1088/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ANCONA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Riunita in camera di consiglio e composta da:
Dott. Guido Federico Presidente
Dott.ssa Anna Bora Consigliere
Dott.ssa Annalisa Giusti Consigliere est. ha pronunciato la seguente
SENTENZA nel procedimento civile in grado d'appello iscritto al n. 1088/24 R.G
Promosso da
, nato a [...] il [...], ivi residente Parte_1 in C.da Callarella n. 361, cod. fisc. , in proprio e C.F._1 quale titolare dell'omonima ditta individuale, P.IVA P.IVA_1 rappresentato e difeso dall'Avv. Leonardo Filippucci
Appellante
Contro
, in persona del Sindaco e legale Controparte_1 rappresentante p.t. sig. , con sede in 62028 Sarnano Controparte_2
(Mc) via G. Leopardi n . 1, c. , rappresentato e difeso d P.IVA_3
all'avv. Paolo Angelici del Foro di Macerata

Appellato
OGGETTO: appello avverso la sentenza del Tribunale di Macerata n.
845/24 pubblicata il 14.10.2024
CONCLUSIONI: per l'appellante:
“Piaccia all'Ecc.ma Corte di Appello adita, contrariis reiectis, in riforma della sentenza del Tribunale Civile di Macerata n. 845/24 pubblicata in data 14.10.2024, accogliere l'opposizione proposta in primo grado e per l'effetto:
- in via istruttoria, si opus, ammettere la CTU e la prova testimoniale richieste nel ricorso di primo grado;

- nel merito, previo rinvio alla Corte Costituzionale affinché si pronunci, in via incidentale, sulle questioni di illegittimità costituzionale sollevate dalla difesa della parte ricorrente,
a) in via principale, annullare l'ordinanza-ingiunzione n. 48 del
21.07.2022 adottata dal;
Controparte_1
b) in via subordinata, ridurre l'importo della sanzione irrogata con la predetta ordinanza-ingiunzione alla luce dell'effettivo valore commerciale che il materiale estratto in difformità dall'autorizzazione aveva al momento dell'accertamento.
Sempre e comunque con vittoria di spese e competenze del doppio grado di giudizio”.
Per l'appellato:
“nel merito, in via principale: respingere l'appello e confermare la sentenza di primo grado;

nel merito, in via subordinata, salvo gravame: nella denegatissima ipotesi di accoglimento dell'opposizione, previa ogni necessaria statuizione, determinare la sanzione dovuta e per l'effetto modificare l'ordinanza impugnata, nell'entità della sanzione o comunque condannare il ricorrente al pagamento di tale sanzione in favore del
. Controparte_1
Vinte le spese e compensi di lite.”
FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Macerata, con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva l'opposizione proposta da avverso Parte_1
l'ordinanza ingiunzione n. 48 del 21.7.2022 emessa dal CP_1
con la quale veniva comminata la sanzione di €. 195.000,51
[...] per attività estrattiva difforme al progetto di cava autorizzato.
Il proponeva appello avverso detta sentenza affidato ai motivi Pt_1 sotto illustrati, chiedendo l'integrale riforma della sentenza di primo grado, con accoglimento delle conclusioni sopra trascritte.
Si costituiva l'appellato, contestando, nel merito, le doglianze avversarie e chiedendo il rigetto del gravame e la conferma della sentenza impugnata.
Preso atto delle note scritte con cui le parti hanno precisato le rispettive conclusioni trascritte in epigrafe, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione, previa assegnazione di giorni 5 per deduzioni difensive e di ulteriori giorni 5 per repliche.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo il censura la sentenza di primo grado nella Pt_1 parte in cui è stata confermata una sanzione amministrativa che, a suo dire, viola il principio di legalità e laddove il giudice di prime cure non si sarebbe pronunciato in merito alla eccepita mancata attualizzazione dei valori commerciali della D.G.R. 1300/2024. In particolare, quanto al primo profilo, sostiene che la materia della sanzione amministrativa è coperta dalla riserva assoluta di legge, con la conseguenza che l'art 20 comma 2 e 3 della L.R. 71/97, recante
“norme per la disciplina delle attività estrattive” è da considerarsi costituzionalmente illegittimo nella parte in cui demanda per la determinazione della misura della sanzione ad una fonte normativa secondaria, che, nel caso in esame, è la Delibera di Giunta Regionale
n. 1300/2004 del 9.11.2004.
Il predetto articolo 20 stabilisce: “Nel caso di inosservanza del permesso di ricerca ovvero del provvedimento di autorizzazione o di concessione è comminata una sanzione amministrativa di ammontare compreso tra il doppio e il quintuplo del valore commerciale del materiale scavato in difformità, con obbligo a carico dell'inadempiente di provvedere all'attuazione di quanto prescritto dagli organi competenti. Qualora l'inosservanza abbia determinato un danno ambientale, si applica la disposizione di cui al comma 1”.
Il successivo terzo comma, poi, precisa: “Entro tre mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale, sentita la competente
Commissione consiliare, stabilisce il valore commerciale del materiale di cava ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative previste dai commi 1 e 2.Fino all'adozione di tale atto il valore commerciale è determinato sulla base dei listini prezzi della Camera di commercio provinciale competente”.
Detta doglianza è infondata: invero, il principio della riserva assoluta di legge non è riferibile al campo delle sanzioni amministrative, di talché non vi è ostacolo a che i precetti della norma primaria, sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari e/o secondarie, come consentito dalla riserva di legge sancita dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare (Cassazione civile sez. I,
11/07/2023, n.19717; Cassazione civile sez. II, 17/06/2022, n.19696;
Cass., Sez. I, 2/03/2016, n. 4114).
E' stato chiarito, infatti, che il principio di legalità fissato dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 si concreta in un regime di
"riserva assoluta" di legge, ma l'efficacia di tale riserva - a differenza della riserva di legge assoluta prevista con riguardo all'illecito penale direttamente dall'art. 25 Cost. - non è di rango costituzionale, in quanto la materia delle sanzioni amministrative sul piano costituzionale è riconducibile all'art. 23 Cost., che stabilisce solo una riserva di legge di natura relativa.
Come affermato di recente dalla Corte Costituzionale, con sentenza del
18.1.2021, n. 5 e con sentenza n. 134 del 2019, il potere sanzionatorio amministrativo - che il legislatore regionale ben può esercitare, nelle materie di propria competenza - resta comunque soggetto alla riserva di legge relativa all'art. 23 Cost., in quanto anche rispetto al diritto sanzionatorio amministrativo - di fonte statale o regionale che sia - si pone, in effetti, un'esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell'esercizio del potere sanzionatorio, con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia - ancora - alla struttura di eventuali cause esimenti. E ciò per ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità (sentenza n. 32 del 2020, punto 4.3.1. del considerato in diritto): abusi che possono radicarsi tanto nell'arbitrario esercizio del potere sanzionatorio, quanto nel suo arbitrario non esercizio. Dall'altro canto, l'art. 23 della Costituzione preclude che le sanzioni amministrative siano comminate direttamente mediante disposizioni di fonti normative secondarie, ma non esclude, viceversa, che i precetti sufficientemente individuati dalla legge siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù del peculiare tecnicismo della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare;
per parte sua, l'art. 1 legge n. 689 riserva solo alla legge l'introduzione delle sanzioni amministrative, ma con ciò detta un precetto generale derogabile da successive norme primarie o compatibile con previgenti norme legislative di carattere speciale.
Nel caso di specie, la fonte primaria è rappresentata dalla Legge
Regionale Marche n. 71 del 1997 che, in maniera precisa, definisce il precetto e delinea la sanzione (ammontare compreso tra il doppio ed il quintuplo del valore commerciale del materiale scavato in difformità), demandando alla norma secondaria l'esatta quantificazione proprio di detto valore commerciale, determinazione che, all'evidenza, implica conoscenze tecniche specifiche, senza che vi sia una qualche discrezionalità per la normativa secondaria nella determinazione del valore a cui ancorare la sanzione.
L'appellante sostiene, poi, che il menzionato art. 20 sarebbe anche in contrasto con gli artt 3 e 27 della Costituzione nella parte in cui non prevede un obbligo periodico di aggiornamento dei valori commerciali da parte della Giunta Regionale, deducendo, quindi, che la sanzione applicata sarebbe ingiusta ed abnorme in considerazione del drastico calo dei prezzi di vendita di ghiaia e sabbia per l'edilizia.
Detta censura è infondata: invero, la stessa delibera di giunta regionale prevede ““2.di stabilire l'aggiornamento ogni 4 anni dei valori commerciali sopra determinati sulla base delle variazioni dell'indice dei prezzi al consumo rilevati dall'Istat” e “

3. di stabilire che i suddetti valori potranno essere revisionati sulla base dell'andamento del mercato derivante dalla attuazione della pianificazione decennale.”, contemplando, dunque, sia un sistema di attualizzazione automatico, agganciato ai prezzi Istat, sia la possibilità di una revisione più radicale di tali prezzi, revisione che non è mai stata emanata perché evidentemente non si sono mai verificati i presupposti per rivedere i valori al ribasso, come pretenderebbe l'appellante.
A ciò va aggiunto che la censura relativa alla mancata attualizzazione del valore commerciale, che, come detto, l'appellante ritiene eccessivo, in assenza comunque di prove, non potendosi considerare tali i preventivi allegati alla ctp in atti relativi a materiali di scarto, concerne non tanto la norma primaria, quanto la D.G.R. 1300/2004 che ha individuato la misura di tali valori, ritenuta legittima dal Tar Marche con la sentenza 105/2024.
Con il secondo motivo di appello il censura la sentenza di primo Pt_1 grado laddove non ha riconosciuto la violazione del principio del ne bis in idem, essendo stato esso appellante, per il medesimo fatto, condannato dal Tribunale penale di Macerata per aver estratto abusivamente circa 21500 mc di materiale in area soggetta a vincolo paesaggistico.
Detta doglianza è destituita di fondamento, difettando la prova del passaggio in giudicato della sentenza di condanna, dovendosi peraltro condividere le ulteriori motivazioni portate dalla sentenza impugnata.
Invero, l'orientamento giurisprudenziale maggioritario che si condivide
(Cass. civ. sez. III del 23 agosto 2018 n. 20974; Cass.n. 10465/2018;
Cass. n.6024/2017; n. 9059/2016; n. 5196/2016; n. 19883/2013;
n.10623/2009; Cassazione civile sez. lav. – 09/07/2004, n. 12770) sostiene che colui che afferma il passaggio in giudicato di una sentenza resa in altro giudizio, deve dimostrarlo non soltanto producendo la sentenza stessa, ma anche corredandola della idonea certificazione
(art. 124 disp. att. cod. proc. civ.) dalla quale risulti che la pronuncia non è soggetta ad impugnazione, non potendosi ritenere né che la mancata contestazione di controparte sull'affermato passaggio in giudicato significhi ammissione della circostanza (contestazione peraltro presente nel caso de quo), né che sia onere di quest'ultima dimostrare la non impugnabilità della sentenza.
Ne discende l'infondatezza dell'appello e la conferma della sentenza impugnata.
Le spese di lite, liquidate come da dispositivo, con riduzione rispetto ai valori medi, stante la non particolare complessità fattuale e giuridica delle questioni trattate, seguono la soccombenza dell'appellante.
Ai sensi del D.P.R. n. 115/2002 art. 13, comma 1 quater, va infine dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dell'appellante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per la impugnazione, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.


P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da avverso la sentenza del Tribunale di Macerata n. Parte_1
845/24 pubblicata il 14.10.2024, così provvede:
rigetta l'appello e per l'effetto conferma in ogni sua parte la sentenza impugnata.
Pone a carico dell'appellante tutte le spese anticipate dall'appellato per la difesa nel presente grado di giudizio, liquidate nell'importo pari ad euro 2921,00 per compenso professionale, oltre a rimborso forfettario spese generali e ad oneri fiscali e previdenziali nella misura di legge. Da' atto della sussistenza dei presupposti, ai sensi dell'art. 13 commi
1 bis e 1 quater D.P.R. 115 del 2002, per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in misura pari a quanto dovuto per l'appello.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 12 marzo 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente dott. Annalisa Giusti dott. Guido Federico