Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA Presidente

1. Dott. Arnaldo VALENTE Consigliere Udienza in
2. " Giovanni CAVALLARI " Camera di
3. " QU OJ " Consiglio in
4. " Nicola LI (rel.) " data 25.3.1993
5. " IN ELAN " SENTENZA N. 4
6. " DO AR " REG. GEN.
7. " AR TI " N. 8732/92
8. " RG AT "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da GI LO n. a S. Anastasia (Napoli) il 2 giugno 1929;
avverso l'ordinanza del Tribunale di Napoli in data 10 febbraio 1992;
Sentita la relazione fatta dal Consigliere dr. N. Marvulli;

Udite le conclusioni del P.M. con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso e la condanna del ricorrente alle spese del procedimento;

Sentiti i difensori del ricorrente, avv.ti Alfredo Angelucci e Massimo Krogh, i quali hanno concluso per l'accoglimento del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
In data 31 agosto 1991 il Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Napoli chiedeva al Giudice per le indagini preliminari presso la stessa Pretura il sequestro preventivo del fabbricato che la società "ALVIM", amministrata da UN LO, stava costruendo nel Comune di Sant'Anastasia, nell'ambito di un piano di lottizzazione che era stato approvato dalla Regione Campania il 19 giugno 1974.
Secondo il Pubblico Ministero quella costruzione interessava un'area ancora sottoposta a vincolo paesaggistico e, come tale, gravata da un divieto assoluto di edificabilità, ex art. 1 quinquies della Legge 8 agosto 1985 n. 431. Inoltre, i lavori di costruzione non erano stati completati nel termine di tre anni dal rilascio dell'ultima concessione edilizia, risalente al 3 giugno 1988, sicchè questa, anche per tale motivo, doveva ritenersi ormai priva di efficacia.
La misura cautelare veniva giustificata dal Pubblico Ministero richiedente con la necessità di impedire il completamento dell'opera, profilandosi a carico dell'amministratore della società costruttrice due concorrenti ipotesi di reato:
a) la violazione dell'art. 1 quinquies della Legge 8 agosto 1985 n.431, per essere stata interessata da quell'intervento edilizio un'area ancora sottoposta ad un divieto assoluto di edificabilità;
b) la violazione dell'art. 20 lett. c) della Legge 28 febbraio 1985 n. 47, per essere stati eseguiti i lavori senza una valida ed efficace concessione edilizia.
Il Giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Napoli con decreto in data 10 settembre 1991, in accoglimento della richiesta del Pubblico Ministero, disponeva il sequestro preventivo dell'edificio ed il provvedimento, sottoposto al riesame del Tribunale di Napoli, veniva confermato con ordinanza del 10 febbraio 1992. Avverso quest'ultimo provvedimento UN LO ha proposto ricorso per cassazione, deducendo:
1) l'erronea applicazione dell'art. 4 della Legge 28 gennaio 1977 n.10 in relazione all'art. 20 lett. c) della Legge 28 febbraio 1985 n.47, per non essere stata attribuita efficacia interruttiva del termine di decadenza della concessione edilizia all'ordinanza di sospensione dei lavori che la competente autorità amministrativa aveva emesso sul presupposto, rivelatosi poi infondato, che l'opera in corso di esecuzione non avesse rispettato le previsioni volumetriche indicate nel piano di lottizzazione;

2) la violazione dell'art. 20 lett. c) della Legge 28 febbraio 1985 n. 47 in relazione all'art. 1 c.p. e all'art. 25 della Costituzione,
per essere stata assimilata, attraverso un'interpretazione analogica della norma incriminatrice, l'inefficacia della concessione edilizia, conseguente all'accertamento dell'avvenuto decorso del termine massimo entro il quale i lavori debbono essere completati, con la mancanza della concessione;

3) l'erronea applicazione dell'art. 1 quinquies della legge 8 agosto 1985 n. 431 per non avere, l'impugnata ordinanza, tenuto conto del fatto che l'edificio sequestrato era stato costruito in attuazione di un piano di lottizzazione approvato dall'autorità amministrativa sin dal 19 giugno 1974 e che i lavori, dopo il rilascio del prescritto nulla - osta della Sopraintendenza ai Monumenti, erano iniziati il 9 giugno 1976, e, quindi, prima ancora che fosse operativo il divieto di edificabilità su quell'area;
4) la violazione dell'art. 1 sexies della stessa legge, per essere stato ritenuto sussistente il divieto assoluto di edificabilità, nonostante che la Giunta della Regione Campania avesse approvato con deliberazione n. 200 del 15 dicembre 1986 un piano paesistico;

5) infine, la mancanza di motivazione dell'impugnata ordinanza in relazione alla valutazione dell'elemento psicologico dei reati attribuiti al ricorrente.
Nel termine previsto dall'art. 611 c.p.p. UN LO presentava motivi nuovi ed una memoria illustrativa dei rilievi dedotti, osservando, in particolare, che l'edificio sequestrato era sottratto al regime inibitorio introdotto dalla legge 8 agosto 1985 n. 431, in quanto i lavori per la sua costruzione, autorizzati sulla base della normativa vigente, avevano avuto inizio ancor prima che quella legge fosse entrata in vigore.
La decisione del ricorso, originariamente assegnato alla III Sezione di questa Corte, è stata da questa rimessa alle Sezioni Unite in considerazione del fatto che quanto alla persistenza del divieto assoluto di edificabilità sulle aree protette - nella REgione Campania - da vincolo paesaggistico era possibile pervenire ad opposte soluzioni, a seconda dell'efficacia che si fosse attribuita alla deliberazione n. 200 del 15 dicembre 1986 della Giunta Regionale Campana: se si fosse ritenuto, infatti, che con quella deliberazione la Regione avesse compiutamente assolto all'onere impostole dall'art. 1 bis della legge n. 431/1985 nella predisposizione di una specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale del territorio, come si era affermato nella sentenza dell'8 luglio 1991 n. 2844 (ric. Di Maglio), più non sarebbe stata configurabile l'ipotesi della violazione dell'art. 1 quinquies della stessa legge.
Ad opposta soluzione si sarebbe dovuto pervenire se, seguendo il precedente indirizzo giurisprudenziale, condiviso dalla più recente sentenza della stessa sezione e risalente al 7 maggio 1992 (ric. D'Ambrosio), si fosse deciso che con quella deliberazione la Regione Campania non avesse approvato un piano paesistico.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Osserva la Corte che la soluzione del problema per il quale il ricorso è stato rimesso alle Sezioni Unite è già stata indicata nella decisione che il Collegio ha adottato in relazione ad un altro ricorso che identica questione aveva prospettato (cfr. sent. 25 marzo 1993 ric. Totaro): in questa sede non resta che fare espresso riferimento ai motivi indicati in quella decisione per ribadire che la deliberazione assunta dalla Giunta Regionale della Campania il 15 dicembre 1986 non aveva ancora reso inefficace il divieto assoluto di edificabilità sulle aree protette da vincoli paesistici ed ambientali, non contenendo essa la definitiva approvazione di un piano paesistico.
Dev'essere, invece, esaminato l'altro problema, proposto dal ricorrente, e cioè se quello stesso divieto poteva riguardare anche interventi edilizi autorizzati ed iniziati prima dell'entrata in vigore della Legge 3 agosto 1985 n. 431.= Orbene, non può contestarsi che i parametri valutativi della legittimità di un atto amministrativo debbano essere sempre ricercati tra quelli esistenti ed operanti nel momento in cui l'atto ha la sua genesi. Le norme successive, non partecipi del suo processo formativo, non sono neppure utilizzabili per la verifica della legittimità dell'atto, assunto sulla base di diversi presupposti normativi. Ma un atto amministrativo può non esaurire i suoi effetti contestualmente alla conclusione del suo processo formativo: tutti gli atti autorizzativi e concessori, nel rimuovere limiti e preclusioni all'espletamento di attività destinate a realizzarsi nel tempo, hanno sempre un'efficacia proiettata nel futuro. È, quindi, evidente che le sopravvenute modifiche del quadro normativo di riferimento, pur non potendo più incidere sulla genesi originaria dell'atto, ne potranno legittimamente condizionare la efficacia:
sono, infatti, gli effetti dell'atto non esauritisi sotto l'osservanza delle pregresse disposizioni normative, a doversi misurare, attraverso il metro delle compatibilità, con le modifiche innovative introdotte dal legislatore. E tale ricognizione, estrinseca alla struttura dell'atto, non è certamente assimilabile all'accertamento della sua legittimità, e, perciò, non può subire i condizionamenti ed i limiti evocati dal ricorrente, perchè riferibili soltanto al sindacato incidentale del giudice ordinario sulla validità dell'atto amministrativo.
Il divieto assoluto di edificabilità, conseguente al riconoscimento, da parte del legislatore, dei valori paesistici ed ambientali, una volta entrata in vigore la Legge 8 agosto 195 n. 431 che quel divieto aveva introdotto, sanzionandone penalmente la violazione, si è posto in netto ed irriducibile contrasto con gli effetti autorizzativi conseguenti alla licenza edilizia che UN LO aveva ottenuto il 13 giugno 1975. Tale contrasto doveva risolversi a favore del recupero del valore paesaggistico di quell'area, interessata dalla costruzione autorizzata: uno degli aspetti innovativi più qualificanti riconosciuto alla Legge 8 agosto 1985 n.431 consiste proprio nell'aver dato preminente importanza alla tutela del paesaggio, inteso, quest'ultimo, nella sua globalità, e valorizzato in tutti i suoi qualificanti aspettiestetici ed ambientali. Questa tutela, di immediata attuazione, in assenza di qualsiasi disciplina transitoria, non poteva che tradursi in un divieto assoluto di qualsiasi intervento innovativo sulle aree vincolate, posto che le finalità perseguite dal legislatore erano proprio quelle di garantire che sino all'approvazione dei piani paesistici, il territorio non subisse ulteriori, pregiudizievoli trasformazioni.
È, quindi, la stessa rilevanza della tutela ambientale, oltre che la concreta sua possibilità di attuazione, ad avere creato un rapporto di evidente sovraordinazione dei vincoli paesistici ed ambientali rispetto a tutti gli atti abilitativi alla realizzazione di qualsiasi intervento, diverso dalla manutenzione, dal consolidamento e dal restauro conservativo.
In tale prospettiva le autorizzazioni concesse prima dell'entrata in vigore della Legge n. 431 del 1985 se, come nel caso in esame, non avevano esaurito i loro effetti anteriormente a tale momento, più non potevano esplicare alcuna efficacia, posto che i loro effetti s'identificavano nell'inosservanza di un divieto immediatamente operativo e penalmente sanzionato.
Nè può fondatamente obbiettarsi che tale conclusione finirebbe per comportare l'inaccettabile riconoscimento di un'efficacia retroattiva alla norma penale incriminatrice introdotta dall'art. 1 quinquies della citata legge: vero è, invece, che gli effetti conseguenti all'immediata applicazione di quella norma nulla hanno a che vedere con la condotta realizzata anteriormente alla sua entrata in vigore. Quella norma è applicabile dopo la sopravvenuta inefficacia dei provvedimenti autorizzativi precedentemente concessi e rivelatisi non più compatibili con le primarie esigenze di tutela ambientale.
Nel caso in esame non può neppure essere utilmente evocato il fatto che l'edificio sequestrato fosse già in fase di costruzione nel momento in cui era entrata in vigore la legge n. 431 del 1985. Risulta dal contenuto dell'impugnata ordinanza e da quanto esposto dallo stesso ricorrente nel suo ricorso, che il fabbricato faceva parte integrante di un piano di lottizzazione, approvato il 19 giugno 1974; per la sua costruzione era stata rilasciata, come già si è avuto modo di precisare, una prima licenza edilizia il 13 giugno 1975, ma i lavori, benchè iniziati il 9 giugno 1976 - come emerge dall'attestazione dell'impresa costruttrice - erano stati per lungo tempo interrotti, tant'è che ancora il 3 giugno 1988 UN LO otteneva, per la costruzione di quello stesso edificio, una nuova concessione, giustificata da alcune varianti da eseguirsi in corso d'opera. D'altronde, ancora all'atto dell'esecuzione del provvedimento di sequestro la costruzione non appariva completata, posto che mancavano alcuni infissi e parte della pavimentazione delle singole unità abitative.
Dal complesso di tali circostanze emerge che la costruzione, benchè iniziata anteriormente all'entrata in vigore della Legge 8 agosto 1985 n. 431, non solo non era stata, prima di tale evento,
completata, ma neppure aveva assunto dimensioni di apprezzabile consistenza, tali da poter ragionevolmente affermarsi che allorquando il vincolo d'inedificabilità su quell'area era divenuto operativo, si fosse già realizzata un'irreversibile modificazione del territorio, non più conciliabile con le prescrizioni cautelari imposte dal legislatore.
È doveroso precisare che ai fini della preminente considerazione dei valori ambientali e paesaggistici, le proporzioni concrete dell'attività immutativa del territorio va sempre verificata con riferimento al momento in cui è entrata in vigore la legge n. 431 del 1985, posto che è in quel momento che il vincolo paesaggistico si esprime attraverso l'immediata operatività delle misure di salvaguardia.
Il Tribunale di Napoli, confermando la decisione assunta dal Giudice per le indagini preliminari, ha espresso il ragionevole convincimento che i lavori eseguiti da UN anteriormente all'entrata in vigore della citata legge non rappresentavano, limitatamente all'edificio sequestrato, il consolidamento di una radicale trasformazione dell'area, e, pertanto, il valore paesaggistico di quest'ultima, per effetto degli interventi realizzati anteriormente, non si era ancora irrimediabilmente dissolto. E tale valutazione, ancorata ad ineccepibili presupposti di fatto, è conseguente alla corretta applicazione di un principio che questa Suprema Corte, a Sezioni Unite, aveva già espresso (cfr. sent. 27 marzo 1992 ric. Midolini) e che in questa sede viene ribadito: il criterio utilizzabile dal giudice per stabilire, con apprezzabile certezza, l'ambito di operatività della norma contenuta nell'art. 1 quinquies della Legge 8 agosto 1985 n. 431 di fronte ad un intervento edilizio autorizzato ed intrapreso anteriormente, non può che essere ricercato tra i presupposti oggettivi che consentano la concreta realizzabilità del vincolo. E, tra tali presupposti, ha determinante ed assorbente rilevanza la consistenza oggettiva dell'intervento eseguito prima della giuridica operatività del divieto.
Rileva altresì la Corte che il sequestro preventivo dell'immobile è stato disposto anche in relazione all'ipotesi prevista dall'art. 20 lett. c) della Legge 28 febbraio 1985 n. 47, per essere stata realizzata quella costruzione senza una legittima ed efficace concessione.
Orbene, anche con riferimento a tale concorrente reato, la misura cautelare eseguita appare congruamente giustificata. Sopravvenuta, in seguito alla Legge 8 agosto 1985 n. 431, l'inutilizzabilità, per gli effetti residui, della licenza edilizia ottenuta da UN LO il 13 giugno 1975, allo stesso non poteva essere rilasciata, in epoca successiva all'entrata in vigore di quella legge, una nuova concessione, quali che fossero le varianti da apportare all'originario progetto. La Regione Campania non aveva approvato alcuni piano paesistico e su quell'area, quindi, gravava un vincolo assoluto d'inedificabilità la cui preponderante rilevanza, per le ragioni su esposte, precludeva qualsiasi provvedimento autorizzativo da parte della pubblica amministrazione. Inoltre, la concessione ottenuta da UN LO il 3 giugno 1988, non solo presentava i limiti preclusivi della sua efficacia conseguenti all'inderogabilità dei vincoli paesistici ed ambientali esistenti sull'area interessata dalla progettata costruzione, ma aveva anche perduto ogni potenziale effetto autorizzativo, - se pur quei vincoli non fossero esistiti, - posto che i lavori non erano stati completati nel termine perentorio di tre anni dall'avvenuto rilascio, come prescritto dall'art. 4 comma IV della Legge 28 gennaio 1977 n. 10. Quel termine è perentorio e, come tale, non tollera interruzioni o sospensioni.
Sotto tale residuale profilo irrilevante era accertare i motivi per i quali, entro quel termine, la costruzione non era stata completata, posto che proprio in relazione all'insorgenza di fatti estranei alla volontà del concessionario, e non imputabili a sua colpa, la legge consente di poter fruire di un più lungo periodo, ma soltanto a condizione che ci si avvalga delle procedure a tale scopo predisposte dai commi IV e V dell'art. 4 della citata legge: ma non risulta che il ricorrente a tali adempimenti abbia fatto ricorso. Infine, non può essere contestata al giudice la possibilità di compiere un accertamento ricognitivo sull'efficacia di una concessione edilizia, quando tale efficacia è correlata dalla legge ad un dato oggettivo, qual'è il decorso di un certo termine dall'avvenuto rilascio.
Contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, l'impugnata ordinanza non ha rimesso in discussione l'impossibilità di equiparare una concessione edilizia illegittima con l'assenza della stessa, nè ha ignorato l'elaborazione giurisprudenziale intervenuta su tale complesso problema (cfr. Sezioni Unite, 31 gennaio 1987, ric. Giordano, etc.).
L'impossibilità di equiparare quelle due diverse ipotesi non significa, però, che al giudice ordinario, in presenza di un atto amministrativo, sia imposto di rinunciare ai poteri che l'ordinamento gli conferisce in ordine all'incidentale accertamento della legittimità e dell'efficacia dell'atto, quando tale indagine è resa indissociabile dalla doverosa verifica sulla configurabilità stessa del reato ipotizzato dall'accusa.
Nè va dimenticato che lo stesso legislatore (cfr. art. 6 comma 1° della Legge 28 febbraio 1985 n. 47) ha posto a carico del titolare delal concessione ediliza l'obbligo, penalmente sanzionato, di una permanente verifica della conformità delle opere autorizzate alle previsioni della concessione ed a tutte le prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei piani territoriali: sarebbe assurdo interdire al giudice un accertamento non solo consentito, ma doveroso per il concessionario. Del resto, la stessa esecutività dell'atto autorizzativo implica l'esistenza di alcune condizioni e, tra queste, ha primaria ed ineludibile rilevanza, come già si è detto, l'accertamento sulla persistenza di un vincolo paesistico ed ambientale, posto che esso si traduce, in assenza di un piano regionale paesaggistico, in un divieto assoluto di edificabilità. Quanto, infine, all'ultimo motivo di ricorso, concernente il dedotto difetto di motivazione dell'impugnata ordinanza in relazione alla valutazione dell'elemento psicologico dei reati attribuiti al ricorrente e posti a fondamento del disposto sequestro, la Corte osserva che i rilievi prospettati sono improponibili in questa sede. Le condizioni generali per l'applicabilità delle misure cautelari personali, indicate all'art. 273 c.p.p., non sono estensibili, per le loro peculiarità, alle misure cautelari reali: ne consegue che ai fini della doverosa verifica della legittimità del provvedimento con il quale sia stato ordinato il sequestro preventivo di un bene pertinente ad uno o più reati, è preclusa ogni valutazione sulla sussistenza degli indizi di colpevolezza e sulla gravità degli stessi.
Inoltre, il controllo del giudice del riesame non può investire, in relazione alle misure cautelari reali, la concreta fondatezza di un'accusa, ma deve limitarsi, come già questa Corte ha avuto modo più volte di affermare (cfr. Sez. V^, 25 giugno 1992, ricorso Marsiglia), all'astratta possibilità di sussumere il fatto attribuito ad un soggetto in una determinata ipotesi di reato. La ricerca e la valutazione dell'elemento psicologico dei reati in relazione ai quali il sequestro preventivo era stato disposto ed eseguito, proprio perchè strumentali all'accertamento della concreta colpevolezza dell'accusato, erano compiti sottratti alla limitata cognizione del giudice del riesame, ma devoluti alla pienezza dei poteri conoscitivi e decisori del giudice del giudizio. Non esistendo, per le ragioni su esposte, alcuna astratta incompatibilità tra i fatti accertati e le ipotesi di reato nelle quali quei fatti sono stati sussunti, al giudice del riesame non restava che verificare se sussistevano le condizioni alle quali l'art. 321 c.p.p. subordina l'adozione di un sequestro preventivo. Ed a tale onere il Tribunale di Napoli, condividendo le valutazioni espresse dal Giudice per le indagini preliminari, ha compiutamente assolto, dando motivatamente atto come la libera disponibilità di quell'edificio, non ancora ultimato, non solo avrebbe finito per aggravare le conseguenze dei reati ipotizzati, ma avrebbe rappresentato essa stessa occasione propizia per la commissione di altri illeciti, conseguenti all'utilizzazione dell'immobile per le finalità per le quali era stato progettato.
Pertanto, anche sotto tale profilo, l'impugnata ordinanza si sottrae ai rilievi del ricorrente.
Il ricorso dev'essere rigettato ed il ricorrente va condannato al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente, GI LO, al pagamento delle spese del procedimento. Roma, li 25 marzo 1993.