono indicati i dati obiettivi, da cui è stata accertata la presenza dell'amianto, nonostante l'accertamento dell'A.S.L del 21 giugno 2001 fosse stato contestato sotto il profilo processuale (violazione dell'art. 223 disp. att. c.p.p.), probatorio (mancata considerazione dei livelli di concentrazione di fibre di amianto) e tecnico (inosservanza delle metodologie di campionamento ed analisi di cui al D.M. 6 settembre 1994), e sono stati mal valutati o omessi alcuni atti decisivi ai fini dell'insussistenza del reato;
c) l'erronea applicazione degli artt. 6 primo comma lett. a) d.l.vo n. 22 del 1997, 2 lett. c) e 3 l. n. 257 dei 1992 ed art. 31 d.l.vo n. 277 del 1991, giacché i due capannoni e le relative coperture non costituiscono rifiuti ne' ai sensi del c.d. decreto Ronchi ne' della legislazione speciale sull'amianto, in quanto i beni immobili strumentali alla produzione industriale non possono essere ritenuti tali, anche se il ciclo produttivo sia cessato dal 1986, in quanto non esiste abbandono e volontà di abbandono o obbligo di disfarsi, poiché le coperture aeree svolgono la loro funzione originaria e non possono essere considerati oggetti abbandonati e non sussiste alcun obbligo di disfarsi, mentre non risulta osservata la normativa sui c.d. rifiuti contenenti amianto, la quale prescrive una concentrazione limite;
d) la violazione dell'art. 1 c.p.c. dell'art. 50 d.l.vo n. 22 del 1997, poiché la violazione dell'ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Campofelice di CE non configura il reato di cui al secondo comma della norma citata del decreto Ronchi, ma trova la sua collocazione nell'art. 34 d.l.vo n. 277 dei 1991 e la sua sanzione nell'art. 50 dello stesso decreto, in base a quanto è reso palese dal predetto provvedimento, sicché l'applicazione dell'altra normativa costituisce un errore di diritto ed, in ogni caso, un'interpretazione analogica, attese le evidenti differenze tra i due tipi di provvedimento per presupposti fattuali e giuridici, condizioni ed oggetto;
e) l'erronea applicazione dell'art. 51 bis d.l.vo n. 22 del 1997, poiché si tratta di un reato non configurabile, perché non si è in presenza di rifiuti da bonificare, e, comunque, la contravvenzione in parola è correlata alla violazione dell'art. 17 d.l.vo n. 22 del 1997 e costituisce un reato di pericolo concreto, sicché occorre accertare il pericolo concreto ed attuale di inquinamento.
Motivi della decisione
Appare opportuno trascrivere le imputazioni quali risultano dall'ordinanza impugnata al fine di meglio comprendere sia l'iter motivazionale sia le censure svolte.
Il ricorrente è indagato per i reati di cui agli artt.:
a) 51 bis d.l.vo n. 22 del 1997 in relazione al pericolo concreto ed attuale di inquinamento (di cui all'art. 17 secondo comma dei decreto legislativo citato), creato dal mancato smaltimento ad opera del ricorrente nella qualità di legale rappresentante delle Acciaierie Megara s.p.a. dei rifiuti speciali e pericolosi derivanti dal cielo produttivo dell'impresa rinvenuti presso l'arca di pertinenza dell'impresa;
b) 50 secondo comma d.l.vo n. 22 del 1997 per non avere ottemperato all'ordinanza comunale n. 8 del 7 novembre 2000, con cui il Commissario straordinario dei Comune di Campofelice di CE ordinava di provvedere alla bonifica del sito ove trovasi lo stabilimento produttivo dell'impresa;
c) 734 c.p. in relazione al vincolo di inedificabilità gravante sull'area in questione ai sensi dell'art. 15 della legge regionale n. 78 del 1976.
Ciò posto, nonostante ragioni logiche indurrebbero ad invertire l'ordine di trattazione delle diverse censure, giacché quelle relative al diritto penale sostanziale, ove fossero interamente fondate, secondo la prospettazione difensiva, in alcuni casi, comporterebbero la caducazione della misura cautelare reale, mentre i motivi procedurali determinerebbero al massimo un annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata senza far venire meno il vincolo imposto con il sequestro, ritiene il collegio di dover rispettare l'impostazione del ricorrente, anche per le ragioni che saranno svolte in ordine alle doglianze attinenti al profilo sostanziale ed in considerazione della connessione esistente fra pretesi vizi procedurali ed ambito dei poteri del giudice di riesame e di quello di legittimità in sede di procedimento incidentale riguardante un'ordinanza relativa ad un sequestro preventivo.
Per quel che concerne i poteri del giudice in sede di riesame il ricorso riporta parzialmente stralci di una decisione di queste sezioni unite (Cass. sez. un. 29 gennaio 1997 n. 23, Bassi ed altri rv. 206657), il cui intervento era stato richiesto per dirimere il contrasto esistente circa i soggetti cui compete, in sede di giudizio incidentale di riesame, la notificazione dell'avviso di udienza ed in particolare, in quella fattispecie, se per parte interessata possa ritenersi il soggetto proprietario del bene e leso dall'azione illecita.
A tal proposito si potrebbe rilevare come vari arresti di questa pronuncia siano stati disattesi da successive decisioni delle sezioni unite di questa Corte (Cass. sez. un. 10 novembre 2000 n. 29, Scarlino rv. 216960 in tema di obbligo di notifica dell'avviso alla persona nel cui interesse sia stata proposta la richiesta di riesame dal solo difensore e Cass. sez. un. 11 settembre 2001 n. 23, Di Sarno sulla necessità dell'avviso dell'udienza in sede di riesame al secondo difensore) e soprattutto sia stata, prima, poco seguita dalle sezioni semplici (Cass. sez. 3^ c.c. 9 novembre 1998, Giussani non massimata cui adde Cass. sez. 3^, 2 novembre 2001 n. 39078, Musu e Cass. sez. 3^ c.c. 15 febbraio 2002 dep. 6 marzo 2002, Lorenzini) e, poi, riletta da altra sentenza delle sezioni unite (Cass. sez. un. 4 maggio 2000 n. 7, Mariano rv. 215840, in cui il massimario significativamente rinvia soltanto quale precedente alla decisione 25 marzo 1993, Gifuni, richiamata in ricorso) la parte relativa all'ambito dei poteri del Tribunale, in sede di riesame, per ritenere infondata la censura.
Infatti la su citata decisione del 2000 delle sezioni unite, la cui successiva si riproduce per completare l'intelligente "excursus" giurisprudenziale del ricorrente, afferma che:
In tema di sequestro preventivo, la verifica delle condizioni di legittimità della misura cautelare da parte del tribunale del riesame o della corte di cassazione non può tradursi in anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità della persona sottoposta ad indagini in ordine al reato oggetto di investigazione, ma deve limitarsi al controllo di compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, rimanendo preclusa ogni valutazione riguardo alla sussistenza degli indizi di colpevolezza ed alla gravità degli stessi.
Tuttavia, poiché si tratta di problematica dibattuta, reputa il collegio di doversi nuovamente soffermare, tanto più che il ricorrente in maniera esaustiva si riferisce pure alla decisione del giudice di legittimità delle leggi, richiamata nella sentenza in parola, ed incentra su di essa, solo in parte, anche se in modo diffuso, alcune censure. La predetta pronuncia espunge dal testo della sentenza del giudice di legittimità delle leggi (Corte Cost. n. 48 del 1994), alcune affermazioni, sicché occorre riferire di questa decisione, anche alla luce della ricostruzione effettuata dal ricorrente, tenendo presente altra pronuncia di questa Corte (Cass. sez. 3^ 14 dicembre 1995, Angotti in Riv. giur. ed. 1996,1,600). La Consulta, infatti, espressamente investita della questione di legittimità costituzionale degli artt. 321 e 324 c.p.p. nella parte in cui preclude al Tribunale in sede di riesame "ogni valutazione sulla sussistenza degli indizi di colpevolezza e sulla gravità degli stessi" in riferimento agli artt. 24, 97, 111 e 42 Cost., ha affermato che il codice vigente "pur adottando... una linea volta a tracciare marcati parallelismi tra le cautele reali e quelle personali.... non si è peraltro spinto al punto di aver assimilato in toto i presupposti che devono assistere le misure cautelari personali, da un lato, e quelle personali dall'altro". Ha specificato la Corte Costituzionale che "nel dettare la disciplina delle misure cautelari reali, il nuovo codice di rito ha omesso, non senza significato, di operare un richiamo espresso alle disposizioni generali che il capo 1 del titolo 1 del libro 4^ dedica alle misure cautelari personali, cosicché solo a queste ultime risulta essere testualmente riferita la previsione enunciata dall'art. 273 comma 1 c.p.p., a norma della quale "nessuno può essere sottoposto a misure cautelari se a suo carico non sussistono gravi indizi di colpevolezza", escludendo che una simile differente disciplina possa violare il principio sancito dall'art. 24, comma 2, della Costituzione. Ed invero "il diritto di difesa ammette diversità di disciplina in rapporto alla varietà delle sedi e degli istituti processuali in cui lo stesso è esercitato" sicché "non vi è un obbligo costituzionale ad assegnare uguale "contenuto difensivo" a rimedi che, pur se identici per denominazione - il riesame è infatti previsto sia per le cautele personale che per quelle reali - si distinguono nettamente sul piano strutturale e dei soggetti che possono essere coinvolti, altro, infatti, è l'"oggetto del riesame nelle misure cautelari personali, altro è quello del riesame contro i provvedimenti di sequestro".
Pertanto soggiunge la Corte Costituzionale "la scelta del codice di non riprodurre per le misure cautelari reali i presupposti sanciti dall'art. 273 per le misure cautelari personali non può - ritenersi in sè contrastante con l'art. 24 Cost., essendo graduabili fra loro i valori, che l'ordinamento prende in considerazione: da un lato, l'inviolabilità della libertà personale, e, dall'altro, la libera disponibilità dei beni, che la legge ben può contemperare in funzione degli interessi collettivi che vengono ad essere coinvolti". Inoltre, ulteriormente sviluppando questo concetto ed aggiungendo altri argomenti a quelli già palesati dalla unanime giurisprudenza di questa Corte, la Consulta evidenzia che la misura cautelare reale attiene, per sua stessa natura, a "cose" che, nell'ipotesi del sequestro preventivo, presentano un tasso di "pericolosità" che giustifica l'imposizione della cautela", sicché la misura, pur raccordandosi ontologicamente ad un reato, inteso questo nella sua realtà fenomenica, può prescindere da qualsiasi profilo di "colpevolezza".
Del resto, "ove si introducesse in sede di gravame un potere di controllo sulla regiudicanda, si assisterebbe ad una sorta di "processo nel processo" che, sposterebbe, allargandolo, il tema del decidere da quello suo proprio (verifica del pericolo che la libera disponibilità di taluni beni "qualificati" possa determinare le conseguenze descritte dalla norma) fino a coinvolgere l'oggetto stesso del procedimento principale. Una conseguenza, questa, che il sistema mal tollererebbe e che non può certo ritenersi imposta dall'invocato parametro di costituzionalità".
Infine precisa la Corte Costituzionale che al giudice è "fatto carico di controllare che un reato, quanto meno nella sua astratta configurabilità, esista, sicché la difesa... può... contestare l'esistenza della fattispecie dedotta proprio perché questa funge da necessario referente che individua il nesso di pertinenzialità" e la pericolosità della res.
Da quanto finora riferito discende che quando la Consulta asserisce che "il controllo del giudice è tutt'altro che 'burocratico', dovendosi il medesimo incentrare sulla verifica dell'integralità dei presupposti che legittimano la misura" si riferisce a quelli propri del sequestro preventivo e non certo alla sussistenza di gravi indizi di colpevolezza circa la commissione del reato.
Riportate le linee fondamentali della pronuncia della Corte Costituzionale, appare evidente come sia parziale la lettura fornitane dalle sezioni unite nella sentenza indicata, pur se una simile notazione non assume eccessiva rilevanza ai fini della trattazione della tematica affrontata, poiché si è in presenza di una decisione di rigetto da parte della Consulta ed il compito di interpretare le leggi spetta al giudice ordinario e nella funzione di nomofilachia a quello di legittimità.
Per altro altra pronuncia delle sezioni unite citata (Cass. sez. un. 29 novembre 1994 n. 20, P.M. in proc. Ceolin rv. 199172), resa per dirimere un configurabilità o meno di un reato nell'intercettazione delle radiocomunicazioni della polizia, pur confermando il precedente orientamento (Cass. sez. un. 25 marzo 1993 n. 4, Gifuni rv. 193118), secondo cui "l'ambito del giudizio di riesame è circoscritto al riscontro della corrispondenza della fattispecie astratta di reato, ipotizzata dall'accusa, al fatto per cui si procede", ha chiarito che il giudice di riesame, "nel valutare l'astratta configurabilità dei reato,... ha il potere di procedere ad una diversa qualificazione giuridica del fatto" e che, in conseguenza di detto potere, "non può... prescindersi dalla situazione risultante dagli elementi fattuali che la stessa accusa ha reputato giustificativi del sequestro", nella fattispecie esaminata da quella pronuncia, probatorio, ma con argomentazione valida per ogni tipologia di sequestro.
Inoltre la più volte riferita decisione delle sezioni unite "Bassi" sia pure con un argomentare complesso, che può apparire non lineare e contraddittorio, ha voluto soltanto significare che il giudice del riesame non può trincerarsi dietro l'accertamento dell'astratta configurabilità dei reato, ma senza effettuare un processo nel processo e senza verificare in concreto la fondatezza dell'ipotesi accusatoria del P.M. deve espletare il controllo di legalità nell'ambito delle indicazioni di fatto, offerte dal pubblico ministero", anche se "l'accertamento... della congruità degli elementi rappresentati non (può)... essere censurat(o) sul piano fattuale, per apprezzarne la reale coincidenza con le reali risultanze processuali" ma solo al fine "di verificare se essi (id est gli elementi indicati dal P.M. n.d.r.) consentono di sussumere l'ipotesi formulata in quella tipica".
Pertanto "il Tribunale non deve instaurare un processo nel processo, ma svolgere l'indispensabile ruolo di garanzia" cioè deve accertare nell'ambito delle indicazioni di fatto offerte dal P.M. la possibilità di integrare l'ipotesi formulata in quella tipica. In questa prospettiva il giudice del riesame deve tener conto delle contestazioni difensive sull'esistenza della fattispecie dedotta" vale a dire nei limiti delle alle azioni effettuate dal P.M e dell'ipotesi astratta contestata e/o configurabile ed esaminare "l'integralità dei presupposti che legittimano il sequestro", del tutto distinti e diversi dagli indizi di cui all'art. 273 c.p.p. e consistenti nella "pericolosità" della cosa e nella sua "pertinenzialità" "locuzione volutamente ampia ed indistinta che assorbe quella, più circoscritta, di "corpo di reato" definito dall'art. 253 c.p.p." (cfr. Corte cost. n. 48 del 1994 cit.) In sostanza la pronuncia delle sezioni unite con un tormentato iter motivazionale afferma un principio rinvenibile in altre decisioni di questa Corte, secondo cui non sussiste il c.d. fumus commissi delicti anche quando balzi "ictu oculi" la carenza dell'elemento psicologico (Cass. sez. 3^, 8 settembre 1995 n. 2833, Brocchetti rv. 203630) o di quello materiale sulla base delle stesse allegazioni della P.G. o del P.M. (Cass. sez. 3^, 15 luglio 1996 n. 2718 rv. 205724) proprio perché è contrario alle disposizioni normative pertinenti alla misura cautelare reale espletare un esame sulla fondatezza concreta della contestazione mossa all'indagato, instaurando un processo nel processo.
Pertanto sarebbe sufficiente rilevare che in molti passaggi argomentativi del primo motivo di ricorso si fa riferimento ad accertamenti in fatto, inibiti in sede di legittimità, e all'obbligo di valutare anche in concreto il "fumus commissi delicti" per ritenere inammissibile questa censura, anche alla luce della contraddittoria ed in parte superata pronuncia delle sezioni unite rievocata.
Non può, neppure, essere richiamata altra sentenza di questa sezione (Cass. sez. 3^, 7 aprile 2000 n. 414, Cavagnoli in Cass. pen. 2001, 3147), in quanto è anteriore a quella di poco successiva delle sezioni unite (Cass. sez. un. 4 maggio 2000 n. 7, Mariano), è impegnata in una non conferente polemica con il massimario, perché la confusa e contraddittoria decisione delle sezioni unite è stata massimata cogliendone l'intimo contrasto, e, comunque, risulta espressione di un orientamento minoritario, chiaramente non condiviso dalla Corte Costituzionale, nonostante il tentativo della decisione delle sezioni unite del 1997, in gran parte superata, di ribaltarne i significati.
Del resto la sentenza delle sezioni unite in parola voleva soltanto contrastare una prassi invalsa di ritenere sempre sussistente il fumus in seguito all'intervenuta imputazione senza valutare la rispondenza della fattispecie concreta, quale risulta dagli atti ed ipotizzata dal P.M, alla fattispecie di reato contestata, tenendo presenti le sole argomentazioni espresse in astratto dalla difesa senza necessità di accertamenti o riscontri, attesa la magmaticità della fase delle indagini preliminari.
Pertanto, sotto questo profilo, l'impugnata ordinanza afferma dei principi condivisibili.
Infatti, il giudice del riesame deve controllare soltanto se il reato ipotizzato sia astrattamente configurabile in relazione agli elementi processuali già acquisiti (Cass. sez. un. 4 maggio 2000 n. 7, Mariano rv. 215840 che supera e rilegge Cass. sez. un. 29 gennaio 1997 n. 23, Bassi rv. 206657, oggetto di non infondate critiche, perché in contrasto con un'esegesi logico - sistematica delle norme) e se il sequestro sia o meno giustificato ai sensi dell'art. 321 c.p.p.. Ritenuta l'inammissibilità della dedotta prima censura processuale attinente all'ambito dei poteri di controllo della legalità dei sequestro da parte dei Tribunale in sede di riesame, occorre ribadire che, ex art. 325 primo comma c.p.p., secondo giurisprudenza prevalente di questa Corte (Cass. sez. 2^ 4 giugno 1997 n. 3808, Baisi rv. 209599 cui adde Cass. sez. 3^ c.c. 15 febbraio 2002, Lorenzini cit. e Cass. sez. 3^ 11 giugno 2001 n. 23643, Alberini) il vizio di motivazione non può essere dedotto in sede di legittimità, ma soltanto la violazione di legge, secondo l'esplicito dettato normativo, il quale non può essere stravolto o aggirato, includendo tra le "violazioni di legge" anche il vizio motivazionale, espressamente contemplato da una specifica disposizione (art. 606 lett. e) c.p.p.) e, quindi, specifico rispetto al generico vizio procedurale ex art. 125 c.p.p.. Non ignora il collegio l'esistenza di un indirizzo (vedi da ultimo Cass. sez. 3^ c.c. 10 dicembre 2001 dep. 16 gennaio 2002, Pugliesi oltre la decisione citata in ricorso), secondo cui l'omessa motivazione potrebbe essere fatta valere quale violazione di legge processuale ex art. 125 c.p.p., ma detto orientamento appare in contrasto con la lettera della legge, giustificata dai diversi e più limitati poteri del giudice del riesame in sede di misura cautelare reale, sicché, in molli casi, l'accertata violazione di legge, proprio per l'impossibilità di configurare il reato contestato, determinerebbe la restituzione di quanto in sequestro senza possibilità di una differente valutazione. Tuttavia, in altre ipotesi, (vedi Cass. sez. 3^, 7 giugno 2000 n. 1783, Pizzuti rv. 216585, non massimata sul punto) non è possibile impedire la completa valutazione dei fatti da parte del giudice del riesame, quando questi, per un principio di economia processuale, pur avendo descritto in maniera puntuale i vari accadimenti, si occupi di una sola imputazione, fra quelle prospettate dal P.M., sicché la sempre ammessa qualificazione giuridica degli stessi e la possibilità di attribuire un nomen iuris differente in uno con il divieto per questa Corte di prendere visione degli atti, possono determinare l'annullamento con rinvio, qualora si sia in presenza di un'incompleta valutazione o rappresentazione dei fatti senza che un simile assunto comporti l'introduzione del vizio di motivazione, giacché è strettamente connesso con la qualificazione giuridica della fattispecie di cui all'imputazione elevala dal P.M.. Del resto l'ordinanza impositiva del sequestro è annullabile senza rinvio solo ove appaia la completa carenza di ogni rispondenza tra fattispecie astratte ipotizzate e situazione concreta. Pertanto, vi sono casi in cui il rinvio è imposto dalla necessità di consentire al Tribunale in sede di riesame di effettuare quei riscontri fattuali, determinati dai principi affermati dal giudice di legittimità, oppure di considerare gli altri reati, prospettati dal P.M., ma non presi in considerazione cioè non valutati per escluderli o per ritenerli sussistenti a livello di fumus, nonostante dalla descrizione dei fatti contenuta nell'ordinanza del G.i.p. o del Tribunale in sede di riesame appaiano in astratto configurabili. Peraltro la limitazione dell'indagine al solo vizio di violazione di legge tende ad esaltare il ruolo del giudice di legittimità ed a distinguere i compiti fra i due tipi di giudizio, escludendo in ogni modo la possibilità di introdurre surrettiziamente un esame nel merito ed un'anticipazione di problematiche proprie del giudizio di cognizione.
Nè può affermarsi che la carenza di motivazione inficerebbe di nullità il provvedimento in base al disposto del primo comma n. 3 dell'art. 125 c.p.p.. ovvero rientrerebbe nelle censure relative all'inosservanza di altre norme giuridiche.
Infatti, il riferimento al vizio di cui alla lettera b) dell'art. 606 c.p.p. è incongruo, perché attiene a disposizioni di diritto sostanziale e non processuale, mentre anche nella vigenza del nuovo codice di procedura penale non è ravvisabile un vizio di motivazione, qualora il giudice di merito non abbia compiuto un'analitica ed approfondita analisi di tutte le deduzioni delle parti, tralasciandone alcune (Cass. sez. 5^ 21 maggio 1992 n. 8411 rv. 191488).
Inoltre, il difetto di motivazione, pur costituendo fonte d'invalidità della sentenza, può essere dedotto in Cassazione esclusivamente alla stregua della lettera e) della citata disposizione, dovendosi ritenere che tale norma operi come una previsione specifica, che rende inapplicabile quella di carattere generale contenuta nella lettera c), giacché, altrimenti, in contrasto con il dettato legislativo, si consentirebbe un sindacato che la nuova normativa ha voluto espressamente escludere con il prevedere un limite al ricorso in sede di legittimità per le sole misure cautelari reali. Pertanto anche questa censura nella sua enunciazione appare inammissibile.
Tuttavia, dalle argomentazioni ivi svolte possono trarsi ulteriori elementi per corroborare i vizi di violazione di legge denunciati quali l'omessa individuazione dei rifiuti e la mancata considerazione dei livelli di concentrazione limite di quelli di amianto, giacché il tema relativo alla pretesa nullità delle analisi non appare fondato sia perché si tratta di accertamenti amministrativi sia perché il differente metodo di campionamento ed analisi non determina alcuna nullità per il principio di tassatività delle stesse.
Esaminate le censure procedurali, quelle concernenti la disciplina applicabile alla fattispecie in esame involgono una serie di problematiche sempre attuali ed alcune non del tutto valutate o approfondite in dottrina ed in giurisprudenza.
Infatti dette tematiche concernono la nozione di rifiuto, i rapporti della disciplina di cui al decreto legislativo n. 22 del 1997 con quella speciale in cui si tratta dell'amianto ed in particolare con il d.l.vo n. 277 del 1991, con la legge n. 257 del 1992 e con il d.l.vo n. 114 del 1995, non citato dal ricorrente, ma pertinente nel quadro normativo, la possibilità di considerare le concentrazioni limite in materia di rifiuti alla luce del nuovo C.E.R. e della legislazione specifica, l'inquadramento legislativo dell'ordinanza emessa dal Commissario straordinario dei Comune di Campofelice di CE e la qualificazione giuridica dell'inosservanza di detta ordinanza, della cui legittimità bisogna eventualmente discutere in base alla soluzione accolta, e la possibilità di configurare la contravvenzione di cui all'art. 51 bis d.l.vo n. 22 del 1997, la cui fattispecie è oggetto di contrastanti opzioni dogmatiche in ordine alla natura del reato, ai suoi elementi costitutivi ed al suoi presupposti di fatto (cfr. Cass. sez. 3^, 7 giugno 2000 n. 1783, Pizzuti rv. 216585 quale leading case). Enucleati i diversi problemi, nel trattare della nozione di rifiuto per non ripetere argomentazioni svolte in numerose altre decisioni (cfr. da ultimo Cass. sez. 3^ c.c. 5 marzo 2002 dep. 19 aprile 2002, Amadori) si procederà ad esporre alcuni principi, in realtà, ben presenti nell'ordinanza impugnata, pur se non diffusamente trattati.
La nozione di rifiuto, secondo la normativa comunitaria e nazionale, comprende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il produttore o il detentore si disfi (o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi) senza che assuma rilievo se ciò avvenga attraverso lo smaltimento dei prodotto ovvero tramite il recupero (cfr. Cass. sez. un. 27 marzo 1992, Viezzoli e Corte giustizia 15 giugno 2000 in Ambiente e sicurezza n. 18 2000,114).
La Corte di Giustizia della Unione Europea, le cui decisioni sono immediatamente e direttamente applicabili in Italia (Corte Cost. n. 389 del 1989) sin dal 28 marzo 1990 ha avuto modo di affermare che l'art. 1 della direttiva del Consiglio n. 75/ 442 relativa ai rifiuti "si riferisce... ad ogni sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi, senza distinguere a seconda dell'intenzione del detentore che si disfa della cosa". La nozione di rifiuto non deve essere intesa nel senso che esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Tale nozione non presuppone che il detentore che si disfa di una sostanza o di un oggetto abbia l'intenzione di escluderne ogni riutilizzazione economica da parte di altre persone", dovendosi chiarire che "la proiezione della salute umana e dell'ambiente sarebbe compromessa qualora l'applicazione delle due direttive dipendesse dall'intenzione del detentore di escludere o no una riutilizzazione economica da parte di altre persone delle sostanze o degli oggetti di cui si disfa" (Corte Giust. CEE 28 marzo 1990, Vessoso ed altro).
Tali assunti sono stati ribaditi da altre decisioni (Corte Giust. 28 marzo 1990, Zanetti, idem 10 maggio 1995 causa n. 422 ed idem sez. 6^ 25 giugno 1997, Tombesi ed altri), accogliendosi, quindi, una nozione ampia di rifiuto, fondata su risultanze oggettive e non sull'intenzione del detentore, sicché tutta la discussione relativa ad una pretesa diversa intenzione, nonostante l'obiettivo abbandono dal 1985 dell'opificio industriale, non assume rilievo ed è infondata.
Fondamentale per escludere ogni dubbio appare un'altra decisione della Corte di Giustizia (sez. 5^ 15 giugno 2000, Arco), che non solo ribadisce questi concetti, ma esclude che i vari criteri elaborati dalla giurisprudenza comunitaria possano assumere un valore decisivo nella individuazione della definizione di rifiuto, ove non si tenga conto della finalità e dell'efficacia della direttiva e, quindi, qualora non si proceda ad un'esegesi che non pregiudichi le stesse, sicché alcuna legge nazionale (e quindi a maggior ragione nessuna fonte normativa secondaria) può cercare di restringere l'ambito di applicazione della direttiva e la definizione lata di rifiuto(cfr. di recente Corte Giust. CE 18 aprile 2002 proc. 9/00 ZA NI Oq (?) ed altri).
Le superiori conclusioni a livello giurisprudenziale e normativo europeo sono del tutto condivise dalla giurisprudenza nazionale, costretta a confrontarsi, fino all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 22 del 1997, che ha utilizzato la più esatta espressione "disfarsi", con l'errata traduzione del termine "to discard" con "abbandono", evidenziandosi ancora una volta come nella "categoria dei rifiuti .. rientrano .. quelle sostanze ed oggetti non più idonei a soddisfare i bisogni cui essi erano originariamente destinati, pur se non ancora privi di valore economico, sicché "abbandonato o destinato all'abbandono" va inteso non nel senso civilistico di res nullius o di res derelicta, disponibili all'apprensione di chiunque, sibbene di sostanza od oggetto ormai inservibile alla sua funzione originaria, dismesso o destinato ad essere dismesso da chi lo detiene". Cass. sez. 3^ 26 febbraio 1991 n. 2607, Lunardi rv. 186489). Peraltro si è sempre sostenuto che l'accertamento della natura di un oggetto come rifiuto costituisce una "quaestio facti" demandata al giudice di merito ed insindacabile in sede di legittimità se esente da vizi logici o giuridici, ribadendosi che il rifiuto va considerato in base ad un criterio oggettivo e prevalente di compatibilità ambientale (Cass. sez. 3^ 27 giugno 1992 n. 7567, Abortivi rv. 190923).
Tale impostazione oggettiva questa Corte ha mantenuto pure quando il legislatore con una serie di decreti-legge reiterati e mai convertiti aveva introdotto la categoria dei "residui" cioè di rifiuti riutilizzabili, richiedendo sempre "la destinazione attuale, effettiva ed oggettiva al reimpiego produttivo, non essendo sufficiente una mera idoneità materiale al riutilizzo" (Cass. sez. 3^ 9 febbraio 1998 n. 1495, Nardino rv. 209822). Peraltro, nella fattispecie, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, sussiste, persino, un obbligo giuridico di disfarsi individuato dalla legge n. 257 del 1992. Differente questione è, invece, quella relativa alla possibilità di considerare rifiuti "due immobili strumentali alla produzione industriale, abbandonati dal momento della cessazione del ciclo produttivo (vale a dire da circa sedici anni)" sol perché "vi è il pericolo che - a causa delle intemperie e della mancala manutenzione - possano disperdersi nell'aria e cadere al suolo frammenti" di amianto senza che si sia verificato alcun collasso dei due capannoni. Infatti, il criterio seguito a livello comunitario e nazionale, prima dell'approvazione del nuovo C.E.R., ma non modificato sul punto, è quello di considerare se si è in presenza di un rifiuto e, quindi, di accertare se lo stesso, in relazione anche alla sua origine e provenienza, sia contenuto in uno degli elenchi (ora uno solo unificato) dei rifiuti di cui al d.l.vo n. 22 del 1997. Orbene, negli allegati A e D del decreto legislativo n.22 del 1997 vi erano contemplati alcuni rifiuti contenenti amianto (ex. gr. nel primo quello contrassegnato con il codice 060701 e nel secondo quello con l'altro 170601) e, soprattutto, identica classificazione per alcuni rifiuti si rinviene nel c.d. nuovo C.E.R. (Catalogo Europeo Rifiuti), introdotto con la decisione CE del 3 maggio 2000 n. 532, modificata con la decisione del 22 gennaio 2001 n. 2001/ 118/CE e successivamente rettificata, in vigore dal primo gennaio 2002. Il c.d. nuovo C.E.R. ha, seppure parzialmente, superato il criterio dell'origine - provenienza, precedentemente vigente, già ritenuto dalla Corte di Giustizia (Corte Giust. sez. 6^ del 22 giugno 2000 in Ambiente 2000,855) come "non .. indispensabile ai fini della classificazione del rifiuto stesso come pericoloso", ma soprattutto ritorna ad un sistema che predilige l'indagine chimica e stabilisce per alcune voci specchio il riferimento a concentrazioni limite, riportate nell'art. 2 della decisione 2000/532/CE come modificata dall'art. 1 dell'altra 2001/118/CE.
Pertanto dal primo gennaio 2002 per i rifiuti pericolosi in cui non vi è alcun riferimento specifico alla presenza di sostanze pericolose, la loro classificazione come "pericolosi" continua, comunque, ed unicamente, a dipendere dall'origine degli stessi, mentre per molti di essi, per i quali il riferimento specifico o generico è effettuato a sostanze pericolose, questo sarà considerato tale solo se le sostanze raggiungano determinate concentrazioni che gli conferiscano una o più caratteristiche di pericolo di cui all'allegato 3^ alla direttiva n. 91/689/CEE. Tuttavia, secondo un'opinione di alcuni autori, condivisa nella direttiva del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio del 9 aprile 2002, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale supplemento ord. n. 108 del 10 maggio 2002, attraverso un'interpretazione del punto sei dell'introduzione all'allegato della decisione C.E. n. 532 del 2000, come sostituito dalla decisione C.E. n. 118 del 2001, il criterio della concentrazione limite introdotto dalla decisione 2001/118/CE si applica esclusivamente nei casi in cui i rifiuti possano essere classificati in "voci speculari" o "voci specchio", giacché, in detta ipotesi, risultano nell'elenco due "voci speculari": una riferita al tipo di rifiuto pericoloso, contrassegnato da asterisco nell'unitario catalogo, ed altra concernente quello non pericoloso (ex. Gr. rifiuti della fabbricazione di amianto cemento contenenti amianto codici 101309 101310), mentre la concentrazione limite non è richiesta ove non esistano dette voci specchio.
La differenza interpretativa non è senza rilievo, poiché la prima tesi amplia il numero dei rifiuti Pericolosi per i quali è richiesta la concentrazione limite, ma non interessa la fattispecie in esame, giacché i rifiuti contenenti amianto, di cui si occupa l'imputazione, ma non il Tribunale in sede di riesame, sono previsti in voci specchio, sicché bisognerebbe in ogni caso tener presente la concentrazione limite in base alle caratteristiche da H3 a H8, H10 ed H 11 ex art. 2 decisione C.E. n. 532 del 2000 e non in virtù della legislazione speciale attinente ad altri aspetti.
Orbene, nel nuovo C.E.R. e nei pregressi allegati nei rifiuti di costruzione e di demolizione ne sono indicati alcuni contenti amianto (ex. gr. 170601 e 170605) contrassegnati con asterisco, perché pericolosi (vedi le tavole di comparazione di cui alla direttiva del Ministero dell'ambiente e della tutela dei territorio del 9 aprile 2002, cit.), sicché gli immobili di per sè non possono essere ritenuti rifiuti, ma sono tali quelli, svariati, provenienti dalla "costruzione e demolizione" degli opifici, sempre che esistano questi rifiuti così come catalogati nel C.E.R..
Ulteriore conferma di detta esegesi si rinviene nella numerosa normativa specifica in materia di amianto dalla bonifica e rimozione di siti o materiali contenenti amianto alla cessazione del suo impiego, dalla prevenzione, valutazione e controllo derivanti da detta sostanza alle procedure particolari per il conferimento in discarica dei rifiuti di amianto o per alcune categorie. Infatti, nel D.M. 14 maggio 1996 (S.O. Gazz. Uff. n. 251 del 25 ottobre 1996) all'art. 1 si legge che "gli interventi di bonifica dei siti industriali dimessi, ivi compresi quelli per rendere innocuo l'amianto, devono essere attuati in base alle normative e metodologie tecniche" stabilite nel predetto decreto, a norma dell'art. 5 lettera f) l. n. 257 del 1992.
Tale acquisizione serve pure per risolvere la problematica dei rapporti fra detta ultima normativa, i d.l. 6^ n. 277 del 1991 e n. 22 del 1997 e successive modificazioni.
Al riguardo l'art. 1 primo comma d.l.vo da ultimo citato dispone che "il presente decreto disciplina la gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi, .. e dei rifiuti di imballaggi, fatte salve le disposizioni specifiche e particolari o complementari, conformi ai principi del presente decreto, adottate in attuazione di direttive comunitarie che disciplinano la gestione di determinate categorie di rifiuti".
Pertanto, secondo quanto affermato in una condivisibile decisione di questa Corte, tributaria del contributo di un illustre Autore (Cass. sez. 3^ u.p. 16 gennaio 2002 dep. 4 marzo 2002, Leuci), le esclusioni dal regime generale dei rifiuti operano solo allorquando le categorie di materiali esonerate di cui all'art. 8 d.l.vo cit. siano disciplinate da specifiche disposizioni di legge e dette esclusioni devono essere sempre oggetto di interpretazione restrittiva". Peraltro la disciplina di cui al d.l.vo in esame costituisce una legge quadro nei rapporti con la normativa di settore (Cass. sez. 3^ 8 febbraio 1999, Lago in Foro it. 1999, 2^,366), sicché "quando la legislazione di settore relativa alla categoria esclusa dall'ambito operativo della normativa sui rifiuti (per effetto dell'art. 8) si presenta limitata ad aspetti peculiari, la disciplina - base sui rifiuti posta dal d.l.vo n. 22 del 1997 è quella che regola, pur sempre le ipotesi, le situazioni e le attività non previste "da specifiche disposizioni di legge" (Cass. sez. 3^, imp. Leuci cit.). Pertanto, poiché l'art. 8 non si riferisce ai rifiuti contenenti amianto ed anzi il C.E.R. ne prevede espressamente alcuni ed altri possono essere inclusi in alcuni codici generici (vedi al riguardo, ad esempio, nel D.M. 5 febbraio 1998 (S.O. Gazz. Uff. n. 88 del 16 aprile 1998), concernente l'individuazione di rifiuti non pericolosi sottoposti alla procedura semplificata per il recupero le voci 7.1 e 7.1.2), non può affermarsi che tutta la materia sia regolata dal d.l.vo n. 277 del 1991 ne' dalla legge n. 257 del 1992. Per quel che concerne, poi, il decreto legislativo n. 277 del 1991, la cui disciplina è richiamala per ipotesi particolari dal d.l.vo n. 114 del 1995 (art. 4), lo stesso riguarda, anche nelle norme di cui agli artt. 31, 33 e 34, la tutela dei lavoratori e, nella sua massima estensione, è stato applicato anche in presenza di un'attività produttiva dismessa, qualora, però, in fatto risultino addetti alcuni lavoratori con la funzione di custodia e di controllo degli stabilimenti (Cass. sez. 3^ 7 settembre 2000 n. 9515, P.M. in proc. Mandarà ed altro rv. 217865) oppure si debba procedere alla demolizione e rimozione dell'amianto dagli edifici da parte di un'impresa edile (Cass. sez. 3^ 20 aprile 2001 n. 16114) in ordine all'obbligo di predisporre il piano ex art. 34 d.l.vo n. 277 del 1991, ma non può riferirsi, in generale, ai rifiuti contenenti amianto.
La legge n. 257 del 1992, poi, concerne in via principale la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto (art. 1 primo comma), sicché ricomprende fra i "rifiuti di amianto" qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto .. che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in concentrazioni superiori a quelle indicate dall'art. 31 d.l.vo n. 277 del 1991 cioè 0,6 fibre per centimetro cubo per il crisotilo.
Perciò la predetta concentrazione limite nel coefficiente su indicato si applica alle attività disciplinate dalla legge n. 257 del 1992 ed in particolare, nella fattispecie in esame, alla rimozione dell'amianto negli edifici (artt. 10 lett. l) e 12 l. ult. cit.), ma non alla disciplina generale dei rifiuti (cfr. in via parentetica e con riferimento all'obbligo ex art. 34 d.l.vo n. 277 del 1991 Cass. sez. 3^ 24 gennaio 1995 n. 750, Ruggeri).
Ulteriore conferma di detta interpretazione si rinviene nel D.M. 6 settembre 1994, che concerne gli strumenti e le analisi per il rivestimento degli edifici, le procedure da seguire nei processi di rimozione dell'amianto ex art. 12 secondo comma l. ult. cit., nonché le normative e metodologie tecniche per gli interventi di bonifica, ivi compresi quelli per rendere innocuo l'amianto ex art. 6 terzo comma della medesima legge.
Inoltre il d.l.vo n. 114 del 1995, che concerne la prevenzione e riduzione dell'inquinamento dell'ambiente causato dall'amianto prevede differenti valori limite per le emissioni in atmosfera, per gli effluenti liquidi ed è richiamato dall'art. 3 secondo comma dell'art. 2 l. n. 257 del 1992 come modificato dall'art. 16 secondo comma l. n. 128 del 1998.
Infine quest'ultimo decreto legislativo all'art. 4 attiene alle attività di demolizione di manufatti e rimozione di amianto o di materiali contenenti amianto, le quali comportino la dispersione di polveri o di fibre di amianto, e prevede che "restano fermi l'obbligo della redazione del piano lavoro e l'osservanza delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 15 agosto 1991 n. 277". Pertanto, sotto questo limitato profilo, appare applicabile la disciplina del d.l.vo n. 277 del 1991 e, quindi, gli artt. 31, 33 e 34 d.l.vo ult. cit..
Peraltro, tutte queste normative specifiche richiamano in differenti disposizioni (ex. gr. artt. 5 lett. c), 10 secondo comma lett. g) ed l) e terzo comma ed art. 12 l. n. 257 del 1992) la normativa quadro sui rifiuti all'epoca vigente (d.P.R. n. 915 del 1982) per adattarla alle particolarità della fattispecie oppure per evidenziarne la piena applicabilità quale disciplina generale.
A tal proposito è indicativo l'ultimo comma dell'art. 12 l. ult. cit. in cui espressamente si afferma che "i rifiuti di amianto sono classificati tra i rifiuti speciali, tossici e nocivi, ai sensi" dell'art. 2 del d.P.R. n. 915 del 1982, "in base alle caratteristiche fisiche che ne determinano la pericolosità, come la friabilità e la densità".
Alla luce di questa ricognizione e ricostruzione normativa il valore limite indicato dal ricorrente non si applica ai rifiuti contenenti amianto, se non nella particolare e specifica ipotesi della demolizione e della rimozione, nonché delle operazioni di bonifica. Tuttavia tali approdi, in base all'impostazione parziale effettuata dal Tribunale panormita, già evidenziano come per gli immobili ed i siti industriali trova applicazione differente normativa, qualora non si sia in presenza di un cedimento delle strutture tale da far divenire rifiuti i singoli componenti (ex. gr. lastre di eternit frantumate, mattoni, cemento armato ed altri elementi delle costruzioni crollate, in tutto o in parte, e dispersi nel suolo). Esaminata pure questa problematica, occorre trattare dell'ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Campofelice di CE, emessa in data 7 novembre 2000, sicché è opportuno trascrivere i passi del provvedimento impugnato che si occupano della descrizione del contenuto della medesima senza ulteriori valutazioni circa la sua qualificazione giuridica, giacché dagli stessi, a parere del collegio, appare la possibile configurazione del reato di cui all'art. 650 c.p.. Infatti "il provvedimento commissariale citato è rimasto inottemperato.. sicché permane l'obbligo di rimozione delle scorie di amianto imposto da detto provvedimento", esso "contiene l'ordine di bonificare dall'amianto (oppure di rimuovere i rifiuti di amianto ? n- d. e.) l'area interessata, da compiersi mediante un progetto di bonifica previsto dalla normativa speciale, con termine di trenta giorni per la notifica di tale progetto alla A.U.S.L. competente", mentre, a parere del Tribunale, il riferimento all'art. 34 d.l.vo n. 277 del 1991 non assumerebbe rilievo circa la configurabilità delle contravvenzioni come violazione dell'art. 50 secondo comma d.l.vo n. 22 del 1997. Orbene, il giudice del riesame non ha considerato che l'art. 4 del decreto legislativo n. 114 del 1995, relativo proprio all'attività
di rimozione di materiali contenenti amianto, espressamente prevede l'obbligo di redazione del piano di lavoro e l'osservanza delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 277 del 1991 per quanto concerne il predetto e la tutela dei lavoratori (art. 34 d.l.vo ult. cit.), sicché non vi è stato alcun fraintendimento da parte del Commissario straordinario, che ha agito in base ai poteri conferiti agli enti locali in considerazione del pericolo per l'incolumità e la salute pubblica, onde l'inottemperanza all'ordinanza sarebbe punibile ai sensi dell'art. 650 c.p.. Infatti, le prescrizioni inadempiute concernono la sicurezza pubblica e la salute, sicché, seguendo un percorso già individuato dalla dottrina e dalla giurisprudenza proprio in tema di obblighi imposti dalla normativa sui rifiuti (cfr. Cass. sez. 1^ 14 novembre 1996 n. 9781, Agati rv. 205964), in virtù della natura sussidiaria del reato, sarebbe configurabile la contravvenzione di cui all'art. 650 c.p., della quale, nell'imputazione dettagliata, sussisterebbero tutti i presupposti, sicché sarebbe possibile procedere alla differente qualificazione giuridica, mentre la disciplina dell'art. 50 d.l.vo n. 277 del 1991 attiene alle violazioni del piano di lavoro neppure predisposto, onde è inapplicabile.
Tuttavia occorre accertare in fatto se del reato ritenuto sussistano tutti i complessi elementi costitutivi cioè se il provvedimento sia estrinsecazione di una potestà amministrativa destinata ad incidere direttamente su situazioni soggettive per un caso specifico (l'impianto industriale) e per ragioni concrete (l'adeguamento a prescrizioni poste a tutela della pubblica incolumità e sicurezza e della salute), mentre la necessità transeunte e contingente non è esclusa dal lungo termine trascorso dalla dismissione dell'immobile, poiché il concetto di contingibilità non concerne un arco temporale molto breve, ma riguarda, in rapporto ai caratteri propri dell'intervento richiesto, la non definitività della situazione. Peraltro il provvedimento legalmente dato, inteso nella sua interezza, comprende pure le prescrizioni, che possono trarsi dalla motivazione, dalla quale risulta che la P.A. mirava ad ottenere dal privato, che può essere anche una persona giuridica o un soggetto collettivo, un certo comportamento per ragioni di sicurezza e di salute pubblica (cfr. Cass. sez. 2^ agosto 1991 n. 8485, Cancelli rv. 188069 e 21 aprile 1994 n. 4581, P.M. in proc. Vigna rv. 198270). Ed invero, pur essendo sufficiente la colpa, occorre accertare se l'inosservanza delle prescrizioni è avvenuta indebitamente e la legittimità del provvedimento e, quindi, l'insussistenza dell'obbligo di disapplicarlo, anche se la normativa richiamata sembra escludere una simile eventualità.
Tuttavia, poiché non si vuole attribuire all'art. 650 c.p. una tutela penale particolarmente estesa dell'osservanza dei provvedimenti della pubblica amministrazione;
concezione, del resto, disattesa dalla prevalente dottrina e giurisprudenza, si deve interpretare la norma, non includendovi provvedimenti, generali, non riguardanti esigenze contingenti ed urgenti e non costituiti da singoli, comandi, limitando il campo alle materie ivi previste da intendersi in senso restrittivo.
Il Tribunale, poi, non si è avveduto che l'art. 1 terzo comma del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471 regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997 e successive modificazioni esclude dagli interventi di emergenza di messa in sicurezza quelli disciplinati da disposizioni speciali e la bonifica dei siti, mentre il D.M. 18 settembre 2001 n. 468, pubblicato nel S.O. n. 10 della G.U. del 16
gennaio 2002 ha previsto per alcuni siti di interesse nazionale una specifica procedura ed un particolare sistema di finanziamento, pur mantenendo ferme alcune disposizioni del D.M. n. 471 del 1999. Peraltro, non sembrano sussistere neppure i presupposti di cui all'art. 17 d.l.vo n. 22 del 1997, richiesti dall'art. 51 bis (vedi Cass. sez. 3^ imp. Pizzuti cit.), sui quali non si sofferma l'ordinanza, pur ritenendo applicabile la disposizione in esame, per mera ipotesi di studio, perché detta bonifica è disciplinata da altra normativa specifica (d.l.vo n. 114 del 1995). Infatti, anche se la contravvenzione in parola si configura quale reato omissivo di pericolo presunto che si consuma ove il soggetto non proceda all'adempimento dell'obbligo di bonifica, dall'accentramento del disvalore delle norme previste dagli artt. 51 bis e 17 d.l.vo cit. sull'omissione dell'obbligo di bonifica deriva la necessità che vengano seguite le cadenze procedimentalizzate dall'art. 17, il cui inadempimento di per sè integra la contravvenzione in parola, sicché i presupposti del reato - al contrario degli elementi essenziali - assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, solo in quanto sia noti all'agente, e pertanto, ciò che rileva e che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato. Pertanto il Tribunale in sede di riesame doveva valutare se le operazioni poste in essere dagli attuali proprietari del terreno avessero causato un pericolo concreto ed attuale di inquinamento mediante il superamento dei limiti di accettabilità di cui al D.M n. 471 del 1999, se in conseguenza di ciò si configurasse un obbligo di bonifica e se fossero state seguite le cadenze procedimentali stabilite dall'art. 17 d.l.vo cit..
Peraltro, come già evidenziato, nella fattispecie, ove non esistano "rifiuti", risultanti, invece, dall'imputazione, ma solo "immobili" da bonificare sarebbe applicabile la disciplina specifica, cui, si richiama l'ordinanza dei Commissario straordinario, sicché la trattazione della normativa di cui agli artt. 17 e 51 bis d.l.vo n. 22 del 1997 s.m. è stata svolta per indicare al giudice di rinvio la necessità della sussistenza di questi plurimi elementi non valutati, ove sussistano rifiuti.
Infatti, nell'imputazione trascritta si fa riferimento a "rifiuti speciali e pericolosi derivanti dal ciclo produttivo dell'impresa rinvenuti presso l'area di pertinenza della" stessa, sicché potrebbe configurarsi, in assenza della prescritta autorizzazione, il reato di stoccaggio di rifiuti ovvero quello più grave di discarica abusiva, da valutare alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte in ordine alla distinzione tra stoccaggio e deposito incontrollato di rifiuti e di discarica.
Ed invero, nella richiesta della Procura, richiamata "per relationem" nell'ordinanza impositiva della misura cautelare reale, e compulsabile da questa Corte, in quanto nella motivazione del Tribunale si rinvia alla stessa e perché le due ordinanze fra loro si possono integrare, si legge che "giacciono inerti cumuli di rifiuti speciali costituiti da scorie e ceneri provenienti dall'attività di fonderia, fusione e raffinazione dei metalli ivi un tempo esercitata, nonché lamiere in eternit contenente amianto in stato di completo decadimento".
Tuttavia, l'esistenza di detti rifiuti, da sola, non legittimerebbe, sotto questo aspetto, il sequestro in virtù della diversa qualificazione giuridica dei fatti contestati e/o della configurazione di altri reati descritti nell'imputazione, giacché, attesa l'epoca di cessazione dell'attività produttiva, bisogna considerare il momento del "conferimento" di detti rifiuti ai fini della cessazione della permanenza, sicché è più probabile l'estinzione per prescrizione di altri reati ex art. 51 secondo e terzo comma d.l.vo n. 22 del 1997, enucleabili dall'imputazione, onde se ne discute solo per completezza della trattazione, anche se non può escludersi la configurabilità di dette contravvenzioni per i rifiuti contenenti amianto, ove esistenti e "recenti". Ed invero, la possibilità di una differente qualificazione giuridica dei fatti da parte dei Tribunale di riesame e della Corte di Cassazione, ove possibile, è stata sempre affermata dal giudice di legittimità sia a sezioni unite Cass. sez. un. imp. Ceolin cit.) sia semplici (cfr. fra tante Cass. sez. 5^ 29 aprile 1997 n. 1202, Simeti ed altro), ma è necessario che i reati non siano estinti in seguito alla dismissione dell'attività da gran tempo oppure non esistano rifiuti provenienti dagli immobili, carenti solo di opere di manutenzione straordinaria, sicché, in considerazione della necessità di una serie di accertamenti in fatto, l'ordinanza impugnata deve essere annullata con rinvio al Tribunale di Palermo in sede di riesame.
Il giudice di rinvio si atterrà ai principi enunciati e richiamati nel corso della motivazione e che in conclusione vengono ad essere ribaditi:
a) la nozione di rifiuto, secondo la normativa comunitaria e nazionale, è molto ampia e comprende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il produttore o il detentore si disfi (o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi) senza che assuma rilievo se ciò avvenga attraverso lo smaltimento del prodotto ovvero tramite il recupero. Infatti la nozione di rifiuto si riferisce ad ogni sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi, senza distinguere a seconda dell'intenzione del detentore che si disfa della cosa. La nozione di rifiuto non deve essere intesa nel senso che esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Tale nozione non presuppone che il detentore che si disfa di una sostanza o di un oggetto abbia l'intenzione di escluderne ogni riutilizzazione economica da parte di altre persone, dovendosi chiarire che la protezione della salute umana e dell'ambiente sarebbe compromessa qualora l'applicazione delle due direttive dipendesse dall'intenzione del detentore di escludere o no una riutilizzazione economica da parte di altre persone delle sostanze o degli oggetti di cui si disfa.
b) Tuttavia, non possono essere ritenuti rifiuti gli immobili o gli opifici industriali dismessi, qualora non si sia in presenza di un cedimento delle strutture tale da far divenire rifiuti i singoli materiali che li compongono (ex. gr. lastre di eternit frantumate, mattoni, cemento armato ed altri elementi delle costruzioni crollate, in tutto o in parte, e dispersi nel suolo) e non siano riconducibili ad una tipologia di rifiuto contemplata nel nuovo codice C.E.R. o nella eventuale disciplina speciale. Ed invero gli immobili non possono essere ritenuti tali sol perché "vi è il pericolo che - a causa delle intemperie e della mancata manutenzione - possano disperdersi nell'aria e cadere al suolo frammenti" di amianto senza che si sia verificato alcun collasso dei due capannoni. Infatti, il criterio seguito a livello comunitario e nazionale, prima dell'approvazione del nuovo C.E.R., ma non modificato sul punto, è quello di considerare se si è in presenza di un rifiuto e, quindi, di accertare se lo stesso, in relazione anche alla sua origine, natura e provenienza, sia contenuto negli elenchi (ora uno solo unificato) dei rifiuti di cui al d.l.vo n. 22 del 1997. c) Dal primo gennaio 2002, data di entrata in vigore del nuovo C.E.R. per i rifiuti pericolosi in cui non vi è alcun riferimento specifico alla presenza di sostanze pericolose, la loro classificazione come "pericolosi" continua, comunque ed unicamente, a dipendere dall'origine degli stessi, mentre per molti di essi, per i quali il riferimento specifico o generico è effettuato a sostanze pericolose, questo sarà considerato tale solo se le sostanze raggiungano determinate concentrazioni limite che conferiscano una o più caratteristiche li di pericolo di cui all'allegato 3^ alla direttiva n.91/689/CE. d)In virtù del richiamo operato dall'art. 1 secondo comma d.l.vo n. 22 del 1997 le esclusioni dal regime generale dei rifiuti operano solo allorquando le categorie di materiali esonerate di cui all'art. 8 d.l.vo cit. siano disciplinate da specifiche disposizioni di legge e dette esclusioni devono essere sempre oggetto di interpretazione restrittiva. Peraltro la disciplina di cui al d.l.vo in esame costituisce una legge quadro nei rapporti con la normativa di settore, sicché quando la legislazione di settore, relativa alla categoria esclusa dall'ambito operativo della normativa sui rifiuti (per effetto dell'art. 8), si presenta limitata ad aspetti peculiari, la disciplina - base sui rifiuti posta dal d.l.vo n. 22 del 1997 è quella che regola, pur sempre, le ipotesi e le attività non previste da specifiche disposizioni di legge. Pertanto, poiché l'art. 8 non si riferisce ai rifiuti contenenti amianto ed il C.E.R. ne prevede espressamente alcuni ed altri sono inclusi in alcuni codici generici, non può affermarsi che tutta la materia sia regolata dal d.l.vo n. 277 del 1991 ne' dalla legge n. 257 del 1992 o dal d.l.vo n. 114 del 1995, sicché dovrà accertarsi se esistano materiali provenienti dagli opifici industriali che possano qualificarsi rifiuti e se gli stessi rientrino tra quelli speciali oppure siano pericolosi, dei quali ultimi, per la particolare natura, come già illustrato, poiché sono contenuti in voci speculari, occorre considerare la concentrazione limite con i criteri indicati in base alle caratteristiche da H3 a H8, H10 ed H11 ex art. 2 decisione C.E. n. 532 del 2000 e non in virtù della legislazione speciale attinente ad altri aspetti, sempre che l'ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Campofelice di CE, emessa in data 7 novembre 2000, concerne non solo gli immobili, ma i rifiuti ed imponga la loro rimozione, giacché, altrimenti, bisogna tener presente l'epoca del conferimento ai fini della cessazione della permanenza e dell'eventuale estinzione per intervenuta prescrizione di altri reati ex art. 51 secondo e terzo comma d.l.vo n. 22 del 1997, configurabili in base all'imputazione.
e) La legge n. 257 del 1992 concerne in via principale la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto (art. 1 primo comma), sicché ricomprende fra i "rifiuti di amianto" "qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto .. che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in concentrazioni superiori a quelle" indicate dall'art. 31 d.l.vo n. 277 del 1991 cioè 0,6 fibre per centimetro cubo per il crisotilo. Pertanto il predetto coefficiente limite si applica alle attività disciplinate dalla legge n. 257 del 1992 ed in particolare, con riferimento alla fattispecie in esame, alla rimozione dell'amianto negli edifici (artt. 10 lett. l) e 12 l. ult. cit.), ma non alla disciplina generale dei rifiuti.
f) Il d.l.vo n. 114 del 1995, che concerne la prevenzione e riduzione dell'inquinamento dell'ambiente causato dall'amianto, prevede differenti valori limite per le emissioni in atmosfera, per gli effluenti liquidi ed è richiamato dall'art. 3 secondo comma dell'art. 2 l. n. 257 del 1992 come modificato dall'art.16 secondo comma l. n. 128 del 1998. Infine quest'ultimo decreto legislativo all'art. 4 attiene alle attività di demolizione di manufatti e di rimozione di amianto o di materiali contenenti amianto, le quali comportino la dispersione di polveri o di fibre di amianto, e prevede che "restano fermi l'obbligo della redazione del piano di lavoro e l'osservanza delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 15 agosto 1991 n. 277". Pertanto, sotto questo limitato profilo, appare applicabile la disciplina del d.l.vo n. 277 del 1991 e, quindi, gli artt. 31, 33 e 34 d.l.vo cit..
g) Con riferimento all'ordinanza del Commissario straordinario, più volte citata, in virtù della natura sussidiaria del reato, sarebbe configurabile la contravvenzione di cui all'art. 650 c.p., della quale occorre accertare in fatto se del reato ritenuto sussistano tutti i complessi elementi costitutivi cioè se il provvedimento sia estrinsecazione di una potestà amministrativa destinata ad incidere direttamente su situazioni soggettive per un caso specifico (l'impianto industriale) e per ragioni concrete (l'adeguamento a prescrizioni poste a tutela della pubblica incolumità e sicurezza e della salute), mentre la necessità transeunte e contingente non è esclusa dal lungo termine trascorso dalla dismissione dell'immobile, poiché il concetto di contingibilità non concerne un arco temporale molto breve, ma riguarda, in rapporto ai caratteri propri dell'intervento richiesto, la non definitività della situazione. Peraltro, pur essendo sufficiente la colpa, occorre accertare se l'inosservanza delle prescrizioni è avvenuta indebitamente e la legittimità del provvedimento e, quindi, l'insussistenza dell'obbligo di disapplicarlo, anche se la normativa richiamata sembra escludere una simile eventualità. Tuttavia, poiché non si vuole attribuire all'art. 650 c.p. una tutela penale particolarmente estesa dell'osservanza dei provvedimenti della pubblica amministrazione;
concezione, del resto, disattesa dalla prevalente dottrina e giurisprudenza, si deve interpretare la norma, non includendovi provvedimenti, generali, non riguardanti esigenze contingenti ed urgenti e non costituiti da singoli comandi, limitando il campo alle materie ivi previste da intendersi in senso restrittivo.
h) Infine, sempre con riferimento alla predetta ordinanza commissariale deve accertarsi se la stessa riguardi pure l'obbligo di rimuovere rifiuti ai sensi dell'art. 14 terzo comma con la conseguente sanzione di cui all'art. 50 terzo comma d.l.vo n. 22 del 1997.

P.Q.M.

Annulla l'ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Palermo. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 18 giugno 2002. Depositato in Cancelleria il 18 settembre 2002