Pubblicato il 03/02/2025

N. 00106/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00123/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 123 del 2024, proposto da
Farmacia del Corso di RR DO.SA SO e C. Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Quintino Lombardo, Valeria Lorenzetti, Silvia Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AN Emilia, Unione Comuni del Sorbara (Mo) Struttura Unica per Le Attività Produttive, non costituiti in giudizio;
Unione dei Comuni del Sorbara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Simona Della Casa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Usl di Modena, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Modena, Farmacia Gulmanelli S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di rigetto / diniego della richiesta autorizzazione al trasferimento della Farmacia del Corso dall'attuale locale al civico n. 247 di Corso Martiri al nuovo locale al civico n. 277 di Corso Martiri in AN Emilia, recato dall'atto prot. n. 29355 di data 22 dicembre 2023, a firma della Responsabile della Struttura Unica per le Attività Produttive dell'Unione dei Comuni del Sorbara, recante “ Oggetto: domanda di autorizzazione per l'esercizio dell'attività di farmacia: trasferimento dei locali della farmacia all'interno della propria sede farmaceutica – Provvedimento di conclusione del procedimento ”, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento al suddetto rigetto / diniego presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi inclusi i pareri non favorevoli al rilascio dell'autorizzazione per il trasferimento della farmacia resi dall'Ordine dei Farmacisti di Modena e dall'ASL di Modena, rispettivamente con atto prot. n. 17181 di data 27 luglio 2023 (prot. Ordine Prot. n. 202300706 del 27/07/2023) e con atto prot. n. 18073 di data 7 agosto 2023 2023 (prot. AUSL 0062067/23 del 7/8/2023) e le successive conferme dei suddetti pareri non favorevoli, dal contenuto e protocollo alla data odierna ignoti alla ricorrente, come riferite nel provvedimento di rigetto / diniego di cui sopra.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni del Sorbara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 la dott.SA Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Farmacia del Corso di RR dott.SA SO e C. snc, sita nel Comune di AN Emilia, ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento prot. n. 29355 del 22 dicembre 2023 di rigetto della richiesta di autorizzazione al trasferimento dall’attuale sede in via Corso Martiri n. n. 247 al diverso civico n. 277.

In fatto ha allegato di essere aperta al pubblico in un locale del centro storico sito al civico n. 247 di Corso Martiri, dirimpettaio della Farmacia Gulmanelli in esercizio al civico n. 224, con distanza pedonale tra i due esercizi di circa 40 metri, in deroga alla distanza di 200 metri indicata dall’art. 1 della Legge n. 475/1968.

Nell’immobile attualmente in uso al civico n. 247 la farmacia ricorrente dispone di spazi idonei alla tradizionale attività di allestimento e dispensazione dei farmaci, ma oggi insufficienti per una moderna farmacia di comunità, anche con riferimento all’erogazione dei nuovi servizi sanitari indicati dalla Legge n. 69/2009 e dal D. Lgs. n. 153/2009.

Pertanto, stante la necessità di trasferirsi in un locale più spazioso al fine di poter erogare anche servizi ulteriori, in data 1 giugno 2023, ha proposto istanza al Comune di AN Emilia per essere autorizzata a trasferire l’esercizio in nuovi locali al civico n. 277, posti ad una distanza pedonale di 106,2 metri dalla soglia d’ingresso della Farmacia Gulmanelli.

Completata la pubblicazione sull’albo pretorio comunale senza opposizioni, in data 29 giugno 2023 l’istanza è stata caricata telematicamente, a cura del Centro Servizi della Federfarma Modena quale procuratore speciale, sul portale della SUAP affidato all’Unione dei Comuni del Sorbara, con documentazione attestante la ricerca svolta per reperire, entro l’ambito territoriale di pertinenza della sede farmaceutica n. 2 ed alla distanza di almeno 200 metri dalle farmacie più vicine (art. 1 della legge n. 475/1968; art. 13 DPR n. 1275/1971), un nuovo locale idoneo dove trasferire l’esercizio.

Nell’ambito delle ricerche effettuate il locale di Corso Martiri n. 277 è risultato tuttavia l’unico idoneo e disponibile, sicché la ricorrente confidava nell’accoglimento della propria istanza.

Al contrario, in data 21 agosto 2023, la SUAP dell’Unione Comuni del Sorbara ha comunicato all’istante preavviso di diniego, richiamando le ragioni espresse nei pareri non favorevoli dell’Ordine dei Farmacisti di Modena e dall’ASL di Modena, con atti prot. n. 17181 del 27 luglio 2023 e prot. n. 18073 del 7 agosto 2023, relative al mancato rispetto della distanza minima di 200 metri da altre farmacie.

La Farmacia del Corso ha formulato osservazioni con PEC del 30 agosto 2023, ma in data 22 dicembre 2023, la SUAP dell’Unione Comuni del Sorbara ha adottato il provvedimento di rigetto definitivo impugnato in questa sede, inoltrandolo al procuratore speciale presso Federfarma Modena e non alla Farmacia del Corso, notiziata della decisione solo il 6 febbraio 2024, nonostante nel frattempo avesse inviato alla SUAP ulteriore documentazione per evidenziare l’emergere di rigonfiamenti negli intonaci dell’immobile di Corso Martiri n. 247 a seguito di infiltrazioni d’acqua per le copiose piogge.

Il provvedimento di diniego impugnato è stato emesso in forza delle seguenti argomentazioni, riportate nei pareri non favorevoli dell’AUSL e dell’Ordine dei farmacisti di Modena, fatte proprie dall’Unione Comuni di Sorbara: a) inderogabilità della norma della distanza minima di 200 metri tra soglia e soglia delle farmacie; b) irrilevanza del fatto che tra le due farmacie vi fosse già una distanza “storica” inferiore a quella di legge, non potendosi per l’Amministrazione derogare al regime ordinario, salvo che nel caso di forza maggiore che non consenta la ricollocazione della farmacia in nuovi locali situati alla distanza minima di legge; c) inidoneità a tal fine dell’esigenza di spazi idonei alla realizzazione della “farmacia dei servizi”.

Avverso la decisione adottata la ricorrente ha articolato le seguenti doglianze.

“ 1 - Illegittimità per violazione e/o erronea interpretazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 della l. n. 475/1968 e dell’art. 13 del d. p. r. n. 1275/1971. eccesso di potere per carente istruttoria, insufficiente motivazione e irrazionalità manifesta, sotto diversi profili. violazione dell’art. 49 del trattato sul funzionamento dell’unione europea e dell’art. 41 della costituzione ”.

Le norme in materia di distanza minima tra farmacie, essendo in contrasto con i principi di libertà d’impresa e di stabilimento e con il normale meccanismo della concorrenza e del mercato, andrebbero per la ricorrente ritenute derogabili non solo nel caso di forza maggiore (necessità di rilascio dei locali, impossibilità di proseguire l’esercizio per mancanza di locali a distanza superiore a duecento metri), ma anche laddove il trasferimento della farmacia consenta di ampliare e migliorare il servizio reso all’utenza attraverso la prestazione di servizi e attività altrimenti impossibili, come nel caso in esame, a maggior ragione considerato che la Farmacia del Corso è attualmente collocata a distanza di 40 metri dalla Farmacia Gulmanelli, mentre il nuovo locale si troverebbe alla maggior distanza di circa 106 metri.

“ 2 - Eccesso di potere per carente istruttoria, travisamento di presupposto essenziale, insufficiente motivazione e irrazionalità manifesta, sotto diverso profilo ”.

Lamenta la ricorrente che nel provvedimento impugnato l’Unione Comuni di Sorbara si è limitata a recepire il parere reso dall’Ordine dei farmacisti di Modena - secondo cui l’erogazione di nuovi servizi sanitari non potrebbe costituire presupposto per giustificare il trasferimento in deroga della distanza minima tra farmacie - senza invece tener conto della peculiarità del caso in discussione, replicando alle osservazioni dell’intereSAta.

Né potrebbe rilevare in senso ostativo al trasferimento della farmacia il richiamo alla deliberazione della G.R. Emilia Romagna n. 446/2023, recante le Linee guida per l’utilizzo di locali distaccati da parte delle farmacie aperte al pubblico, trattandosi di provvedimento volto a permettere alle farmacie di erogare i servizi sanitari ivi previsti, ma non a costringerle a “sdoppiare” il locale di esercizio, come avverrebbe nel caso in esame se la ricorrente continuasse a dispensare il farmaco e il parafarmaco nel locale al Corso Martiri n. 247, utilizzando invece il diverso locale al civico n. 277 per l’erogazione dei nuovi servizi sanitari.

Sulla base dei motivi esposti la ricorrente ha quindi concluso chiedendo l’annullamento del diniego impugnato.

L’Unione Comuni di Sorbara si è costituita contestando le avverse doglianze ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto.

Invero, ai sensi dell’art. 1 della Legge n. 475/1968 i titolari delle farmacie possono spostare la sede dell’attività in nuovi locali idonei all’interno della zona assegnata dalla pianta organica, nel rispetto della distanza minima di 200 metri dalle altre farmacie: “ chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell’ambito della sede per la quale fu conceSA l’autorizzazione deve farne domanda all’autorità sanitaria competente per territorio. Tale locale, indicato nell’ambito della steSA sede ricompresa nel territorio comunale, deve essere stipulato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie ”.

Nello stesso senso dispone l’art. 13, D.P.R. n. 1275/1971: “ il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri ”.

Per consolidata giurisprudenza in sede di autorizzazione al trasferimento dei locali di una farmacia all’interno della zona assegnata dalla pianta organica, la discrezionalità dell’Amministrazione è limitata, dovendo l’Ente competente verificare l’idoneità dei nuovi locali individuati e il rispetto della predetta distanza minima di legge da altre farmacie.

Nel caso in esame, a fondamento del diniego impugnato, l’Amministrazione ha eccepito alla ricorrente il mancato rispetto della distanza minima rispetto alla Farmacia Gulmanelli.

Tuttavia, quanto a tale presupposto, va rilevato che la previsione della distanza minima tra farmacie risulta funzionale alla garanzia dell’efficienza del sistema farmaceutico attraverso la capillare diffusione delle farmacie in relazione a tutti servizi erogati (vedi Tar Lazio sede di Roma, sentenza n. 5374 del 2021, Tar Campania sede di Napoli, sentenza n. 425 del 2021), e tale criterio può essere derogato per bilanciare tale esigenza con i principi di libertà di iniziativa economica ex art. 41 Costituzione (vedi Tar Campania sede di Napoli, sentenza n. 18136/2008; Tar Puglia sede di Bari, sentenza n. 1357/2005).

Pertanto, laddove lo spostamento dell’esercizio farmaceutico all’interno della zona di riferimento non arrechi pregiudizio all’utenza, l’Amministrazione può autorizzarlo anche in deroga alla distanza minima, così da garantire la libera iniziativa economica, tenuto conto degli specifici e concreti profili del caso sottoposto al suo esame (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 5435 del 2016).

Nell’ipotesi in discussione, a sostegno della domanda di trasferimento avanzata, la ricorrente ha allegato che i locali attualmente utilizzati non risultano più sufficienti per dimensioni a garantire l’erogazione dei nuovi servizi sanitari della c.d. farmacia di comunità, oltre a non essere del tutto salubri per problemi di infiltrazione, ed ha evidenziato la circostanza, peraltro pacifica, che già oggi la farmacia insiste ad una distanza di 40 metri dalla farmacia Gulmanelli, in deroga quindi al criterio della distanza minima di legge.

Ad avviso del Collegio, in virtù di tali circostanze, la decisione dell’Unione dei Comuni di Sorbara di impedire lo spostamento della farmacia ricorrente dal civico n. 247 al civico n. 277 risulta senz’altro illegittima, tenuto conto che i nuovi locali, posti alla distanza dalla farmacia Gulmanelli di oltre 100 metri rispetto ai 40 metri attuali, consentirebbero alla ricorrente l’erogazione di servizi farmaceutici ulteriori in favore degli utenti, sicché sia dal punto di vista dell’interesse generale che nell’ottica del rispetto della libertà di iniziativa economica privata non sussiste alcuna logica ragione per impedire il trasferimento richiesto.

Né può ritenersi ostativo al trasferimento il fatto che altre farmacie potrebbero in futuro invocare tale precedente per richiedere lo spostamento in deroga, atteso che nel caso in esame l’accoglimento della domanda trova la propria ragion d’essere nella specifiche circostanze sopra richiamate (esistenza già all’attualità di una distanza inferiore tra le due farmacie considerate, indisponibilità di altri locali idonei ad una distanza maggiore di 200 metri e necessità di spazi di maggiori dimensioni per erogare ulteriori servizi, oltre all’asserita presenza di infiltrazioni sui locali attuali), in presenza delle quali risulta effettivamente legittima la pretesa di spostamento in deroga avanzata.

Del pari irrilevante è altresì il fatto che la ricorrente potrebbe astrattamente espletare solo i nuovi servizi in altri locali, atteso che tale “sdoppiamento” determinerebbe un inevitabile aumento dei costi per l’azienda, senza alcun reale beneficio per l’utenza, e comunque in deroga alla distanza minima di legge di 200 metri.

Peraltro, nel senso dell’ammissibilità del trasferimento di sede in deroga al criterio della distanza minima nel caso di farmacie esistenti da anni che si trovano già ad una distanza minore di 200 metri dalle farmacie limitrofe, come quello in discussione, si è già espresso questo Tribunale (in quel caso le farmacie si trovavano ad una distanza di 121 metri che veniva aumentata a metri 149 col trasferimento), affermando condivisibili principi dai quali questo Collegio non ha motivo di discostarsi: “ la deroga – per causa di forza maggiore - alla distanza minima degli esercizi va valutata diversamente a seconda che si tratti di una farmacia di nuova istituzione, nel qual caso i criteri di riferimento devono essere più restrittivi, ovvero di una farmacia esistente da decenni, per la quale non si può prescindere dalla situazione che si è consolidata ” (Tar Bologna, sentenza n. 785 del 2022 che richiama anche Tar Bari, sentenza n. 1357 del 2005 e Tar Napoli, sentenza n. 18136 del 2008).

Conclusivamente, quindi, tenuto conto delle ragioni sopra esposte, l’impugnazione va accolta con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate per la novità della fattispecie esaminata

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla l’atto impugnato;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO