REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE LAVORO composta dai Magistrati:
- dott. Gennaro Iacone Presidente
- dott.ssa Maria Chiodi Consigliere
- dott. Luca Buccheri Consigliere rel. riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello alla pubblica udienza del 1.4.25 la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 1576/23 r.g.
TRA
, e rappresentati e difesi dagli avv.ti Vincenzo Parte_1 Parte_2 Controparte_1
Cirillo e Raffaela Crispino
APPELLANTI
E in persona del p.t., Controparte_2 CP_3 Controparte_4
e in persona dei rispettivi Ministri p.t. rappresentati e difesi dall'Avvocatura Controparte_5
Distrettuale dello Stato di Napoli
in persona del legale rappresentante p.t. rappresentata e difesa dagli avv.ti Controparte_6
Massimiliano De Masi e Domenica Coppola
APPELLATI
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 22.10.2021 gli odierni appellanti adivano il Tribunale di Napoli allegando di essere dipendenti dell' . Evidenziavano che, a seguito della Controparte_6
sentenza della Corte Costituzionale n.178/2005 che ha dichiarato illegittimo, a far data dal giorno successivo alla pubblicazione (sentenza depositata il 16 luglio 2015), il “blocco degli stipendi”: a) il periodo che va dalla pubblicazione della sentenza 30 luglio 2015 al 1 gennaio 2016 è, per espressa previsione della Corte Costituzionale un periodo non più sottoposto alla legittimità del “blocco stipendiale”, ma lo stesso non è coperto nemmeno dal CCNL del 2018 – relativo agli anni 2016-2018
– che prevede aumenti contrattuali e di vacanza contrattuale a far data dal 1 gennaio 2016 lasciando scoperto il periodo in questione;
che tale periodo, è sottoposto al regolare regime civilistico di cui all'articolo 36 della Cost. e 2116 del c.c. e per cui, dichiarato illegittimo il blocco contrattuale, al lavoratore spetta una retribuzione parametrata al costo della vita che non inizia a decorrere dal 1 gennaio 2016 bensì dal 30 luglio 2015; b) per effetto della pronuncia della Corte si era determinata a carico dello Stato un'obbligazione ad adempiere la cui violazione, stante il decorso di più di tre anni per la stipula del nuovo contratto, ha determinato ex articolo 1337 c.c., una responsabilità precontrattuale stante il pregiudizio che dal ritardo ne è derivato dalla riduzione del potere di acquisto dei salari e per l'incidenza sul trattamento pensionistico con il sistema contributivo. Hanno, pertanto, concluso chiedendo condannare i resistenti al pagamento della somma ritenuta equa di giustizia, a titolo di indennizzo o comunque di indebito arricchimento, per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013, 2014
e sino al 29.07.2015, oltre al maggior danno ex art. 1224, secondo comma, cod. civ., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria nonchè della somma di euro 6049,80 in favore della parte ricorrente, a titolo di risarcimento danni per responsabilità contrattuale, o in subordine a titolo di indebito arricchimento, per il periodo compreso tra il 30.07.2015 e il 31.12.2018 o di quella maggiore o minore che sarà ritenuta di giustizia, oltre al maggior danno ex art. 1224, secondo comma, cod. civ., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, il tutto oltre agli interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria;
vinte le spese. Si
Cont costituiva l' convenuta eccependo la prescrizione dei crediti, l'infondatezza in punto di allegazione degli elementi costitutivi dell'azione e della prova dei crediti, nonché l'insussistenza del diritto azionato. Concludeva chiedendo il rigetto della domanda. Si costituivano, altresì, la
[...]
il e il che, con varie Controparte_2 Controparte_4 Controparte_5
argomentazioni, chiedevano il rigetto della domanda;
vinte le spese di lite.
Il Tribunale così provvedeva: “rigetta il ricorso;
compensa le spese di lite”.
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 4.7.23 gli appellanti in epigrafe hanno proposto appello avverso tale sentenza (n. 321/23, depositata in data 3.3.23).
Parte appellante solleva i seguenti motivi di appello: “I. Error in iudicando – legittimità della domanda – diritto dei ricorrenti all'equo indennizzo per il danno cagionato dal blocco della contrattazione collettiva - indebito arricchimento;
II. in iudicando – legittimità della domanda CP_7
– diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno contrattuale - indebito arricchimento;
III. Error in iudicando – responsabilità contrattuale della p.a. per lesione di diritti soggettivi – competenza del
G.O.”, posto che il giudice di primo grado non ha considerato che “gli aumenti proclamati, che sicuramente non sono in grado di riequilibrare gli anni di adeguamento retributivo persi con la svalutazione matematica delle retribuzioni, non sono stati effettivamente erogati”, che “l'inerzia della pubblica amministrazione abbia vanificato, ed anzi eluso, la rimozione della causa di sospensione della contrattazione collettiva compiuta per effetto della sentenza 178/2015”, che “non
è riscontrabile alcun difetto di giurisdizione in capo al giudice ordinario, in quanto trattasi di lesione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo” dal momento che “le parti ricorrenti in primo grado proponevano una domanda di indennizzo e risarcimento danni per responsabilità contrattuale ed in subordine azione di indebito arricchimento”. Hanno concluso chiedendo, in totale riforma della sentenza impugnata l'accoglimento delle conclusioni di cui al ricorso introduttivo del primo grado.
All'esito della camera di consiglio seguita all'udienza del 1.4.25 questa Corte decideva la causa come da dispositivo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e, pertanto, non può essere accolto, intendendo il Collegio dare continuità all'orientamento già espresso su identica fattispecie (v. sent. n. n. 4075/2021 e 413/2023 e da ultimo sent. 229/25) che viene qui richiamato ai sensi dell'art. 118 disp. Att. c.p.c..
Tutte le censure proposte dalle parti appellanti possono essere affrontate congiuntamente: esse si rivelano destituite di fondamento.
Occorre premettere che la domanda degli odierni appellanti prende le mosse dalla sentenza della
Corte costituzionale 178/2015 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale sopravvenuta del regime del blocco della contrattazione collettiva per il lavoro pubblico. La questione di legittimità costituzionale era stata sollevata dal Tribunale di Roma e dal Tribunale di Ravenna, i quali avevano impugnato l'articolo 9, commi 1, 2 bis, 17 primo periodo, e 21, ultimo periodo, del decreto- legge 31 maggio 2010 n. 78 (misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. 30 luglio 2010 n. 122 e dell' art. 16, comma 1, lettere b) e c) del decreto- legge 6 luglio 2011 n. 98 (disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) convertito con modificazioni, dall' art. 1 comma 1, della L. 15 luglio 2011
n. 111, deducendo la violazione degli artt. 2, 3 comma 1, 35 comma 1, 36 comma 1, 39 comma 1 e
53 della Costituzione.
La Corte costituzionale si era già pronunciata in due differenti occasioni sulla prima delle normative impugnate respingendo in entrambi i casi le censure di illegittimità costituzionale delle misure di contenimento della spesa pubblica e di stabilizzazione finanziaria in esso contenute.
Il giudice delle leggi aveva, infatti, giustificato il blocco triennale dei C.C.N.L. con lo scopo di risanare la finanza pubblica nonché di rispettare il disposto del novellato art. 81 comma 1 della
Costituzione.
Più nel dettaglio, la legittimità di tali misure era stata fondata su due argomenti principali: la prospettiva programmatica delle stesse, necessariamente destinate a svilupparsi l'arco di tempo pluriennale del ciclo di bilancio e la loro intrinseca ragionevolezza, applicandosi all'interno del comparto del pubblico impiego, soggiacendo a limiti e restrizioni generali disposte in un'ottica solidaristica, nonché intervenendo in un momento di particolare gravità della situazione economica e finanziaria.
In conclusione, l'argomentazione della Corte approdava alla valorizzazione dell'esigenza di governare una voce rilevante della spesa pubblica, che aveva registrato una crescita incontrollata,
“addirittura sopravanzando l'incremento delle retribuzioni del settore privato”.
Diversamente, nella sentenza 178/2015, la Corte stabilisce che il rinnovo del blocco per il triennio
2013-2015 e la norma che cristallizza l'importo dell'indennità di vacanza contrattuale fino al 2018 integrano una violazione della libertà sindacale di cui all'articolo 39 comma 1 della Costituzione.
La legge di stabilità del 2015 (L. 23 dicembre 2014, n. 190) prorogando il “blocco negoziale”, avrebbe, infatti, reso strutturali i blocchi contrattuali introdotti con precedenti provvedimenti legislativi, provocando così una situazione di illegittimità costituzionale sopravvenuta.
È importante sottolineare che, tra tutte le censure proposte, la Corte ha accolto esclusivamente quella relativa alla violazione dell'art. 39 della Costituzione.
In forza dell'ultima proroga, il blocco negoziale aveva, infatti, raggiunto la durata di sei anni, durata ritenuta tale da pregiudicare la libertà sindacale dei dipendenti pubblici in quanto non più giustificata dalla situazione emergenziale di crisi economica.
La Corte, dunque, ha considerato solamente questo parametro di costituzionalità, rigettando, invece, la censura relativa all'art. 36, comma 1, Costituzione, norma che afferma il principio di proporzionalità e sufficienza della retribuzione.
Nella pronuncia in esame, l'art. 36 non entra affatto nel bilanciamento della Corte, la quale si polarizza, invece, esclusivamente sulla libertà sindacale.
Le conseguenze macroeconomiche di questa scelta sono più che evidenti: mentre nella sentenza
70/2015 il giudice delle leggi, nel cassare la misura legislativa approntata dal Governo MO (tale il blocco della rivalutazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 per i trattamenti di importo complessivo superiore a tre volte il minimo I.N.P.S.) aveva imposto allo Stato un obbligo di spesa di circa 17,6 miliardi di euro lordi;
nel caso in esame, il rigetto della censura relativa all'art. 36 ha significato la netta esclusione di ogni eventuale pretesa risarcitoria o indennitaria e, quindi,
l'esonero dello Stato da prestazioni di spesa.
Sì sinteticamente richiamata la portata della pronuncia della Corte costituzionale posta a fondamento delle pretese di cui è causa, vi è, nondimeno, da rilevare -ai fini della corretta impostazione della vicenda sottoposta al vaglio di questa Corte- che subito dopo la pubblicazione della sentenza
178/2015 si è dato avvio alle procedure normativamente richieste per la conclusione del contratto collettivo. Dunque, a seguito della pronuncia della Corte costituzionale citata, indefettibile atto propulsivo della riapertura della contrattazione collettiva, era costituito dalla individuazione per legge degli stanziamenti dei fondi in bilancio statale per i rinnovi contrattuali, con riferimento al comparto per enti diversi dallo Stato.
Al riguardo, occorre rilevare che – alla luce delle vigenti previsioni di legge - nel procedimento di contrattazione collettiva nel pubblico impiego, è prevista la previa e necessaria definizione dei nuovi
Comparti e delle disponibilità economiche all'interno della Legge di Stabilità (v. art. 48 del D.Lgs.
n. 165/2001 e, in generale, il sistema di contrattazione collettiva nel settore pubblico, art. 47 bis comma 1, nonché il D.Lgs. n. 150/2009 che ha modificato l'art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001 prevedendo la riduzione degli attuali Comparti a non più di quattro). La Legge di stabilità (L. n. 208/2015), approvata il 28 dicembre 2015, reca all'art. 1, commi 466, 467 e 469, la previsione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego. Inoltre, l'art. 1, comma 468, della medesima legge ha apportato modifiche all'art. 41, commi 2 e 5, del D.Lgs. n. 165/2001, intervenendo sull'attività dei
Comitati di settore e sulle loro competenze in materia di accordo quadro sui Comparti e di contrattazione di Comparto e di area. A seguito di tale novella legislativa, nonché agli esiti del confronto sindacale nel frattempo avviato dall' , il Dipartimento della funzione pubblica ha CP_8 provveduto all'emanazione dell'atto di indirizzo per l'accordo quadro sui Comparti in data 12 febbraio 2016. Il Ministro della Funzione Pubblica, inoltre, ha più volte sollecitato i sindacati a pervenire ad un rapido accordo in materia di Comparti. In effetti, il 5 aprile 2016 è stata firmata, in sede ARAN, l'ipotesi di CCNQ per la definizione dei Comparti e delle aree di contrattazione collettiva nazionale (2016-2018) che, dopo l'iter di verifica presso i Comitati di settore e la Corte dei
Conti, è stato firmato in via definitiva il 13 luglio 2016. Sulla base del CCNQ per la definizione dei
Comparti e delle aree di contrattazione, il 14 luglio 2016 l' ha comunicato l'accertamento CP_8
provvisorio della rappresentatività sindacale, elemento necessario per poter provvedere alla convocazione ai tavoli negoziali delle organizzazioni sindacali risultate rappresentative.
Poiché le organizzazioni sindacali hanno ritenuto troppo limitate le disponibilità economiche per la contrattazione riservate dalla Legge di Stabilità 2016 e in prossimità della preparazione e della approvazione della Legge di Stabilità 2017, il Governo, in collaborazione delle parti sociali, ha trovato ad un'ampia intesa con le Confederazioni sindacali, siglata poi il 30 novembre 2016. Quindi, la Legge di Bilancio 2017 (art. 1, comma 365, lett. a], L. n. 232/2016) ha predisposto nello stato di previsione del Ministero dell'Economia e delle Finanze una dotazione di 1.480 milioni di euro per l'anno 2017 e di 1.930 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018, cui si aggiungono i 300 milioni stanziati con la precedente manovra finanziaria. Infine, l'8 marzo 2017 il Ministro della Funzione
Pubblica ha annunciato la firma del decreto che sblocca le risorse per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, successivamente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 30 marzo 2017 (DPCM 27 febbraio 2017). Pertanto, a seguito della definizione delle risorse finanziarie con l'entrata in vigore della Legge di Stabilità 2017 e del recepimento per legge di alcune previsioni concordate nell'intesa
Governo – Sindacati del 30 novembre 2016, il Governo ha potuto procedere all'emanazione dell'atto di indirizzo aprendo la trattativa per il rinnovo dei contratti collettivi di Comparto. Il Ministro della
Funzione Pubblica ha inviato, infatti, all' un atto di indirizzo che contiene una parte generale CP_8
comune a tutti i Comparti ed aree di contrattazione ed una parte dedicata specificamente agli indirizzi per la contrattazione del Comparto Funzioni centrali. Sono stati adottati, poi, l'atto di indirizzo per il triennio contrattuale 2016 – 2018 del Comparto Sanità, del Controparte_9
e della relativa area dirigenziale e del Comparto Funzioni locali. Da ultimo, l' ha convocato le CP_8
Confederazioni sindacali rappresentative per il 27 giugno 2017 e i tavoli sono continuati a partire dal mese di agosto. In data 23 dicembre 2017 e Organizzazioni sindacali hanno firmato l'Ipotesi CP_8
di contratto collettivo nazionale di lavoro 2016-2018 per i pubblici dipendenti appartenenti alle
Funzioni Centrali, nuovo Comparto nel quale sono confluiti i precedenti Comparti di Ministeri,
Agenzie Fiscali, Enti pubblici non economici, Agid, Cnel ed Enac.
Tali essendo le vicende che sono sfociate nella tornata contrattuale 2016-2018, è innegabile che vi sia stata una perfetta adesione alla pronuncia del giudice delle leggi secondo cui “rimossi, per il futuro, i limiti che si frappongono allo svolgimento delle procedure negoziali riguardanti la parte economica, sarà compito del legislatore dare nuovo impulso all'ordinaria dialettica contrattuale, scegliendo i modi e le forme che meglio ne rispecchino la natura, disgiunta da ogni vincolo di risultato. Il carattere essenzialmente dinamico e procedurale della contrattazione collettiva non può che essere ridefinito dal legislatore, nel rispetto dei vincoli di spesa, lasciando impregiudicati, per il periodo già trascorso, gli effetti economici derivanti dalla disciplina esaminata.
Risulta, d'altro canto e come sopra illustrato, realizzato il complesso iter procedurale di contrattazione collettiva disciplinato, con riguardo al pubblico impiego, dagli artt. da 41 a 48 D.Lgs. n. 165/2001 articolatosi, nello specifico, in diverse fasi - anche di concertazione sindacale.
Nell'atto di appello emerge uno scarso confronto le con motivazioni del Tribunale.
Si veda, ad esempio pag. 5, quando si insiste nel rivendicare un “equo indennizzo, commisurato alla perdita di potere d'acquisto dello stipendio” per il periodo tra 2010 e giugno 2015 a fronte del preciso richiamo del Tribunale alla esclusione da parte della Corte Costituzionale di una illegittimità anteriormente alla promulgazione della legge di stabilità per il 2015. Ancora, ad esempio pag. 6 quando si afferma, per il periodo post 2015 che la Corte “qualificava l'attività della P.A.
“illegittima”; il che non è esattamente corrispondente ai fatti, giacchè e' una norma di legge che viene giudicata -se del caso- illegittima, per poi insistere nel discettare di una “responsabilità contrattuale della p.a.” per il periodo intercorso tra la pronuncia della Corte e la definizione del rinnovo contrattuale , a fronte delle motivazioni della sentenza gravata che involgono l'attività del legislatore.
Ed infatti, il primo Giudice -per il periodo successivo alla pronuncia della Corte Costituzionale- richiama la struttura procedimentale prevista per la contrattazione nel pubblico impiego (impulso
Governo -Aran - Corte dei Conti) tale per cui non intravede una posizione di diritto soggettivo sia da parte sindacale che del singolo lavoratore, trattandosi di atti di “indirizzo” ovvero di natura politica di “alta amministrazione”, anche alla luce della stessa Corte Costituzionale che demanda al ruolo del legislatore nella riapertura della contrattazione collettiva per cui risulta non configurabile un potere coercitivo in materia e, neanche, di conseguenza possibile prefigurare una responsabilità foriera di risarcimento in caso di mancata attivazione.
Non si può, tra l'altro, ipotizzare il riconoscimento di una somma a titolo di vacanza contrattuale diversa e superiore da quella prevista dall'art. 1 comma 452 L. n. 147/2013 come modificata dall'art. 1 comma 255 L. n. 190/2014 (“Per gli anni 2015-2018, l'indennità di vacanza contrattuale da computare quale anticipazione dei benefici complessivi che saranno attribuiti all'atto del rinnovo contrattuale ai sensi dell'art. 47 bis, comma 2, il decreto legislativo 30 Marzo 2001 n. 165,e quella in godimento al 31 dicembre 2016 ai sensi dell'articolo 9, comma 17, del decreto legge 31 maggio
2010 numero 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 numero 122 e successive modificazioni”) considerato che la disposizione in questione non è stata oggetto di censura da parte della Corte costituzionale che, viceversa, nella citata pronuncia, ha escluso una illegittimità costituzionale delle norme in tema di blocco stipendiale per contrarietà all'art. 36 Costituzione.
In conclusione, l'appello va rigettato.
La particolare complessità della vicenda induce alla compensazione delle spese del grado.Ai sensi dell'art.13, comma 1-quater, dpr n.115/2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della Legge 24 dicembre
2012, n. 228 la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte degli appellanti dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello principale a norma dell'art. 13 comma 1 bis cit.

PQM

La Corte così provvede:

1. rigetta l'appello;

2. spese di lite del presente grado compensate tra le parti.
Ai sensi dell'art.13, comma 1-quater, dpr n.115/2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della Legge 24 dicembre 2012, n. 228 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte degli appellanti dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello principale a norma dell'art. 13 comma 1 bis cit.. Così deciso in Napoli il 1.4.25.
Il Consigliere est. dott. Luca Buccheri
Il Presidente dott. Gennaro Iacone