Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. TERESI Alfredo - Presidente - del 13/12/2013
Dott. GENTILE Mario - rel. Consigliere - SENTENZA
Dott. DI NICOLA Vito - Consigliere - N. 3658
Dott. GRAZIOSI Chiara - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. PEZZELLA NC - Consigliere - N. 34963/2013
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Campobasso;

nel procedimento nei confronti di:
NA NS, nato a [...] il [...];
NA AN, nato a [...] il [...];
NA EL, nata a [...] il [...];
AL RM, nato a [...] il [...];
D'DR RO AR, nata a [...] il [...];
ST NC ROrio, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza del 09/04/2013 del Giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale di Campobasso;

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal consigliere Vito Di Nicola;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. SPINACI Sante che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio limitatamente ai capi b), d) ed e); rigetto nel resto. RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza emessa in data 9 aprile 2013, il Gup presso il Tribunale di Campobasso dichiarava non luogo a procedere nei confronti di NA NS, NA AN, NA EL, AL RM, D'DR RO AR e ST NC ROrio perché il fatto non sussiste con riferimento ai reati loro rispettivamente ascritti nei capi di imputazione cristallizzati nella richiesta di rinvio a giudizio. In particolare, per quanto qui interessa, ai primi cinque era contestato il reato di cui agli artt. 110, 48 e 323 cod. pen. (capo a) per avere indotto in errore i competenti uffici del comune di Bojano riuscendo in tal modo ad ottenere, in relazione ad un fabbricato residenziale, sia il permesso di costruire n. 30 del 2006, da ritenersi illecito ed illegittimo in quanto conseguito sulla base di false attestazioni, e sia la DIA n. 4 del 2009 riguardante la realizzazione di un muro di recinzione e le tramezzature interne di un box - garage. Le false dichiarazioni ed attestazioni, contenute nella relazione tecnica di accompagnamento ai richiesti interventi edilizi, sarebbero consistite, secondo l'accusa, nell'aver dichiarato, contrariamente al vero, che l'intervento progettuale ricadeva interamente in zona BAI mentre in realtà le opere edili ricadevano anche in zona CB2, con la conseguente necessità della predisposizione di un piano di lottizzazione, mai attuato ma indispensabile per ottenere il permesso di costruire, che veniva perciò concesso in assenza del detto piano (imputazione cosi riformulata dal pubblico ministero in conseguenza di una sentenza di non luogo a procedere emessa dal Gup per prescrizione e che aveva investito l'originaria imputazione di cui all'art. 483 cod. pen). Ai suddetti imputati era poi contestato il conseguente reato urbanistico D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, (art. 44, lett. c), (capo b); mentre al solo ST erano contestati i reati di omissioni in atti di ufficio (capo e), per non aver emesso, pur essendone tenuto per motivi di giustizia, l'ordinanza di sospensione dei lavori ai sensi dell'art. 30, commi 1 e 7, cit. D.P.R.; il reato di abuso d'ufficio (capo d) per aver illegittimamente consentito la realizzazione delle opere procurando in ingiusto vantaggio patrimoniale agli altri imputati;
nonché il reato di falso ideologico in atto pubblico (capo e) perché, al fine di commettere i reati di abuso d'ufficio ed omissione in atti di ufficio, attestava, contrariamente al vero, nel verbale di sopralluogo che le opere infrastrutturali in corso di esecuzione all'interno del lotto zonizzato come BAI del vigente P.R.G. erano di esclusiva pertinenza del fabbricato, laddove le dette opere non costituivano area di cantiere ma erano di pertinenza dell'erigendo fabbricato ricadente, almeno in parte, nel comparto CB2 e pertanto necessitante del piano di lottizzazione, invece inesistente.

2. Il Gup, dopo aver enunciato le regole di giudizio che governano la sentenza di non luogo a procedere e dopo aver premesso che l'accusa non era sostenibile in giudizio, rilevava come il fabbricato fosse stato costruito interamente in zona BAI ed in conformità degli strumenti urbanistici comunali, desumendosi ciò dalla documentazione in atti e dalla consulenza tecnica di parte prodotta dalla difesa degli imputati.
Escluso poi che l'ordinanza di sospensione dei lavori, T.U. n. 380 del 2001, ex art. 30 fosse sussumibile negli atti da emanare per ragioni di giustizia ed escluso che il verbale di sopralluogo contenesse false attestazioni, giacché l'intervento edilizio ricadeva, così come era stato attestato, in zona BAI (nonostante talune opere, da ritenere mere pertinenze del fabbricato interamente edificato nella zona di competenza, fossero state realizzate nella zona CB2), il Gup concludeva nel senso di ritenere, da un lato, non configurabile il reato di omissione in atti di ufficio elevato a carico del responsabile dell'ufficio tecnico comunale e, dall'altro, non configurabile il reato di abuso d'ufficio, derivando da ciò anche l'insussistenza, per propagazione, del reato di falso ideologico ascritto al medesimo funzionario.

3. Per l'annullamento della sentenza impugnata, ricorre per cassazione il procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Campobasso che solleva tre specifici motivi congiuntamente articolati, con i quali lamenta violazione di legge (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b), in relazione agli D.P.R. n. 380 del 2001, artt. 323, 328, 479 e 44) per inosservanza ed erronea applicazione della legge penale (primo motivo), violazione di legge (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b), in relazione art. 425 cod. proc. pen.) per inosservanza della legge processuale (secondo motivo) e violazione di legge (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. e)) per mancanza, illogicità e contraddittorietà della motivazione in relazione agli atti del processo (terzo motivo).
Assume il ricorrente come il primo giudice abbia completamente omesso la motivazione con riferimento al capo a) della rubrica, nonostante l'accusa fosse stata in parte qua riformulata all'esito della declaratoria di estinzione del reato, originariamente contestato, per intervenuta prescrizione e non per insussistenza dei fatti contestati che integravano fattispecie di falsità commesse da privati e refluite successivamente nella riformulata imputazione. Deduce poi come, quanto alla contestazione di abuso edilizio cui al capo b), la sussistenza del reato sia stata esclusa sulla sola base delle prospettazioni difensive senza tenere in alcun conto, neanche per spiegarne la presunta scarsa rilevanza probatoria, gli elementi di prova documentale esistenti agli atti del processo mentre, quanto al capo c), erroneamente il Gup, con motivazione meramente assertiva, ha ritenuto che non fosse configurabile il reato di omissione di atti di ufficio a carico del responsabile dell'ufficio tecnico comunale che, nonostante richiesto, ometta di emanare l'ordinanza di sospensione dei lavori, L. n. 380 del 2001, ex art. 30 in tal modo consentendo la prosecuzione dei lavori stessi.
Lamenta infine come il reato di abuso d'ufficio, di cui al capo d), sia stato escluso dal Gup sulla base della sola inconfigurabilità del reato di cui al capo c), senza considerare come fossero stati contestati ulteriori profili di violazione di legge, e come il reato di cui al capo e) sia stato escluso unicamente sulla base della consulenza tecnica prodotta dalla difesa e, da un lato, contraddittoriamente in quanto proprio dalla stessa consulenza si evinceva come una parte dell'intervento ricadesse in zona CB2 nonché, dall'altro, immotivatamente sul rilievo della ritenuta modestia dello sconfinamento, nonostante fosse stato rimproverato all'imputato di aver falsamente attestato nel verbale di sopralluogo che le opere fossero state eseguite esclusivamente nella zona BAI e che il comparto CB2 costituisse l'area di cantiere.
Le errate valutazioni riscontrate ed i vizi di motivazione segnalati avrebbero determinato, secondo il pubblico ministero ricorrente, anche una violazione delle regole di giudizio che presiedono l'udienza preliminare, avendo il Gup, da un lato, emesso una decisione di pieno merito della vicenda, disancorata peraltro da puntuali riferimenti agli atti, e, dall'altro, non avendo spiegato, in sentenza, le ragioni della pretesa inadeguatezza degli elementi di prova, posti a fondamento della richiesta di rinvio a giudizio, ai fini della insostenibilità dell'accusa in dibattimento.

4. Gli imputati hanno depositato memoria eccependo, quanto al solo NA NS, l'omessa ed irregolare notifica dell'atto di impugnazione proposto dal pubblico ministero e tutti concludendo, nel merito, per la conferma dell'impugnata sentenza, segnalando anche taluni riferimenti giurisprudenziali a sostegno delle soluzioni, ritenute corrette, adottate dal primo giudice.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Deve essere preliminarmente esaminata l'eccezione proposta nell'interesse di NA NS con la quale si deduce la invalida costituzione del rapporto giuridico processuale nella fase dell'impugnazione per omessa notifica all'imputato dell'atto di gravame proposto dal pubblico ministero avverso l'impugnata sentenza.

1.1. L'eccezione è infondata.

1.2. L'art. 584 cod. proc. pen. stabilisce che, a cura della cancelleria del giudice che ha emesso il provvedimento impugnato, l'atto di impugnazione è comunicato al pubblico ministero presso il medesimo giudice ed è notificato alle parti private senza ritardo. La giurisprudenza di questa Corte, anche sul rilievo che non è comminata alcuna sanzione in caso di violazione dell'obbligo, ha ritenuto, senza oscillazioni, che l'omessa notifica dell'atto di appello della pubblica accusa alla parte privata, o viceversa, non è causa di nullità di ordine generale ne' da luogo all'inammissibilità del gravame, comportando unicamente la mancata decorrenza del termine per la proposizione, da parte del soggetto interessato, dell'eventuale appello incidentale, se consentito (Sez. 3, n. 3266 del 10/12/2009,dep. 26/01/2010, Esposito, Rv. 245859; Sez. 2, n. 16891 del 11/04/2007, Paglino, Rv. 236657). Seppure limitatamente alle impugnazioni de libertate, le Sezioni Unite di questa Corte hanno recentemente convalidato un tale approdo ribadendo che la ratio della comunicazione o della notificazione alle altre parti dell'atto di gravame è funzionale, come chiarisce l'art. 595 c.p.p., comma 1, alla proposizione dell'appello incidentale, con la conseguenza che l'omissione determina unicamente la mancata decorrenza del termine per la proposizione, da parte del soggetto interessato, dell'eventuale gravame incidentale (Sez. U, Sentenza n. 1235 del 28/10/2010, dep. 19/01/2011, Giordano ed altri, Rv. 248868). È vero che le stesse Sezioni Unite, in materia di impugnazioni cautelari, nel ribadire ancora una volta che l'omessa notificazione alla parte privata dell'impugnazione proposta da altra parte non da luogo all'inammissibilità del gravame, hanno ritenuto l'esistenza del solo obbligo da parte della cancelleria di provvedere alla notifica non eseguita, salvo che risulti altrimenti, in capo al destinatario di essa, la conoscenza dell'atto di impugnazione (Sez. U, n. 12878 del 29/01/2003, P.M. in proc. Innocenti, Rv. 223724). Nondimeno tale ultima pronuncia va letta in sintonia con altro precedente arresto delle Sezioni Unite secondo il quale il potere di proporre appello incidentale non spetta a chi è privo del potere di proporre quello principale (Sez. U, Sentenza n. 7247 del 18/06/1993, Rabiti, Rv. 194313), con la conseguenza che quando la parte, che lamenti l'omessa comunicazione o l'omessa notifica dell'atto di gravame, non sia legittimata alla proposizione dell'appello incidentale, gli obblighi di comunicazione previsti dall'art. 584 cod. proc. pen. non determinano alcuna nullità, ne' tantomeno l'inammissibilità dell'impugnazione, non essendo i previsti incombenti funzionali rispetto allo scopo perseguito dall'art. 584 cod. proc. pen. che è solo quello di consentire il decorso del dies a quo per la proposizione del gravame incidentale, come testualmente si ricava dall'art. 595 c.p.p., comma 1. Ne consegue che, siccome nei confronti della sentenza di non luogo a procedere emessa ai sensi dell'art. 425 cod. proc. pen. non è consentito ne' l'appello in via principale (potendo essere proposto il solo ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 428 cod. proc. pen.) ne' alcuna impugnazione incidentale, l'omessa comunicazione o l'omessa notifica della proposizione dell'atto di gravame alle altre parti non produce alcun effetto processualmente rilevante, ne' alcuna lesione dei diritti della difesa in considerazione dello scopo per il quale gli incombenti richiesti dall'art. 584 cod. proc. pen. sono previsti.

2. Il ricorso del pubblico ministero è fondato per quanto di ragione nei limiti e sulla base delle considerazioni che seguono. Occorre premettere come le censure, essendo tra loro strettamente connesse, possano essere congiuntamente esaminate. Il pubblico ministero ricorrente infatti si duole del fatto che il Gup, da un lato, sia prevenuto all'epilogo liberatorio in violazione delle regole di giudizio che, ai sensi dell'art. 425 cod. proc. pen., governano la sentenza di non luogo a procedere e, dall'altro, denuncia la totale mancanza, la contraddittorietà o l'illogicità della motivazione su punti decisivi della controversia.

3. In via preliminare va chiarito che il Gup, sebbene abbia correttamente enunciato, nella premessa della decisione, alcuni dei criteri che presiedono all'emanazione della sentenza di non luogo a procedere, non ha poi tratto, come fondatamente lamenta il ricorrente, le logiche conseguenze dalle premesse da cui è partito. La giurisprudenza di questa Corte è nel senso che la sentenza di non luogo a procedere è emessa quando si è in presenza di una situazione probatoria pacifica (esistenza della prova dell'innocenza o mancanza della prova della colpevolezza), quando il quadro probatorio è insufficiente o contraddittorio, o, ancora, quando non vi sono elementi sufficienti a sostenere l'accusa in giudizio, secondo una valutazione prognostica sulla potenzialità espansiva, nel futuro dibattimento, degli elementi di prova disponibili (Sez. 4, n. 46403 del 28/10/2008, P.M. in proc. Miorealtri, Rv. 242170). La sentenza di non luogo a procedere ha cioè una struttura complessa, che è data dalla peculiarità della fase processuale nella quale si innesta e che è la risultante delle modifiche che l'istituto ha subito nel corso degli anni, perché, rappresentando un epilogo decisorio dell'udienza preliminare, decreta l'infondatezza dell'accusa non solo nei casi, come in passato, di manifesta infondatezza di essa, bensì nei casi in cui vi siano elementi di prova dell'innocenza o manchi qualsiasi elemento di prova della colpevolezza dell'imputato (art. 425 c.p.p., comma 1) ovvero anche quando gli elementi di prova acquisiti risultino insufficienti, contraddittori, o comunque non idonei a sostenere l'accusa in giudizio (art. 425 c.p.p., comma 3). Con specifico riferimento agli elementi strutturali presenti nell'art. 425 cod. proc. pen., comma 5è stato condivisibilmente sostenuto in ripetuti orientamenti di questa Corte che, ai fini della pronuncia della sentenza di non luogo a procedere, il Gup, quale parametro di valutazione, non deve utilizzare quello dell'innocenza dell'imputato, ma quello dell'impossibilità di sostenere l'accusa in giudizio, con la conseguenza che l'insufficienza e la contraddittorietà degli elementi acquisiti ai sensi dell'art. 425 cod. proc. pen. debbono avere caratteristiche tali da non poter essere ragionevolmente considerate superabili (Sez. 6, n. 5049 del 27/11/2012, dep. 31/01/2013, P.M. in proc. Cappello e altri, Rv. 254241).
Ciò posto, fatto salvo per quanto si dirà con riferimento al capo e) dell'imputazione, il Gup, quanto ai rimanenti capi, ha reso, laddove non abbia addirittura fisicamente omesso di enunciare le ragioni della decisione come nel caso di cui al capo a) della rubrica, una motivazione intrinsecamente contradditoria, escludendo qualsiasi possibile prognosi favorevole all'accusa in un futuro dibattimento ma senza spiegare le ragioni dell'assoluto depotenziamento degli elementi di prova a carico degli imputati e che il ricorrente ha puntualmente esposto nell'atto di gravame.

3.1. Ed infatti si comprende dalla stessa lettura del provvedimento impugnato che il pubblico ministero, con riferimento al capo a) della rubrica, ha esercitato l'azione penale contestando il reato di cui all'art. 483 cod. pen. che è stato falcidiato con una sentenza ex art. 129 cod. proc. pen. in quanto il reato è stato ritenuto estinto per prescrizione.
È stato quindi elevato un diverso capo di imputazione (artt. 110, 48 e 323 cod. pen.) ma nella motivazione della sentenza impugnata non vi è traccia delle ragioni, anche implicite, circa la insussistenza del fatto di reato.

3.2. Secondo l'accusa gli imputati, proprio attraverso la condotta ingannatoria di cui al capo a), avrebbero ottenuto i titoli abilitativi per edificare, non concedibili, peraltro, in assenza di un piano di lottizzazione perché l'intervento non ricadeva interamente in zona BAI, come sarebbe stato falsamente dichiarato per eludere la necessaria predisposizione del piano di lottizzazione, ma anche in zona CB2.
Ne consegue che il permesso di costruire dovrebbe ritenersi, secondo l'accusa, inesistente perché ottenuto con l'inganno, determinante anche il reato di abuso d'ufficio contestato (ex art. 48 cod. pen.) ai privati beneficiari, avendo questi indotto in errore i pubblici ufficiali che il titolo abilitativo avevano rilasciato. Il Gup, pur dando atto di ciò ma senza alcuna previa delibazione in ordine al capo a), ha decretato il non luogo a procedere anche con riferimento al capo b) sul rilievo che dalla documentazione acquisita e dalla consulenza tecnica di parte l'intervento sarebbe stato interamente eseguito in zona BAI e comunque la zona CB2 sarebbe stata investita solo da modeste opere, peraltro meramente accessorie. Esclusa la configurabilità del capo b), il Gup ha pure escluso la configurabilità del capo d) e del capo e), sul rilievo che, essendo stato l'intervento contenuto nel comparto BAI, alcun favoritismo avrebbero ricevuto i privati e alcun falso avrebbe commesso il funzionario comunale nel corso del sopralluogo attestando la natura pertinenziale delle opere eseguite nella zona CB2.
L'esecuzione di lavori in zona CB2 costituisce dunque un fatto processuale che si desume dalla stessa motivazione del provvedimento impugnato e perciò l'elemento prospettato dagli imputati con una loro consulenza, rispetto alle contrarie prospettazioni dell'accusa (violazione delle distanza del fabbricato realizzato in zona BAI rispetto al comparto CB2; realizzazione di opere infrastrutturali, quali fognature e strada, in zona CB2) circa la natura e la consistenza di detti lavori in zona CB2 non poteva ritenersi del tutto insuperabile nel giudizio, con la conseguenza che il Gup, senza peraltro approfondire il dato con una perizia che poteva disporre d'ufficio ai sensi dell'art. 422 c.p.p., comma 1 ha risolto la regiudicanda, in presenza di una situazione probatoria niente affatto pacifica, secondo le regole di giudizio proprie del processo massimamente garantito, errando nella formulazione della prognosi di superfluità o meno del dibattimento che è alla base della regola iuris enunciata dall'art. 425 c.p.p., comma 3. 3.3. Ineccepibile è invece l'epilogo decisorio con riferimento al capo e) della rubrica perché il Gup, correttamente ritenendo che l'atto dovuto (emanazione dell'ordinanza di sospensione dei lavori) non rientrasse tra gli atti da compiersi senza ritardo per ragioni di giustizia, ha sostanzialmente registrato la presenza di una delle condizioni previste dall'art. 425 c.p., comma 1 per l'emanazione di una sentenza di non luogo a procedere, ossia una situazione di piena innocenza dell'imputato per effetto della non sussumibilità del fatto storico nella fattispecie incriminatrice astratta contestata. In siffatti casi, a conferma della natura complessa della sentenza di non luogo a procedere, al giudice dell'udienza preliminare non compete la formulazione di alcun giudizio prognostico perché la regiudicanda è definibile allo stesso modo di come lo sarebbe nella fase del giudizio.
Ciò che si richiede, come in tutti i casi di definizione dell'udienza preliminare con sentenza ex art. 425 cod. proc. pen., è che le indagini preliminari siano assistite dal principio della completezza giacché, in caso contrario, al gup compete di attivare il meccanismo previsto dall'art. 421 bis cod. proc. pen. e non di emettere una sentenza di non luogo a procedere contribuendo egli stesso a creare quelle condizioni di insufficienza e di contraddittorietà che possono essere superate solo dalla completezza degli accertamenti probatori.
Nel caso di specie, dunque, il Gup ha ritenuto che il fatto di omettere l'emanazione dell'ordinanza ex art. 30, commi 1 e 7, cit. D.P.R. non integri il reato di cui all'art. 328 c.p., comma 1. Questa Corte, anche recentemente, ha ribadito il principio, affermato senza oscillazioni, per il quale, in tema di omissione di atti di ufficio, per atto di ufficio che per ragione di giustizia deve essere compiuto senza ritardo si intende solo un ordine o provvedimento autorizzato da una norma giuridica per la pronta attuazione del diritto obiettivo e diretto a rendere possibile, o più agevole l'attività del giudice, del pubblico ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria (Sez. 6, n. 16567 del 26/02/2013, Salvatore, Rv. 254860; (Sez. 6, n. 14599 del 25/01/2010, dep. 15/04/2010, Tuzzo, Rv. 246655; Sez. 6, n. 11877 del 20/01/2003, dep. 13/03/2003, P.M. in proc. Carletti, Rv. 224861; Sez. 6, n. 784 del 05/11/1998, dep. 21/01/1999, Muccilli, Rv. 213904).
Si è dunque costantemente ritenuto che ad integrare la fattispecie del rifiuto non basta che questo abbia per oggetto un qualsiasi atto d'ufficio, ma è necessario che ricorrano anche due imprescindibili condizioni: a) che l'atto sia da compiersi per ragioni di giustizia o sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, dovendo quindi trattarsi di un atto "qualificato"; b) che l'atto debba essere compiuto senza ritardo, dovendo trattarsi quindi di un atto "indifferibile".
Le ragioni indicate nella fattispecie incriminatrice, che tipicizzano l'atto da compiersi urgentemente, sono qualificate della causa dell'atto, che deve essere emanato per una di quelle tassative ragioni, e non dall'atto in sè, con la conseguenza che le ragioni di giustizia sono tutte quelle che hanno a che fare con l'emanazione o con l'esecuzione di provvedimenti giurisdizionali, o comunque con lo svolgimento di attività giudiziarie.
Ed infatti la giurisprudenza di questa Corte, nei precedenti richiamati, ha sempre ritenuto come la ragione di giustizia si esaurisca con l'emanazione del provvedimento di uno degli organi citati (giudice, pubblico ministero, ufficiali di polizia giudiziaria, ausiliari del giudice, ufficiali giudiziari, curatore fallimentare) che, nell'ambito delle proprie funzioni, applicano e danno attuazione al diritto obiettivo.
Di ciò non si è mai dubitato ed anzi si è discusso, soprattutto dopo la modifica dell'art. 328 cod. pen. intervenuta con la L. 26 aprile 1990, n. 86, se gli atti di competenza dell'autorità
amministrativa, per quanto specificamente riguarda la normativa edilizia ed urbanistica, rientrassero nelle ragioni di ordine pubblico (giammai nelle ragioni di giustizia che sono generalmente assicurate dai provvedimenti cautelari penali e dalle misure di sicurezza patrimoniali), pervenendosi alla conclusione che detta materia non poteva rientrare neppure nel più generale concetto di ordine pubblico, ai fini della configurazione del reato di rifiuto di atti di ufficio, perché, nel momento storico nel quale la modifica normativa interveniva, la relativa materia aveva acquistato una notevole rilevanza penale, sotto il profilo statistico criminale, ed una sufficiente autonomia giuridico concettuale, che avrebbe indotto il legislatore ad uno specifico richiamo (Sez. 6, 21/01/1992 non mass.).
Nel caso di specie l'ordine di sospensione ex art. 30, comma 7 cit. D.P.R. non è un atto che deve essere emanato per ragioni di giustizia, trattandosi di un provvedimento cautelare amministrativo che ha lo scopo di impedire che dalla prosecuzione di lavori illeciti derivi un danno di maggiori dimensioni all'assetto urbanistico del territorio e dunque deve essere emanato per ragioni diverse non solo da quelle inerenti all'attività giurisdizionale vera e propria, ma anche diverse da quelle che attengono all'attività d'indagine del P.M. o all'attività di polizia rivolta all'accertamento del reato o all'attuazione del diritto obiettivo, nel pubblico interesse, da parte dei predetti organi.

3.4. Tuttavia la mancata configurazione del reato di omissione in atti d'ufficio non implicava, come erroneamente ha ritenuto il Gup, la derivata insussistenza del reato di abuso d'ufficio contestato attraverso una duplice condotta omissiva, ossia quella del capo e), ed attiva, ossia quella del capo e), e tanto non solo perché, come fondatamente lamenta il pubblico ministro ricorrente, era stato contestato un ulteriore comportamento attivo, quanto piuttosto perché l'elemento materiale del delitto di abuso d'ufficio può essere realizzato anche attraverso una condotta omissiva, purché si tratti del mancato esercizio di un potere esplicitamente attribuito al pubblico ufficiale o all'incaricato di pubblico servizio da una norma di legge (art. 30, comma 7, cit. D.P.R.) o regolamentare (Sez. 6, Sentenza n. 41697 del 09/11/2010, Manfredi Selvaggi, Rv. 248822), tanto più che, nella specie, l'accusa prospettava che il funzionario avesse deliberatamente omesso di emanare l'ordine di sospensione dei lavori al fine di procurare un indebito vantaggio ai proprietari dell'immobile in costruzione, sicché il comportamento omissivo, se insuscettibile di integrare il reato di omissione in atti d'ufficio, ben poteva integrare l'elemento materiale del reato di abuso in atti d'ufficio.
Va solo per completezza chiarito che, nei casi di cumulativa contestazione del reato di cui all'art. 328 cod. pen. e di quello di cui all'art. 323 cod. pen. avente ad oggetto, in tutto o in parte, la medesima condotta omissiva, il concorrente reato di omissione d'atti d'ufficio rimane, in siffatti casi, assorbito nell'art. 323 cod. pen. in forza della clausola di consunzione in esso contenuta realizzandosi una ipotesi di concorso apparente di norme (Sez. 6, n. 10009 del 22/01/2010, Lombardi ed altri, Rv. 246481).

3.5. Va infine osservato come il Gup non dubiti del fatto che fosse astrattamente configurabile il reato di falso ideologico con riferimento al capo e) della rubrica, escludendo la integrazione della fattispecie solo sul rilievo che le attestazioni del funzionario non fossero contrarie al vero per essere stata cristallizzata, nel verbale di sopralluogo, la reale situazione dello stato luoghi con riferimento ai lavori eseguiti.
Tale approdo tuttavia sconta le medesime carenze motivazionali già esaminate con riferimento al capo b) della rubrica (sub 3.2.) con la conseguenza che la sentenza impugnata va annullata con rinvio limitatamente ai capi A - B - D - E della imputazione con rinvio al Tribunale di Campobasso per nuovo esame sulla base dei principi enunciati in motivazione.
Il ricorso del pubblico ministero va invece rigettato nel resto.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata limitatamente ai capi A - B - D - E della imputazione con rinvio al Tribunale di Campobasso. Rigetta nel resto il ricorso.
Così deciso in Roma, il 13 dicembre 2013.
Depositato in Cancelleria il 5 febbraio 2014