REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE I CIVILE
Nel collegio composto da:
Dr. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dr. Giovanna Gianì Consigliere
Dr. Elena Gelato Consigliere rel.
riunito in camera di consiglio, all'udienza del 25 giugno 2025 ha pronunciato, ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c., la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado di appello iscritta al ruolo generale affari contenziosi al numero 2709 dell'anno 2024
TRA
(C.F. ), rappresentato e difeso dall'Avv. Francesca Parte_1 C.F._1
Castellani per delega in atti
appellante
E
(C.F. ), in persona del Controparte_1 P.IVA_1
pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato Controparte_2
appellata OGGETTO: Appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 16118/23, pubblicata in data
9.11.2023
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il dirigente medico Dott. ha proposto appello avverso la sentenza indicata in Parte_1 epigrafe, che ha respinto la domanda di risarcimento del danno derivante dalla non corretta attuazione delle disposizioni contenute nella direttiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003 in materia di riposo giornaliero, riposo settimanale e durata massima settimanale del lavoro, con riguardo all'attività lavorativa del personale medico degli enti e delle aziende sanitarie del servizio sanitario nazionale.
L'appellante ha dedotto al riguardo che:
1) contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non può essere messo in dubbio che la violazione dello Stato italiano, nel dare attuazione alla direttiva 2003/88/CE, delle disposizioni contenute negli articoli 3 (in materia di riposo giornaliero) e 6 (in materia di durata massima settimanale del lavoro), configuri una violazione grave e manifesta delle norme comunitarie, con conseguente inadempimento dello Stato agli obblighi derivanti dalla partecipazione dello stesso all'Unione Europea;

2) sia l'art. 3, comma 85, della legge n. 244 del 2007 (che ha introdotto l'art. 17, comma 6-bis, del d.lgs.
n. 66 del 2003, escludendo il personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale [SSN] dal campo di applicazione della disciplina in materia di riposo giornaliero dei lavoratori contenuta nell'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003), sia l'art. 41, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008 (che ha escluso il personale dirigenziale degli enti e delle aziende del SSN dal campo di applicazione della disciplina contenuta negli articoli 4 [durata massima dell'orario settimanale] e 7 [obbligo di riposo giornaliero] del d.lgs. n. 66 del 2003) hanno privato i medici del diritto ad un limite massimo dell'orario lavorativo settimanale e ad un periodo minimo di riposo giornaliero riconosciuti dalla direttiva 2003/88/CE;
3) la Commissione europea ha avviato nei confronti dell'Italia una procedura d'infrazione (procedura di infrazione n. 2011/4185), chiedendo alla Corte di Giustizia dell'Unione europea di accertare che l'Italia non ha applicato correttamente la direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro nei confronti dei medici del SSN;
4) tale procedura d'infrazione è stata chiusa solo a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 14 della legge n.
161 del 2014 (che ha abrogato l'art. 17, comma 6-bis, del d.lgs. n. 66 del 2003 e l'art. 41, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008);
5) la violazione delle disposizioni comunitarie in materia di orario di lavoro è fonte di responsabilità dello Stato indipendentemente dal fatto che le ore lavorate in eccedenza siano state retribuite come ore di lavoro straordinario;

6) la deroga prevista dal legislatore italiano per il personale medico non può ritenersi giustificata dall'attribuzione della qualifica dirigenziale ai medici, in quanto la facoltà di deroga all'uopo prevista dall'art. 17 della direttiva 2003/88/CE presuppone che la durata dell'orario di lavoro possa essere determinata dallo stesso lavoratore (ciò che non accade con riguardo al personale medico del SSN);
7) il legislatore italiano non si è avvalso della deroga alla durata massima settimanale del lavoro prevista dall'art. 22 della direttiva per l'ipotesi in cui il lavoratore presti il proprio consenso.
L'appellante ha dunque concluso domandando – previo accertamento della violazione degli articoli 3 e
6, lett. b) della direttiva 2003/88/CE – la condanna della al Controparte_1 risarcimento del danno derivante dalla violazione delle norme comunitarie, individuato nell'usura psicofisica subita dal dott. ed in quello morale e alla vita di relazione. Per_1
Si è costituita in giudizio la chiedendo il rigetto dell'appello in quanto Controparte_1 inammissibile ed infondato.
L'appello è infondato e va pertanto rigettato.
La direttiva 2003/88/CE
L'Appellante ha agito in giudizio per far valere la responsabilità dello Stato italiano per avere introdotto, con riguardo al personale dirigenziale medico degli enti e delle aziende del Servizio sanitario nazionale, alcune deroghe alla disciplina in materia di organizzazione dell'orario di lavoro contenuta nella direttiva
2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003, con particolare riguardo alle norme in materia di riposo giornaliero (art. 3) e in materia di durata massima settimanale del lavoro
(art. 6).
L'art. 3 della direttiva (Riposo giornaliero) prevede al riguardo che “Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici, nel corso di ogni periodo di 24 ore, di un periodo minimo di riposo di 11 ore consecutive”. L'art. 6 della direttiva (Durata massima settimanale del lavoro) prevede infine che “Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché, in funzione degli imperativi di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori:
a) la durata settimanale del lavoro sia limitata mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative oppure contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali;

b) la durata media dell'orario di lavoro per ogni periodo di 7 giorni non superi 48 ore, comprese le ore di lavoro straordinario”.
Le norme nazionali di recepimento della direttiva 2003/88/CE
La direttiva 2003/88/CE ha ricodificato la direttiva 93/104/CE (come modificata dalla direttiva
2000/34/CE), a cui il legislatore italiano aveva dato attuazione con il d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66.
L'art. 4 del decreto legislativo (Durata massima dell'orario di lavoro) stabilisce che:
“

1. I contratti collettivi di lavoro stabiliscono la durata massima settimanale dell'orario di lavoro.


2. La durata media dell'orario di lavoro non può in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario.


3. Ai fini della disposizione di cui al comma 2, la durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata con riferimento
a un periodo non superiore a quattro mesi.
4. [omissis]”.
L'art. 7 del decreto legislativo (Riposo giornaliero) stabilisce a sua volta che:
“Ferma restando la durata normale dell'orario settimanale, il lavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore. Il riposo giornaliero deve essere fruito in modo consecutivo fatte salve le attività caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata o da regimi di reperibilità”.
Le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 66 del 2003 assicuravano a tutti i lavoratori la protezione minima prevista dalle direttive comunitarie in materia di organizzazione dell'orario di lavoro, ma alcune deroghe introdotte successivamente ne hanno limitato l'ambito di applicazione nei confronti del personale medico.
L'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha infatti aggiunto all'art. 17 del d.lgs. n. 66 del
2003 il comma 6-bis – oggi abrogato - il quale prevedeva che “Le disposizioni di cui all'articolo 7 non si applicano al personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, per il quale si fa riferimento alle vigenti disposizioni contrattuali in materia di orario di lavoro, nel rispetto dei principi generali della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori”.
L'art. 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, ha stabilito a sua volta che “Al personale delle aree dirigenziali degli Enti e delle Aziende del Servizio Sanitario Nazionale, in ragione della qualifica posseduta e delle necessità di conformare l'impegno di servizio al pieno esercizio della responsabilità propria dell'incarico dirigenziale affidato, non si applicano le disposizioni di cui agli articoli 4 e 7 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66.
La contrattazione collettiva definisce le modalità atte a garantire ai dirigenti condizioni di lavoro che consentano una protezione appropriata ed il pieno recupero delle energie psico-fisiche”.
Tali disposizioni – che hanno introdotto deroghe per il personale medico in materia di durata massima dell'orario di lavoro settimanale (art. 4 del d.lgs. n. 66 del 2003) e di riposo minimo giornaliero (art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003) - sono state abrogate dall'art. 14, comma 1, della legge 30 ottobre 2014, n. 161, con effetto a decorrere dall'anno successivo a quello di entrata in vigore della legge (dal 25 novembre
2015), data a partire dalla quale è stata ripristinata per il personale medico l'originaria disciplina contenuta nel d.lgs. n. 66 del 2003.
La disciplina del riposo giornaliero
L'Appellante sostiene che lo Stato italiano - avendo escluso dall'ambito di applicazione delle disposizioni sul riposo giornaliero contenute nell'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003 il personale sanitario del
SSN (art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244) e più specificatamente il personale dirigenziale medico (art. 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112) – sarebbe incorso in una violazione dell'obbligo di dare corretta attuazione all'art. 3 della direttiva 2003/88/CE, con conseguente obbligo risarcitorio nei confronti del personale medico del SSN.
Vanno qui richiamati i princìpi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE a far tempo dalla sentenza del 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 (Brasserie du pecheur) e C-48/93 (Factortame), secondo cui:
a) un diritto al risarcimento del danno derivante dalla violazione del diritto comunitario imputabile allo
Stato per inadempimento riconducibile al legislatore nazionale è riconosciuto dal diritto comunitario in quanto siano soddisfatte tre condizioni: 1) che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
2) che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata;
3) che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell'obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi (§
51 della sentenza);
b) il criterio decisivo per considerare sufficientemente caratterizzata una violazione del diritto comunitario è quello della violazione manifesta e grave, da parte dello Stato membro, dei limiti posti al suo potere discrezionale (§ 55 della sentenza);
c) tra gli elementi che il giudice competente può prendere in considerazione per accertare se la violazione del diritto comunitario sia manifesta e grave, rilevano il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, l'ampiezza del potere discrezionale che tale norma riserva alle autorità nazionali, il carattere intenzionale o involontario della trasgressione commessa o del danno causato, la scusabilità o l'inescusabilità di un eventuale errore di diritto, la circostanza che i comportamenti adottati da un'istituzione comunitaria abbiano potuto concorrere all'omissione, all'adozione o al mantenimento in vigore di provvedimenti o di prassi nazionali contrari al diritto comunitario (§ 56 della sentenza), con la precisazione che una violazione del diritto comunitario è in ogni caso manifesta e grave quando continua nonostante la pronuncia di una sentenza che ha accertato l'inadempimento contestato, di una sentenza pregiudiziale o di una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia in materia, dalle quali risulti l'illegittimità del comportamento in questione (§ 57 della sentenza).
Applicando tali princìpi al caso di specie si osserva che la direttiva 2003/88/CE lascia agli Stati membri un ampio potere discrezionale, avendo il legislatore comunitario ritenuto che “In funzione dei problemi che possono essere sollevati dall'organizzazione dell'orario di lavoro nell'impresa, pare opportuno prevedere una certa flessibilità nell'applicazione di determinate disposizioni della presente direttiva, garantendo nel contempo il rispetto dei principi della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori” (considerando n. 15) e che pertanto “occorre prevedere che talune disposizioni della presente direttiva possano formare oggetto di deroghe operate, a seconda dei casi, dagli Stati membri o dalle parti sociali” (considerando n. 16).
L'Appellante, richiamando la procedura d'infrazione a suo tempo promossa dalla Commissione europea nei confronti dell'Italia (procedura d'infrazione n. 2011/4185 e successivo ricorso davanti alla Corte di giustizia dell'Unione europea, causa C-124/14, cancellata dal ruolo della Corte per rinuncia agli atti con ordinanza del 23 gennaio 2015), ritiene che la deroga prevista dal legislatore italiano non si possa giustificare in ragione della qualifica dirigenziale riconosciuta al personale medico dalla legislazione italiana, perché a tale qualifica, soprattutto se relativa alla qualifica di dirigente medico di primo livello, non corrisponde una reale autonomia di organizzazione del proprio orario di lavoro. Si osserva al riguardo che la direttiva 2003/88/CE prevede un ampio regime di deroghe, tutte a vario titolo giustificate dalle particolari caratteristiche dell'attività lavorativa.
Oltre alla deroga prevista per i dirigenti e altre persone aventi potere di decisione autonomo (art. 17, §
1), la direttiva consente agli Stati membri di derogare – tra le altre – la disciplina sul riposo giornaliero
“per le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio o della produzione, in particolare quando si tratta di servizi relativi all'accettazione, al trattamento e/o alle cure prestati da ospedali o stabilimenti analoghi, comprese le attività dei medici in formazione [...]” (art. 17, § 3, lettera c).
Le deroghe alla disciplina dell'organizzazione dell'orario di lavoro possono essere adottate “con legge [...] ovvero mediante contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali, a condizione che vengano concessi ai lavoratori interessati equivalenti periodi di riposo compensativo oppure, in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive, a condizione che venga loro concessa una protezione adeguata” (art. 17, § 2).
L'art. 18, § 1 della direttiva prevede a sua volta che tali deroghe – nei limiti di quanto stabilito mediante contratti collettivi o accordi conclusi tra le parti sociali a livello nazionale – possono essere definite anche mediante contratti collettivi o accordi conclusi tra le parti sociali ad un livello inferiore.
Le deroghe previste per il personale medico dal legislatore italiano e dalla contrattazione collettiva appaiono rispettose dei criteri indicati dalla direttiva, in quanto:
a) l'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ha previsto che al personale del ruolo sanitario del SSN si sarebbero applicate le vigenti disposizioni contrattuali in materia di orario di lavoro
(frutto della contrattazione collettiva) “nel rispetto dei principi generali della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori”;
b) l'art. 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, cit. ha rimesso a sua volta alla contrattazione collettiva il compito di definire “le modalità atte a garantire ai dirigenti condizioni di lavoro che consentano una protezione appropriata ed il pieno recupero delle energie psico-fisiche”.
Tale disposizione ha trovato attuazione con la conclusione del CCNL del personale della dirigenza medico – veterinaria del Servizio sanitario nazionale del 17 ottobre 2008, il cui art. 7 stabilisce che:
1) nel rispetto dei principi generali di sicurezza e salute dei dirigenti e al fine di preservare la continuità assistenziale, le aziende definiscono, in sede di contrattazione integrativa, ai sensi dell'art. 4, comma 4 del CCNL del 3 novembre 2005, modalità di riposo nelle ventiquattro ore, atte a garantire idonee condizioni di lavoro ed il pieno recupero delle energie psicofisiche dei dirigenti, nonché prevenire il rischio clinico;
2) in tale ambito, al fine di conformare l'impegno di servizio al ruolo e alla funzione dirigenziale, la contrattazione dovrà prevedere, in particolare, dopo l'effettuazione del servizio di guardia notturna o della turnazione notturna, la fruizione immediata, in ambito diurno, di un adeguato periodo di riposo obbligatorio e continuativo, in misura tale da garantire
l'effettiva interruzione tra la fine della prestazione lavorativa e l'inizio di quella successiva;
3) le misure previste dai commi precedenti garantiscono ai dirigenti una protezione appropriata evitando che, a causa della stanchezza, della fatica o di altri fattori, sia ridotta l'efficienza della prestazione professionale, aumentando il rischio di causare lesioni agli utenti o a loro stessi, ad altri lavoratori o di danneggiare la loro salute, a breve o a lungo termine.
Sia la legislazione nazionale che la contrattazione collettiva si muovono dunque nel perimetro della discrezionalità che la direttiva 2003/88/CE attribuisce agli Stati membri, trovando la propria base giuridica nel regime di deroghe disciplinato dall'art. 17, §§ 2 e 3 della direttiva.
Ciò consente di escludere che lo Stato italiano – derogando per il personale medico alle disposizioni sul riposo giornaliero contenute nell'art. 3 della direttiva - sia incorso in una violazione del diritto comunitario manifesta e grave, dovendosi eventuali violazioni dei diritti riconosciuti dalla legge e dal contratto collettivo nazionale essere ascritte alla contrattazione integrativa (cioé a violazioni commesse in sede di contrattazione aziendale) o ad inadempimento del datore di lavoro.
Sotto altro profilo si osserva che l'organizzazione dell'orario di lavoro del dirigente medico è in funzione dei programmi concordati da realizzare e del risultato da conseguire, cui è collegato il riconoscimento di una specifica voce retributiva (la c.d. retribuzione di risultato).
L'art. 15, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (che reca in rubrica la “Disciplina della dirigenza medica e delle professioni sanitarie”) stabilisce infatti che “Il dirigente, in relazione all'attività svolta, ai programmi concordati da realizzare e alle specifiche funzioni allo stesso attribuite, è responsabile del risultato anche se richiedente un impegno orario superiore a quello contrattualmente definito”.
Ne deriva che l'eventuale superamento dell'orario contrattuale massimo consentito ben potrebbe essere oggetto di una libera scelta operata dal medico per il raggiungimento del risultato concordato e il conseguimento della relativa retribuzione, ciò che impedisce di ravvisare nel dedotto superamento dell'orario lavorativo una violazione automatica della disciplina comunitaria, laddove – come nel caso di specie - non sia allegato e provato che tale orario è stato imposto dall' al medico che Parte_2 intendesse rinunciare al raggiungimento degli obiettivi da cui dipende il riconoscimento della retribuzione integrativa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la doglianza relativa all'inosservanza da parte dello Stato italiano delle disposizioni in materia di riposo giornaliero si ritiene infondata.
La disciplina della durata massima settimanale del lavoro
L'appellante ha domandato anche il risarcimento del danno derivante dalla violazione dell'obbligo di dare corretta attuazione all'art. 6 della direttiva 2003/88/CE, il quale prevede che la durata media dell'orario di lavoro non superi le 48 ore per ogni periodo di 7 giorni, comprese le ore di lavoro straordinario.
Anche con riguardo alla durata massima settimanale del lavoro il legislatore europeo ha lasciato un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri, prevedendo la possibilità che tale disposizione venga derogata per i dirigenti o altre persone aventi potere di decisione autonomo (art. 17, § 1, lettera a) e nei casi in cui il datore di lavoro abbia ottenuto il consenso del lavoratore all'esecuzione del lavoro eccedente l'orario massimo settimanale (art. 22, § 1, lettera a).
L'Appellante afferma tuttavia che tali deroghe non sarebbero operanti nel caso di specie, sia perché i medici non godono della prerogativa di organizzare autonomamente il proprio orario di lavoro, sia perché il legislatore italiano non si è avvalso della facoltà di deroga prevista dall'art. 22 cit. e tale disposizione non può trovare applicazione in mancanza di provvedimenti di diritto interno che attuino tale facoltà e in assenza del consenso individuale del soggetto interessato (come già affermato dalla Pers Corte di giustizia nella sentenza 14 ottobre 2010, causa C-243/09, § 38).
La tesi dell'appellante non tiene conto del fatto che l'art. 41, comma 13, del decreto-legge n. 112 del
2008 cit., nel derogare per il personale dirigenziale degli enti e delle aziende del SSN alla disciplina sulla durata massima dell'orario di lavoro settimanale prevista dall'art. 4 del d.lgs. n. 66 del 2003, lascia alla contrattazione collettiva il compito di definire le modalità di organizzazione dell'orario di lavoro, nel rispetto dei principi generali della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori.
L'art. 14 del CCNL dell'area della dirigenza medico - veterinaria del SSN del 3 novembre 2005 stabilisce in 38 ore settimanali l'orario di lavoro dei dirigenti medici, prevedendo che l'impegno di servizio necessario per il raggiungimento degli obiettivi prestazionali che eccedono tale orario di lavoro sia negoziato con le procedure di cui all'art. 65, comma 6, del CCNL del 5 dicembre (il quale prevede che gli obiettivi, preventivamente illustrati dal dirigente responsabile dell'articolazione aziendale, sono assegnati formalmente a tutti i dirigenti dell'unità operativa secondo la tipologia degli incarichi conferiti a ciascun di essi ai sensi degli artt. 55 e 56 con l'indicazione dell'incentivo economico connesso), trattandosi di lavoro che eccede l'orario dovuto ed è preordinato al riconoscimento della retribuzione integrativa di risultato (“L'erogazione dell'incentivo di cui al comma 6 è strettamente connessa ai risultati conseguiti in relazione alla realizzazione degli obiettivi assegnati”).
Si è dunque in presenza di una deroga fondata sul consenso del lavoratore espressamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale, in funzione del riconoscimento di una retribuzione integrativa a cui il lavoratore potrebbe decidere liberamente di rinunciare.
Si osserva in ogni caso che – a prescindere dalla questione relativa all'applicabilità al personale medico delle deroghe consentite dalla direttiva – la doglianza dell'appellante non tiene conto del fatto che la durata massima dell'orario di lavoro settimanale non va calcolata in termini assoluti (non si configura cioè una violazione per il solo fatto che la durata del lavoro svolto nell'arco di una settimana abbia superato le 48 ore) ma deve essere intesa come durata media calcolata nell'arco di 4 mesi, essendosi lo
Stato italiano avvalso della facoltà all'uopo prevista dall'art. 16 della direttiva (v. l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 66 del 2003).
Alla luce delle considerazioni che precedono, anche la doglianza relativa all'inosservanza da parte dello
Stato italiano delle disposizioni in materia di durata massima dell'orario di lavoro settimanale è infondata.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) rigetta l'appello;
2) condanna l'appellante al pagamento in favore dell'appellata delle spese di lite che si liquidano in euro
6.000,00 per compensi oltre accessori di legge;

3) visto l'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione. Così deciso in Roma, in data 25 giugno 2025
Il Consigliere Estensore
Dott.ssa Elena Gelato
Il Presidente
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto