Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Aldo VESSIA - Primo Presidente F. F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Giovanni PAOLINI - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Roberto Michele TRIOLA - Consigliere -
Dott. Stefanomaria EVELTA - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
DO NO, GI NI, AR IA, IN IC, ON NA VEDOVA DI LE GI, SA CO, DI GI GI, DI LV EM, BO IO, NE UG, EL IC, AT LV, ZZ AN TE, TT IO, SI PA, IA PP, PO NO, IN NI, IE GI, IO IA, CC NI, NG EM, AN UA, RE EL, GO AR, IO TI, RI RT, SI EL, CO NA, RN IO, ZI GI, DE OR IC, DE EL AS, OL RN, NI DI, D'IL MI, AM NC, IL NI, RE RO, BU ND, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA G. PAISIELLO 55, presso lo studio dell'avvocato FRANCO GAETANO SCOCA, che li rappresenta e difende, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrenti -

contro
CAMERA DEI DEPUTATI, in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio dell'avvocato IO SANINO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato PP ABBAMONTE, giusta procura speciale del Notaio dott. Paolo Silvestro, depositata in data 4 settembre 1998, in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1/97 della Sezione Giurisdizionale dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati, depositata il 24/09/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/03/99 dal Consigliere Dott. Stefanomaria EVELTA;

uditi gli Avvocati Franco Gaetano SCOCA, per i ricorrenti, Giuseppe ABBAMONTE, Mario SANINO, per la controricorrente;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco ORZZO DELLA ROCCA che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Svolgimento del processo
Con distinte decisioni, pronunciate fra il maggio 1991 ed il febbraio 1992, la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati, accogliendo le domande proposte nel 1981 dagli odierni ricorrenti, riconosceva il diritto dei medesimi di essere inquadrati, in relazione alle mansioni effettivamente svolte, nel secondo livello retributivo - funzionale, stabilito dal regolamento dei servizi e del personale, approvato dall'Ufficio di presidenza e reso esecutivo con decreto del 1980.
Il successivo ricorso dell'Amministrazione della Camera avverso queste decisioni veniva accolto dalla Sezione giurisdizionale dell'Ufficio di presidenza, con decisione pronunciata il 10 febbraio e depositata il 24 settembre 1997, sul rilievo che le mansioni suddette risultavano prive dei tratti tipici del livello di inquadramento rivendicato, in quanto non richiedevano formazione specialistica, implicavano livelli di autonomia inerenti esclusivamente alle caratteristiche dei materiali da impiegare e, infine, non comportavano responsabilità eccedenti la mera esecuzione del lavoro in conformità alle regole del servizio.
Per la cassazione di questa decisione ricorrono, ai sensi dell'art. 111, i lavoratori soccombenti, sulla base di tre motivi, cui resiste la Camera dei deputati con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative. Motivi della decisione
I ricorrenti, con primo motivo di censura, lamentano l'illegittimità della decisione impugnata, per essere stata questa determinata da erronea interpretazione delle norme regolamentari in tema di declaratoria delle posizioni di lavoro rilevanti ai fini dell'inquadramento nei diversi livelli retributivi - funzionali;

nonché da inesatta valutazione delle caratteristiche proprie delle mansioni ad essi concretamente affidate.
Col secondo motivo, lamentano la violazione delle norme regolamentari concernenti la procedura davanti agli organi di autodichia e, in particolare, il mancato rispetto dei termini di trattazione della controversia, l'arbitraria fissazione di un'udienza per la discussione di un'istanza cautelare mai proposta dall'Amministrazione, la mancata esecuzione delle decisioni della Commissione, nonostante la loro esecutività.
Col terzo motivo denunciano difetto di giurisdizione dei cosiddetti giudici parlamentari ed illegittimità costituzionale delle norme, diverse dai regolamenti parlamentari ex art. 64 Cost. ed aventi natura subprimaria, con le quali sono stati costituiti gli organi di giurisdizione domestica.
Il ricorso è inammissibile.
Ai fini dell'identificazione del contesto normativo di riferimento, rileva, in primo luogo, l'art. 12, comma terzo del Regolamento della Camera dei deputati 18 febbraio 1971, deliberato ai sensi e secondo le modalità dell'art. 64 Cost. La norma testualmente prevede che "l'ufficio di Presidenza, con provvedimenti resi esecutivi mediante decreti del Presidente, nomina, su proposta del Presidente il Segretario generale della Camera;
emana le norme relative all'amministrazione ed alla contabilità interna, all'ordinamento degli uffici, alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti della Camera;
decide in via definitiva i ricorsi che attengono allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti della Camera;
, delibera sulle condizioni di ammissibilità degli estranei nella sede della Camera".
In attuazione di questa disposizione e nell'esercizio dei poteri normativi e provvedimentali da essa conferiti, l'Ufficio di Presidenza, con una serie di deliberazioni (28 aprile 1988; 9 ottobre 1990; 10 giugno 1993; 27 febbraio 1997), trasfuse in altrettanti decreti del Presidente della Camera dei deputati (16 maggio 1988, n. 420; 19 novembre 1990, n. 1754; 21 giugno 1993, n. 716; 11 marzo 1997, n. 441), ha disciplinato il procedimento attraverso il quale si perviene alla suddetta decisione definitiva dei "ricorsi sullo stato e sulla carriera giuridica ed economica dei dipendenti", istituendo, in particolare, una "Commissione giurisdizionale per il personale", le cui decisioni sono impugnabili alla "Sezione giurisdizionale dell'Ufficio di Presidenza", presieduta dal Presidente della Camera e composta da quattro membri nominati all'inizio di ogni legislatura dall'Ufficio di presidenza fra i propri componenti, su proposta del Presidente.
Quest'organismo, competente all'esame del gravame (art. 6 del Regolamento per la tutela giurisdizionale) ed avente composizione tutta interna all'ufficio suddetto (che, a sua volta è composto da membri dell'Assemblea di appartenenza, come emerge dall'art. 5 del Regolamento della Camera dei deputati 18 febbraio 1971) dà, come è palese, piena e puntuale esecuzione alla citata disposizione di quest'ultimo, sovrordinato regolamento, in quanto riserva appunto all'Ufficio medesimo la pronuncia conclusiva dei procedimenti contenziosi aventi ad oggetto lo stato giuridico ed il trattamento economico del personale.
Ciò posto, si osserva che queste Sezioni Unite hanno sancito, con sentenza 23 aprile 1986, n. 2861, e poi più volte ribadito, il principio per cui, a norma dell'art. 12 del regolamento della Camera dei deputati 18 febbraio 1971, il quale configura atto di normazione primaria, come tale non suscettibile di disapplicazione da parte del giudice ordinario, e si sottrae altresì al sindacato di legittimità costituzionale, come affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 154 del 1985 (sulla base del rilievo della indipendenza garantita alle Camere del Parlamento da ogni altro potere), le controversie inerenti al rapporto di lavoro del personale di detta Camera esulano dalla cognizione sia del giudice ordinario che del giudice amministrativo, in quanto spettano all'esclusiva cognizione della Carriera medesima e dei suoi organi (v. sentt. 23 aprile 1986, n. 2862, 18 novembre 1988, n. 6241, 18 febbraio 1992, n. 1993). In effetti, con la citata sentenza n. 154 del 1985, la Corte costituzionale, nell'escludere la sindacabilità dei regolamenti, ha, preliminarmente ed in via generale, rilevato che "la Costituzione repubblicana ha instaurato una democrazia parlamentare", nel senso che "come dimostra anche la precedenza attribuita dal testo costituzionale al Parlamento nell'ordine espositivo dell'apparato statuale, ha collocato il Parlamento al centro del sistema, facendone l'istituto caratterizzante l'ordinamento".
Secondo la Corte, dunque, "è nella logica di tale sistema che alle Camere spetti - e vada perciò riconosciuta - una indipendenza guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma, Cost.". Un siffatto presidio dell'autonomia parlamentare deriva, ad avviso del giudice delle leggi, dal coacervo delle guarentigie poste dall'ordinamento costituzionale, dovendo queste essere considerate, non singolarmente, bensì nel loro insieme, poiché, pur potendo specificamente riguardare l'uno o l'altro degli aspetti dell'attività parlamentare - come, ad esempio quelle che fondano l'immunità dei membri delle Camere ovvero l'immunità delle rispettive sedi - "è evidente la loro univocità, mirando esse, pur sempre, ad assicurare la piena indipendenza degli organi. Ne è conferma il divieto alla forza pubblica ed a qualsiasi persona estranea - sia pure il Presidente della Repubblica o il membro di una Camera diversa da quella di appartenenza - di entrare nell'aula, che discende dall'art. 64, ultimo comma, Cost., prima ancora che dagli artt. 62.2 e 64.1 del regolamento della Camera e 69.2 e 70.1 del regolamento del Senato".
Di qui la conclusione che il Parlamento "in quanto espressione immediata della sovranità popolare, è diretto partecipe di tale sovranità, ed i regolamenti, in quanto svolgimento diretto della Costituzione, hanno una "peculiarità e dimensione" (sentenza n. 78 del 1984), che ne impedisce la sindacabilità, se non si vuole negare che la riserva costituzionale di competenza regolamentare rientra tra le guarentigie disposte dalla Costituzione per assicurare l'indipendenza dell'organo sovrano da ogni potere". Le Sezioni unite, in questo quadro di riferimento, non possono che prendere atto, da un lato, dell'esistenza di una specifica norma primaria istitutiva (art. 12 del Regolamento, cit.) dell'autodichia e non sindacabile sotto il profilo della sua conformità ai precetti della Costituzione che concernono l'esercizio della funzione giurisdizionale;
dall'altro lato di una valutazione legale tipica - che discende dall'inserimento della norma stessa in una fonte strumentale alla tutela dell'autonomia e della sovranità dell'Assemblea - circa la necessità di configurare gli atti di esercizio della menzionata prerogativa, vale a dire i provvedimenti posti in essere dai due rami del Parlamento per la risoluzione delle controversie con i propri dipendenti, come inerenti essi stessi strettamente all'organizzazione ed al funzionamento delle Camere, con uguali connotati di insindacabilità esterna, non tanto sub specie di privilegi connessi al rispetto, al prestigio ed al decoro dei titolari delle relative potestà, quanto perché strumentali all'autonomo esercizio delle funzioni di questi;
sicché, rispetto a siffatti provvedimenti, si impone in non minore misura l'esigenza che tale esercizio non sia in modo alcuno condizionato da interventi di altri poteri, i quali potrebbero indebolire quell'indipendenza che costituisce condizione essenziale per il pieno sviluppo della libera azione degli organi suddetti: questa, e non altra, è la ratio sottesa alla norma regolamentare che riserva alla cognizione della Camera le controversie suddette, fondando, in tal modo, un sistema di autodichia.
Ed allora, fermo restando il principio della sottrazione di queste ultime alla giurisdizione (ordinaria o amministrativa che sia), quand'anche si voglia ritenere che il sistema di autodichia apprestato dal regolamento della Camera dei Deputati possa ricondursi ad un concetto di giurisdizione speciale, questo non sarebbe evocabile se non in senso lato, vale a dire, come precisato da Cass.n. 2861 del 1986, più che per intrinseca natura del sistema stesso,
per la ragione che fra i due contrapposti orientamenti interpretativi - quello che nega ogni giudice e quello che accorda un giudice - può apparire opportuna la scelta del secondo, siccome "suscettivo di offendere meno gravemente - e cioè, eventualmente, soltanto sotto i profili della indipendenza - terzietà ed imparzialità, nonché della difesa e del contraddittorio - i precetti costituzionali contenuti negli artt. 24 e 113 Cost".
In sintesi, dunque, tutto si ridurrebbe ad un rilevo formulabile solo in relazione al dato esteriore della procedimentalizzazione del conflitto di interessi e della ricerca della sua soluzione, mentre resta palese che soltanto il carattere "domestico" del procedimento ne assicura, almeno nella logica dell'incensurabile provvedimento istitutivo, la rispondenza alla ricordata funzione di garanzia dell'indipendenza del Parlamento;
laddove l'assoggettamento della statuizione terminativa di codesto procedimento al controllo di legittimità ex art. 111 Cost. finirebbe per riprodurre quel rischio di interferenza che l'istituita, (con la riferita norma regolamentare) sottrazione alla giurisdizione ordinaria ed amministrativa ha, invece, inteso prevenire.
Ciò detto dall'angolo visuale della garanzia costituzionale dell'indipendenza del Parlamento, non si giunge a diverse conclusioni, se si esamina la questione alla luce del precetto di cui al testè citato art. 111, che istituendo la regola dell'indeclinabilità del controllo giurisdizionale di legittimità su tutte le "sentenze", sebbene faccia riferimento con tale locuzione, secondo un'interpretazione costituente ormai diritto vivente, a provvedimenti di contenuto decisorio incidente su diritti soggettivi ed idoneo al giudicato, postula nondimeno un connotato comune di siffatti provvedimenti, vale a dire la loro natura giurisdizionale, non desumibile soltanto dal riferito dato minimo ed estrinseco che impronta l'autodichia parlamentare, ma ontologicamente identificabile.
Questa natura, in effetti, deriva da un dato minimo indefettibile, che è costituito dalla terzietà del giudice ed è, invece, assente per definizione in ogni caso di giurisdizione domestica, in cui, come in quello in esame, ancorché non vi sia un'integrale identità fra l'organo che ha emanato o deliberato o proposto il provvedimento e quello che ne giudica a seguito del ricorso di un dipendente, sussiste, comunque, la commistione fra il giudice e la parte, che, nella specie è determinata dalla presenza istituzionale del Presidente dell'assemblea e di componenti dell'Ufficio di presidenza, secondo le ricordate disposizioni del Regolamento della Camera e delle relative norme di attuazione, istitutive della "Sezione giurisdizionale" dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati.
In sintesi, postulata l'inammissibilità di dubbi di legittimità costituzionale circa la norma del regolamento parlamentare che fonda il sistema dell'autodichia, ne resta per ciò stesso esclusa l'esperibilità del ricorso straordinario per cassazione, ex art. 111 Cost., avverso gli atti destinati, nell'ambito di tale sistema, alla decisione "in via definitiva" delle controversie di cui trattasi, perché si tratterebbe di un rimedio, che, configurandosi indiscutibilmente come espressione precipua della funzione giurisdizionale, da un lato, apparirebbe, contraddittorio col principio di sovranità del potere politico, sul quale riposa il fondamento costituzionale del suddetto sistema;
e, dall'altro lato, trova coerente correlazione, per espressa previsione del precetto istitutivo (il secondo comma del citato art. 111 fa, invero, testuale riferimento a sentenze o provvedimenti. "pronunciati dagli organi giurisdizionali, ordinari o speciali"), soltanto rispetto ad atti di omologa espressione, non ravvisabili nei casi in cui debba, come nella specie, essere individuato un "non - giudice" nell'organo dal quale essi provengano, ancorché deputato alla gestione contenziosa degli interessi in conflitto.
D'altra parte giova ricordare che questa Corte ha sempre negato l'esperibilità del ricorso ex art. 111 Cost., quante volte ha avuto occasione di esaminare analoghe questioni (v. Sez. unite penali, 23 ottobre 1976, ric. Olivi;
Id., 12 marzo 1983, ric. Savina), anche con riguardo a provvedimenti di natura oggettivamente giurisdizionale resi da organismi politici costituzionali, la cui azione è istituzionalmente caratterizzata dalla supremazia e dalla sovranità, che le consentono scelte e valutazioni non soggette a delimitazione giuridica.
Al riguardo è stato, infatti, osservato, da un lato, che rispetto ad una natura siffatta fa agio la posizione soggettiva dell'organo nel sistema costituzionale, la quale ne implica l'estraneità all'ordinamento giurisdizionale disciplinato nella parte II, Titolo IV della Carta costituzionale, nel cui esclusivo ambito opera il disposto del citato art. 111 (sent. 23 ottobre 1976);
e, dall'altro lato, che l'interesse primario di garantire l'autonomia dei suddetti organismi, prevale rispetto ad ogni altro interesse, sicché ne resta anche preclusa la possibilità che la "volizione politica, una volta limitata normativamente, divenga soggetta al successivo controllo giuridico (non politico) del potere giurisdizionale" (sentenza del 12 marzo 1983). E richiamo alla sentenza delle Sezioni unite 17 dicembre 1998, n. 12614 non giova, poi, alla difesa dei ricorrenti, ma la smentisce, perché, se è vero che ivi si è negato essere l'autodichia una prerogativa necessariamente connessa alla natura costituzionale di un determinato organo, non è men vero che si è riconosciuto il fondamento costituzionale indiretto della "autodichia nelle controversie di impiego dei rispettivi dipendenti, della quale la Camera ed il Senato si sono dotati nell'esercizio del potere regolamentare loro attribuito dall'art. 64, comma primo Cost". Sicché questa sentenza, avendo accertato che un consimile sistema non risultava, alla data della sua pronuncia, adottato in relazione alle controversie dei dipendenti della Presidenza della Repubblica ed avendone negato la desumibilità da un principio generale dell'assetto costituzionale vigente, non reca alcuna revisione degli orientamenti giurisprudenzialì fin qui rinvenibili in materia, ma soltanto conferma di un principio già sancito da queste Sezioni unite, con orientamento risalente alla sentenza n. 2979 del 1975. Nessun rilievo dirimente, rispetto alla tesi dell'insindacabilità in sede giurisdizionale, può, infine, riconoscersi, a differenza di quanto sembrano ritenere i ricorrenti, alla considerazione che il procedimento attraverso il quale si realizza il sistema dell'autodichia è disciplinato, non da regolamenti parlamentari approvati ai sensi dell'art. 64 Cost., ma da provvedimenti subprimari, resi dall'Ufficio di presidenza della Camera del deputati, approvati con decreti del Presidente e, per la loro natura sostanzialmente amministrativa, non sottratti al controllo di legittimità.
Al riguardo è, infatti, sufficiente osservare che codesta insindacabilità degli atti di autodichia, ancorché resi all'esito di un procedimento la cui disciplina è affidata ad una fonte siffatta, deriva pur sempre, dalla norma primaria di cui all'art. 12 del regolamento del 1971, dianzi riferita, onde la dedotta natura amministrativa di tali provvedimenti risulta del tutto estranea alla logica che caratterizza la tesi suddetta e nulla toglie alle esposte ragioni che la sostengono.
E, d'altra parte, negata l'ammissibilità del ricorso ex art.111 Cost. - in quanto precluso dal sistema stesso dell'autodichia,
incompatibile per definizione col controllo giurisdizionale esterno e non fondato sulla distinzione fra giudice e parti - diviene inammissibile per irrilevanza anche la questione di legittimità costituzionale delle norme attraverso le quali quel sistema risulta concretamente attuato, non potendo il giudice sfornito di giurisdizione sulla proposta impugnazione avere quello di scrutinare possibili profili di illegittimità della disciplina del provvedimento impugnato: salvo, ovviamente che questi non attengano all'esclusione della potestas judicandi;
ma una tale prospettiva ricondurrebbe alla disposizione primaria sulla quale riposa il fondamento dell'autodichia e, quindi, agli esiti negativi configurabili sulla base della già ricordata sentenza n. 154 del 1985, della Corte costituzionale. In conclusione, va dichiarata l'inammissibilità dell'esaminato ricorso.
La peculiarità delle questioni dibattute consente di ritenere sussistenti giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte dichiara l'inammissibilità del ricorso e compensa le spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 11 marzo 1999.
Depositato in Cancelleria il 27 maggio 1999