Composta dagli Ill.mi Sigg.ri: Udienza pubblica
Dott. Luciano Di Noto Presidente del 5-11-1998

1.Dott.Luciano Deriu Consigliere SENTENZA
2. " Francesco Trifone " N. 1483
3. " Nicola Milo (rel.) " REGISTRO GENERALE
4. " Arturo Cortese " N. 19428/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da LI OR nato a [...] l'[...],
avverso la sentenza 11.3.1998 della Corte d'Appello di Campobasso;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Milo;

Udito il Pubblico ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. Vittorio Martusciello che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito il difensore della parte civile, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso e condanna del ricorrente alle ulteriori spese (avv. Antonio Guida);
Udito il difensore dell'imputato, avv. Vittorio Rizzi, il quale ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata. Fatto e diritto
OR LI veniva tratto a giudizio dinanzi al Tribunale di Campobasso, per rispondere del delitto di cui agli art. 81 cpv e 328 C.P., perché, nella qualità di Sindaco del Comune di San
Massimo, non avendo provveduto a dare esecuzione coattiva alla propria ordinanza n. 36 del 15.10.1992 e alle ordinanze del TAR di Campobasso nn.93-94-95 del 17.2.1993, aveva indebitamente omesso un atto del proprio ufficio, che, per ragioni di giustizia, avrebbe dovuto compiere senza ritardo (nel termine di trenta giorni fissato dal TAR).
Fa da sfondo alla presente vicenda un complesso contenzioso sorto tra i coniugi GR, i fratelli D'CO e il Comune di San Massimo, a causa della realizzazione da parte dei secondi di un capannone nel quale era stato attivato un impianto industriale, la cui rumorosità arrecava fastidio ai primi. Dopo una prima denuncia sporta dai citati coniugi, il sindaco di San Massimo aveva disposto la sospensione dei lavori, ma, poco dopo ed esattamente il 19.5.1989, aveva rilasciato ai fratelli D'CO concessione in sanatoria impugnata dai GR dinanzi al TAR e annullata con sentenza n. 28/92; il 24.3.1992, era stata rilasciata ulteriore concessione in sanatoria, sospesa - però - dal TAR nella sua esecutività, con ordinanza del successivo 3 giugno;
il 15.10.1992, il sindaco LI aveva emesso ordinanza con la quale intimava ai fratelli D'CO di cessare qualunque utilizzo del capannone e demandava il controllo circa la concreta osservanza di tale intimazione ai Vigili Urbani e ai Carabinieri;
il TAR, quindi, ancora una volta sollecitato dai coniugi GR, aveva emesso le ordinanze 17.2.1993, con le quali disponeva che il Comune adottasse, nel termine di trenta giorni, ogni ulteriore utile provvedimento , atto a rimuovere l'abuso derivante dalla permanenza di opere prive di titolo abitativo, e, in caso di inottemperanza, nominava il Commissario "ad acta"; il Sindaco LI, poi, non aveva spiegato alcun altro intervento. Con sentenza 8.6.1994, il Tribunale dichiarava il LI colpevole del delitto ascrittogli e, in concorso delle circostanze attenuanti generiche, lo condannava alle pene, condizionalmente sospese, si mesi cinque di reclusione e dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici.
A seguito di gravame dell'imputato, la Corte d'Appello di Campobasso, con sentenza 11 marzo 1998, confermava quella di primo grado ravvisando gli estremi dell'illecito in discussione nel comportamento inerte del Sindaco, pur dopo le ordinanze 17.2.1993 del TAR Molise. Avverso la pronuncia della Corte territoriale, ha proposto ricorso per cassazione, tramite il proprio difensore, il LI, lamentando la violazione della legge penale e il difetto di motivazione in punto di responsabilità: non aveva posto in essere alcun indebito riferito di atti d'ufficio; aveva, nell'ambito dei suoi poteri, adottato la inibitoria del 15.10.1992; non aveva ritenuto di adottare provvedimenti repressivi in relazione alla presunta illegittimità della costruzione, perché non era ancora intervenuto un accertamento definitivo al riguardo;
in ogni caso, tale ultimo addebito, in quanto rimasto fuori dalla contestazione, non avrebbe dovuto costituire oggetto della decisione di condanna. All'odierna udienza pubblica, le parti hanno concluso come da epigrafe.
Il ricorso è fondato e va accolto.
Ed invero, non si ravvisano nei fatti;
così come accertati in sede di merito, gli estremi del delitto di rifiuto di atti d'ufficio (art. 328, 1^ co., C.P.).
Va premesso che, con la riforma introdotta dalla legge n.85/'90, il legislatore, sollecitato dalle generali critiche mosse all'originaria formulazione dell'art. 328 C.P., che, nella sua ampia e vaga previsione, non poneva confini all'intervento del Giudice penale, ha avvertito la forte preoccupazione di "riqualificare l'area dell'intervento penale" sull'attività amministrativa, nel senso di delineare, con maggiore specificità e rigore, i casi in cui l'inerzia del pubblico ufficiale (o dell'incaricato di un pubblico servizio) sfocia nell'illiceità penale;
muovendosi in tale prospettiva, ha finito col dare rilievo non all'organizzazione amministrativa in sè per sè, ma piuttosto all'attività che la P.A. svolge entrando concretamente in contatto con i cittadini, in settori in cui il mancato compimento dell'atto si connota di particolare disvalore. La tutela penale specifica dell'art. 328 C.P., oggi più che in passato, non riguarda la Pubblica Amministrazione nel momento statico della sua organizzazione, ma in quello dinamico del compimento dell'atto di ufficio, vale a dire "della concretezza della sua attività" (cfr. Cass. S.U. 28.5.1985, Candus). Con il nuovo testo dell'art. 328, il legislatore ha ridotto l'intervento penale, configurando le due distinte fattispecie descritte dai commi 1 e 2, l'una definita come indebito rifiuto di atti qualificati e l'altra come delitto di messa in mora: In sostanza, la nuova norma non da rilievo a quelle omissioni che attengono alla mera violazione dei doveri d'ufficio, senza rilevanza esterna;
riguarda solo la violazione degli obblighi di agire per la realizzazione dei compiti istituzionali della P.A. e, nell'ambito di questi ultimi, attribuisce rilievo penale soltanto a determinate condotte: rifinito (ipotesi di cui al primo comma) oppure omissione dell'atto e della risposta sulla richiesta della parte (ipotesi di cui al secondo comma).
L'attenzione va soffermata sulla prima ipotesi, che è quella che viene in discussione nel caso in esame.
A integrare la fattispecie del rifiuto non basta che questo abbia per oggetto un qualsiasi atto d'ufficio, ma è necessario che ricorrano anche due imprescindibili condizioni: a)che l'atto sia da compiersi per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica o di ordine pubblico o di igiene e sanità; b) che l'atto debba essere compiuto senza ritardo.
Deve trattarsi, quindi, di atto "qualificato" e "indifferibile". La qualificazione deriva dalle ragioni indicate, che chiaramente ripropongono la previsione dell'art. 650 C.P. in tema d'inosservanza di provvedimenti dell'autorità, delineando così una figura di illecito contrapposta a quella dell'inadempimento del privato ai "provvedimenti" emessi per le medesime ragioni;
l'espressione "per ragioni di....", che figura nella norma incriminatrice, denota la causa dell'atto, espressamente richiamata dalle norme che ne regolano il compimento o desumibile da queste. L'urgenza di compiere l'atto, proprio perché questo va ad incidere su settori essenziali del vivere civile (particolari ragioni alle quali si è accennato), è imposta dal semplice verificarsi di una situazione corrispondente a quella, astrattamente prevista, in funzione della quale il pubblico ufficiale (o l'incaricato di un pubblico servizio) deve immediatamente attivarsi, per non pregiudicare il fine alla cui realizzazione l'atto è preordinato;
l'indifferibilità dell'atto si valuta in base all'entità del danno, di tipo naturalistico o giuridico, che il ritardo potrebbe provocare: si pensi alla rimessione in libertà dell'imputato per decorrenza dei termini massimi di custodia cautelare;
all'adozione di provvedimenti contingibili e urgenti da parte del sindaco, che abbia ricevuto notizia di una situazione di grave pericolo per l'incolumità pubblica, l'igiene o la sanità (art.38, 2^co., legge n.142/90). In conclusione, è nella stessa natura dell'atto che va ricercato il connotato della indifferibilità, non essendo tale concetto necessariamente correlato all'osservanza formale di un termine anche perentorio, fissato magari per ragioni estranee alla sostanza degli effetti che con l'atto s'intendono raggiungere (si pensi, per esempio, al termine entro il quale un determinato procedimento deve essere concluso).
All'imputato si è contestato, in particolare, il rifiuto di atti d'ufficio, che, per ragioni di giustizia, avrebbe dovuto compiere senza ritardo: non aveva provveduto a dare concreta attuazione alla propria ordinanza 15.10.1992 e non si era adeguato a quanto disposto dal TAR Molise con le ordinanze 17.2.1993. Osserva, al riguardo, la Corte che tali atti non possano ritenersi "qualificati" dalla ragione indicata e non rientrano nella categoria degli atti, per loro natura "non ritardabili" sicché si rimane al di fuori dello schema paradigmatico di cui all'art. 328, 1^co., C.P.
Ed invero, per provvedimento dato per ragione di giustizia deve intendersi qualunque provvedimento od ordine autorizzato da una norma giuridica per l'attuazione del diritto obiettivo e diretto a rendere possibile o più agevole l'attività del giudice, del Pubblico Ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria: sono infatti da comprendere tra le ragioni di giustizia non solo quelle inerenti all'attività giurisdizionale vera e propria, ma anche quelle che attengono all'attività d'indagine del P.M. o all'attività di polizia rivolta all'accertamento del reato o all'attuazione del diritto obiettivo, nel pubblico interesse. La ragione di giustizia si esaurisce con l'emanazione del provvedimento di uno degli organi citati, che, nell'ambito delle proprie funzioni, applica e dà attuazione al diritto obiettivo. Lo scopo che qualifica i provvedimenti successivi che altri soggetti sono obbligati eventualmente ad adottare in esecuzione del provvedimento emanato per ragioni di giustizia, non coincide con queste, le quali hanno già trovato massima espansione nella sede competente, non è diverso , proprio perché non è funzionale all'attività - ormai esaurita - del Giudice , del P.M. o della polizia giudiziaria e s'identifica con l'esigenza di dare spontanea esecuzione al provvedimento presupposto, per evitarne l'esecuzione coattiva.
La mancata adozione da parte del Sindaco LI di provvedimenti che dessero concreta attuazione alla sua ordinanza del 15.0.1992 (inibitoria all'utilizzo dell'immobile in contestazione) e che ottemperasse a quanto disposto dal TAR Molise, con le ordinanze del 17.2.1993 (ordine di demolizione della costruzione), non integra, di per sè, l'indebito rifiuto penalmente rilevante, proprio perché la causa degli atti rifiutati non era e non è la contestata "ragione di giustizia", insita tale ragione soltanto nei citati provvedimenti del Giudice Amministrativo.
Nè va sottaciuto che i provvedimenti di concreta esecuzione che il Sindaco avrebbe dovuto - secondo l'accusa - attivare non rivestivano (e non rivestono) il carattere dell'indifferibilità, perché la mancanza di tempestività nella loro adozione non pregiudicava (e non pregiudica) il fine alla cui realizzazione l'intervento giudicale è preordinato per legge: L'ordinanza di demolizione di un manufatto abusivo può sempre essere adottata ed eseguita, onde garantire quell'ordinato assetto del territorio, che la normativa edilizia vuole salvaguardare.
Nè dalla ritenuta irrilevanza penale della condotta oggettivamente inerte del sindaco LI può semplicisticamente inferirsi che rimarrebbero prive di tutela situazioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo di terzi controinteressati, quali i coniugi GR . È agevole replicare , al riguardo, che la tutela dei terzi non necessariamente deve seguire il percorso del processo penale, ma può trovare più ampio e adeguato spazio in sede civile o amministrativa.
La sentenza impugnata va, pertanto, annullata senza rinvio, per il fatto non sussiste.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, il 5 novembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 21 gennaio 1999