CASS
Sentenza 15 marzo 2024
Sentenza 15 marzo 2024
Massime • 1
In tema di supplenze temporanee, nella seconda fascia delle graduatorie di circolo e di istituto di cui all'art. 5, comma 3, del d.m. del 13 giugno 2007, vanno inseriti i soli aspiranti titolari di abilitazione, ai quali non possono essere equiparati quelli che vantino esclusivamente il possesso congiunto della laurea e di 24 crediti formativi universitari o accademici, ai sensi dell'art. 5, comma 1, d.lgs. n. 59 del 2017, nel testo vigente dal 1° gennaio 2019 fino alla sua modifica, avvenuta con d.l. n. 36 del 2022, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 79 del 2022, i quali, invece, devono trovare posto nella terza fascia delle menzionate graduatorie.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 15/03/2024, n. 7084 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 7084 |
| Data del deposito : | 15 marzo 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso n. 12736/2021 proposto da: Ministero dell’Istruzione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12; -ricorrente- contro CA FU, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Rosario Bongarzone e domiciliato per legge in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;
-controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Ancona n. 56/2021, pubblicata il 23 febbraio 2021. Civile Sent. Sez. L Num. 7084 Anno 2024 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: CAVALLARI DARIO Data pubblicazione: 15/03/2024 2 Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6/03/2024 dal Consigliere DA Cavallari;
lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale AR FR, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito il P.M. in udienza, in persona del Sostituto Procuratore Generale AR FR, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
udito l’Avv. Alessandro Gioia, per delega dell’Avv. Antonio Rosario Bongarzone, per il controricorrente, che ha chiesto il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO CA FU, deducendo di essere in possesso di una laurea e di 24 CFU in materie psico-antropo-pedagogiche e in metodologie didattiche previsti quali titoli di accesso ai concorsi previsti dal d.lgs. n. 59 del 2017, ha adito il Tribunale di Ancona ai fini dell’accertamento del proprio diritto all’inserimento nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto per il personale docente nella provincia di Ancona. Egli ha sostenuto che detti titoli sarebbero stati intrinsecamente abilitanti e tali da consentire l’accesso nella detta II fascia (mentre egli era iscritto nella III fascia), in quanto il percorso di laurea affrontato prevedeva il conseguimento dei 24 CFU che avrebbero rappresentato il titolo di accesso ai successivi concorsi riservati ai docenti abilitati ex art. 17 del d.lgs. n. 59 del 2017. Il Tribunale di Ancona, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 333/2019, ha rigettato il ricorso. CA FU ha proposto appello che la Corte d’appello di Ancona, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 56/2021, ha accolto. Il Ministero dell’Istruzione ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. CA FU si è difeso con controricorso e ha depositato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 3 1) Con un unico motivo il Ministero dell’Istruzione deduce la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 59 del 2019, dell’art. 4, comma 5, della legge n. 124 del 1999, del d.m. 249 del 2010 e del d.m. 384 del 2017. Esso critica il ragionamento della corte territoriale, che avrebbe accolto il ricorso di CA FU sul presupposto che, avendo il d.lgs. n. 59 del 2017 escluso, in casi specifici, per la partecipazione ai concorsi di accesso nei ruoli dell’Amministrazione scolastica, la necessità del possesso del titolo abilitante, ritenendo sufficiente quello della laurea e dei 24 CFU, questi ultimi requisiti sarebbero stati sufficienti anche per l’inserimento nelle graduatorie di II fascia di circolo e di istituto. In questo modo, però, il possesso congiunto di laurea e 24 CFU sarebbe stato illegittimamente dichiarato, di riflesso, equipollente all’abilitazione all’insegnamento conseguita all’esito dei previsti percorsi ordinamentali (SSIS, TFA e PAS) e la procedura ordinaria di reclutamento del personale docente per la scuola secondaria regolata dall’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017 sarebbe stata confusa con quella riservata ai soggetti abilitati prima del 31 maggio 2017, di cui al successivo art. 17 e con i requisiti di accesso alle graduatorie di II fascia di circolo e di istituto. La Corte d’appello di Ancona avrebbe indebitamente sovrapposto il piano del reclutamento ordinario alla disciplina regolamentare dettata per le supplenze e ritenuto il titolo dedotto equivalente a quello prescritto, ossia al percorso formativo previsto per il conseguimento dell’abilitazione, trascurando la valenza, sul piano ordinamentale, del possesso dell’abilitazione, derubricata a mera certificazione amministrativa. In particolare, non avrebbe valutato che l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, norma speciale, in quanto riferita alla sola scuola secondaria, non avrebbe declinato in maniera differente il medesimo requisito considerato dall’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, che sarebbe stata la legge generale concernente il reclutamento del personale docente e la disposizione delegante sulla base della quale era stato emanato il d.lgs. n. 59 del 2017. La novella del 2017 avrebbe escluso, per l’esattezza, con riferimento ai titoli di accesso al reclutamento ordinario ex art. 97 Cost., per la scuola secondaria, la necessità dell’unico previo possesso dell’abilitazione, ma non avrebbe modificato la 4 disciplina relativa ai titoli di accesso e di inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto valide per il conferimento delle supplenze. Il d.m. n. 249 del 2010, oggi integrato dal d.m. n. 81 del 2013, sarebbe stato bandito proprio per garantire da subito la formazione del personale scolastico e l’acquisizione del titolo di abilitazione necessario. Il giudice di appello avrebbe errato, altresì, a relazionare il d.lgs. n. 59 del 2017 alla norma dettata per l’assegnazione delle supplenze, ossia il d.m. n. 374 del 2017 sugli incarichi di docenza a tempo determinato. Il d.lgs. n. 59 del 2017 avrebbe introdotto un sistema che avrebbe preservato la spendibilità dell’abilitazione per coloro che l’avessero conseguita nella vigenza dell’antecedente disciplina di reclutamento ordinario. Pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa un’interpretazione dell’art. 5 di tale d.lgs. n. 59 che conducesse a ritenere equipollenti il possesso dell’abilitazione previsto dall’art. 5, comma 1, 1° cpv e quello, congiunto, dei requisiti recati dalla stessa norma alle lettere a) e b) (la laurea e i 24 CFU). L’accostamento sarebbe stato limitato, quindi, all’accesso ad una procedura concorsuale, senza che vi fosse stata una ridefinizione del concetto di abilitazione. Il possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento sarebbe stato posto sullo stesso piano di quello della laurea e dei 24 CFU solo ai fini della partecipazione ai concorsi ordinari per l’accesso nel ruolo di docente, ma non anche per l’inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto valide per l’attribuzione degli incarichi di supplenza. Ciò si sarebbe desunto dalla normativa che regolava i requisiti di accesso a tali graduatorie, ossia l’art. 4, comma 5, della legge n. 124 del 1999 e l’art. 5, comma 3, del d.m. del 13 giugno 2007, attuativo della delega contenuta nella citata legge n. 124. D’altronde, il controricorrente sarebbe stato privo del titolo abilitante all’insegnamento nelle scuole statali e paritarie di ogni ordine e grado, come individuato dal Regolamento approvato con decreto n. 249 del 10 settembre 2010, il quale avrebbe prescritto che detto titolo si conseguisse, con riferimento all’insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado, con l’utile frequenza dei tirocini formativi attivi di cui all’art. 3, comma 2, lett. b) e, ai sensi 5 dell’art. 15, comma 1 bis, fino all’anno accademico 2014/2015, seguendo percorsi formativi abilitanti speciali finalizzati al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado Altresì il d.m. n. 460 del 1998 avrebbe previsto, all’art. 1, comma 1, a partire dal primo concorso a cattedre, per titoli ed esami, nella scuola secondaria bandito dopo il 1° maggio 2002, e fatto salvo quanto disposto in via transitoria dagli artt. 2 e 4, che il possesso della corrispondente abilitazione fosse titolo di ammissione al concorso stesso e che venisse meno la possibilità di conseguire detta abilitazione nei modi previsti dall’art. 400, comma 12, d.lgs. n. 297 del 1994. In particolare, l’art. 2 di tale d.m. avrebbe stabilito delle deroghe, temporalmente limitate, al possesso dell’abilitazione in favore di candidati dotati, comunque, di alcuni specifici titoli, mentre l’art. 4 avrebbe consentito, a certe condizioni, la partecipazione di ulteriori soggetti non abilitati. Ciò avrebbe chiarito come la laurea non avesse un automatico effetto di abilitazione intrinseca in un sistema nel quale l’abilitazione fosse requisito istituzionalmente necessario per l’esercizio della professione docente, ma solo il titolo basico per l’accesso ai percorsi abilitanti. L’accesso alla II fascia sarebbe stato possibile, quindi, esclusivamente per gli abilitati o per coloro che avessero superato un concorso. La doglianza merita accoglimento. La decisione impugnata ha condiviso le argomentazioni del ricorrente in appello, ritenendo che il possesso dell’abilitazione specifica fosse da considerare equipollente a quello, congiunto, della laurea e dei 24 CFU ai fini della partecipazione ai concorsi per diventare docente di ruolo di scuola secondaria e che tale equipollenza fosse da estendersi alla materia del conferimento degli incarichi di supplenza. Ciò sull’assunto della ‹‹perfetta equivalenza dei 24 CFU ai titoli acquisiti all’esito di percorsi formativi variamente qualificati (SSIS, TFA, PAS), ma tutti indiscutibilmente preordinati a conferire al possessore l’idoneità all’esercizio della funzione didattica›› e della presenza nel nostro ordinamento di 6 un ‹‹parallelismo tra requisiti professionali richiesti per l’insegnamento tanto ai docenti di ruolo che ai supplenti››. Si tratta di una ricostruzione che, però, contrasta con l’intero sistema del reclutamento e della formazione degli insegnanti, per come si è sviluppato negli ultimi decenni, e con la normativa di settore. Considerando la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 297 del 1994 e prescindendo dall’accesso ai ruoli della professione di insegnante in base a selezioni per soli titoli, si rileva che l’art. 402, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 297 del 1994 individuava i seguenti requisiti generali di ammissione al concorso in questione: ‹‹1. Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilitazione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna;
b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare;
c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, od abilitazione valida per l’insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il concorso si riferisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore››. Sostanzialmente, fino al 1999 non si è posto un problema di contrapposizione fra titoli di accesso al concorso e abilitazione in quanto, nella maggior parte dei casi, e salvo eccezioni previste dalla legge, l’abilitazione all’insegnamento conseguiva al positivo esito del concorso per divenire docente di ruolo. Infatti, l’art. 400, comma 12, del d.lgs. n. 297 del 1994 prescriveva che ‹‹Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli 7 previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, i candidati che abbiano superato la prova e le prove scritte, grafiche o pratiche e la prova orale conseguono l'abilitazione all’insegnamento, qualora questa sia prescritta ed essi ne siano sprovvisti. I candidati che siano già abilitati possono avvalersi dell’eventuale migliore punteggio conseguito nelle predette prove per i concorsi successivi e per gli altri fini consentiti dalla legge››. I primi cambiamenti si sono avuti con l’istituzione delle SSIS. Queste erano state previste dall’art. 4, comma 2, della legge n. 341 del 1990, non a caso richiamato dagli artt. 400, comma 12, e 402, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, che individuano nel completamento dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli ivi individuati il termine fino al quale l’accesso al concorso in esame sarebbe stato consentito a semplici diplomati e laureati e l’abilitazione si sarebbe ottenuta con il semplice esito positivo delle prove scritte e orali. Le scuole di specializzazione all’insegnamento secondario (SSIS) erano delle scuole di specializzazione universitaria italiana, di durata biennale, finalizzate alla formazione degli insegnanti delle scuole secondarie di primo e secondo grado. La loro attività si è svolta durante nove cicli biennali compresi tra gli anni accademici 1999-2000 e 2008-2009. In seguito, le SSIS sono state sostituite dai percorsi di tirocinio formativo attivo (TFA). Il menzionato art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 297 del 1994 stabiliva, nel dettaglio, che: ‹‹Con una specifica scuola di specializzazione articolata in indirizzi, cui contribuiscono le facoltà ed i dipartimenti interessati, ed in particolare le attuali facoltà di magistero, le università provvedono alla formazione, anche attraverso attività di tirocinio didattico, degli insegnanti delle scuole secondarie, prevista dalle norme del relativo stato giuridico. L’esame finale per il conseguimento del diploma ha valore di esame di Stato ed abilita all’insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea. I diplomi rilasciati dalla scuola di specializzazione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. 8 Le SSIS erano organizzate a livello regionale, con accesso a numero chiuso e stabilito ogni anno dal MIUR. Esse sono state, per il periodo menzionato, il principale canale di abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie, consentendo agli specializzati l’iscrizione nelle graduatorie permanenti provinciali del personale docente, e ciò finché la legge n. 296 del 2006 non ha trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento. Il citato art. 4, comma 2, chiarisce che il diploma in esame ha, come funzione principale, di abilitare all’insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea e, in particolare, che ‹‹I diplomi rilasciati dalla scuola di specializzazione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. La regolamentazione delle SSIS era contenuta nel d.m. del 26 maggio 1998, il cui art. 4, ai commi 1 e 2, disponeva che: ‹‹1. La scuola ha la durata di 2 anni. Costituiscono titolo di ammissione, relativamente ad ognuno degli indirizzi in cui la scuola si articola: a) le lauree che danno accesso ad una delle classi di abilitazione di cui ai decreti previsti al comma 4, con le specificazioni relative al curricolo e agli esami sostenuti previste per l’accesso stesso dalla normativa emanata in materia dal Ministero della pubblica istruzione;
b) per le classi corrispondenti, i diplomi conseguiti presso le accademie di belle arti e gli istituti superiori per le industrie artistiche, i conservatori e gli istituti musicali pareggiati, gli ISEF;
c) i titoli universitari conseguiti in un Paese dell’Unione europea che diano accesso, nel Paese stesso, alle attività di formazione insegnanti per l’area disciplinare corrispondente. 2. L’esame finale per il conseguimento del diploma di specializzazione ha valore di esame di Stato ed abilita all’insegnamento per le classi corrispondenti alle aree disciplinari cui si riferiscono i diplomi di laurea di cui sono titolari gli specializzandi. Il diploma di specializzazione conseguito costituisce titolo di ammissione ai concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. 9 Il sistema delineato dal combinato disposto della legge n. 341 del 1990 e del d.lgs. n. 297 del 1994, che alla prima rinvia, prevedeva, quindi, un regime ordinario e uno transitorio: - il primo, che era caratterizzato, quanto all’insegnamento nella scuola secondaria, dal necessario possesso di due distinti titoli, la laurea ed il diploma di specializzazione, entrambi indispensabili per la partecipazione ai concorsi;
il secondo, in teoria ormai temporaneo e destinato a essere sostituito dal precedente (ma, in realtà, durato quasi fino ai giorni nostri), il quale consentiva che siffatta partecipazione avvenisse anche sulla base del solo possesso della laurea e che attribuiva all’idoneità ottenuta all’esito delle operazioni concorsuali il medesimo valore abilitante proprio del diploma di specializzazione. Il superamento formale delle SSIS si è avuto con il d.m. n. 249 del 10 settembre 2010, emanato ai sensi dell’art. 2, comma 416, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, in seguito modificato dal decreto del MIUR n. 81 del 25 marzo 2013. Il loro posto fu preso dal tirocinio formativo attivo (abbreviato in TFA). Questo era un corso universitario annuale finalizzato all’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie italiane. Il primo ciclo fu istituito nell’anno accademico 2011-2012, il secondo nell’anno accademico 2014-2015. A partire dal terzo ciclo, il TFA consentì esclusivamente di acquisire la specializzazione su posti di sostegno agli alunni con disabilità, mentre non fu più operativo con riguardo all’insegnamento delle discipline su posti comuni. Al I ciclo furono anche ammessi in sovrannumero, esonerati dalle prove selettive, gli ex specializzandi SSIS che, per giustificati motivi, avevano sospeso la frequenza delle SSIS e non avevano poi potuto riprenderla a causa della loro soppressione. Gli artt. 7 e 8 del d.m. n. 249 del 2010 prevedevano che i percorsi formativi per l'insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado fossero articolati in un corso di laurea magistrale biennale (a numero programmato con prova di accesso al relativo corso) ed un successivo anno di tirocinio formativo 10 attivo comprensivo dell’esame con valore abilitante ex art. 10 del medesimo d.m. Più precisamente, il citato art. 10 precisava che il TFA era un corso di preparazione all’insegnamento, di durata annuale, riservato ai soggetti che avessero conseguito, per ciò che concerne la scuola secondaria, i titoli di cui agli artt. 7, comma 1, lett. a), e 8, comma 1, lett. a). A conclusione del tirocinio formativo attivo, previo superamento di un esame finale, si conseguiva il titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria. I corsi TFA potevano essere istituiti presso una facoltà universitaria o presso le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica che ne erano altresì sedi amministrative. I TFA furono, comunque, aboliti dal d.lgs. n. 59 del 2017. Dopo la loro soppressione, l’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie si sarebbe dovuta conseguire attraverso il percorso triennale di Formazione Iniziale e Tirocinio (FIT), disciplinato dagli artt. 8 ss. del menzionato d.lgs. n. 59 del 2017. Per l’esattezza, i vincitori del concorso di cui al Capo II di tale d.lgs. avrebbero dovuto sottoscrivere un contratto triennale retribuito di formazione iniziale, tirocinio e inserimento, denominato contratto FIT, con l’Ufficio scolastico regionale a cui afferiva l’ambito territoriale scelto ai sensi dell’art. 7, comma 5. Il sistema FIT prevedeva l’integrazione tra il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento ed un percorso di tirocinio progressivamente retribuito fino all’immissione in ruolo. Nel terzo ed ultimo anno FIT il docente avrebbe sottoscritto un contratto di supplenza annuale in una scuola che avrebbe avuto anche valore di periodo di prova, al termine del quale, in caso di esito positivo, sarebbe seguita la sottoscrizione del contratto a tempo indeterminato. L’istituzione di detto sistema FIT rappresentò, in teoria, un grande cambiamento, perché l’abilitazione cessò di essere ottenuta o in virtù dell’esito positivo del concorso pubblico o in seguito al completamento di specifici percorsi formativi normativamente previsti e anteriori al medesimo concorso. Essa era 11 conseguita prendendo parte al percorso FIT, al quale si accedeva superando il concorso. Siffatto percorso rimase sulla carta perché abolito dalla legge n. 145 del 2018, con la conseguenza che è stato in vigore, in teoria, dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, senza, però, mai divenire operativo. La legge n. 145 del 2018 stabilì, allora, di nuovo, che l’abilitazione all’insegnamento dovesse conseguirsi, in linea di principio, esclusivamente tramite concorsi periodici. Un ulteriore cambiamento si ebbe con il d.l. n. 36 del 2022, entrato in vigore il 1° maggio 2022 e conv., con modif., dalla legge n. 79 del 2022, a sua volta entrata in vigore dal 30 giugno 2022, che ha introdotto dei nuovi percorsi di abilitazione. Più precisamente, l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, dispone, nel suo testo definitivo, al comma 1, lett. a) e b prima parte), che: ‹‹1. Al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59, sono apportate le seguenti modificazioni: a) la rubrica del capo I è sostituita dalla seguente: “Articolazione e obiettivi della formazione dei docenti e selezione per concorso”; b) l’articolo 1 è sostituito dal seguente: “Art. 1 (Modello integrato di formazione e di abilitazione dei docenti). - 1. Al fine di elevare la qualificazione professionale dei docenti delle scuole secondarie basandola su un modello formativo strutturato e raccordato tra le università, le istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) e le scuole, idoneo a sviluppare coerentemente le competenze necessarie per l’esercizio della professione di insegnante, nonché per dare attuazione alla riforma della formazione dei docenti prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, è introdotto un percorso universitario e accademico di formazione iniziale e abilitazione dei docenti di posto comune, compresi gli insegnanti tecnico-pratici, delle scuole secondarie di primo e secondo grado››. La lettera c del medesimo comma 1 dell’art. menzionato continua, nella prima parte, affermando che: ‹‹c) l’articolo 2 è sostituito dal seguente: 12 “Art. 2 (Sistema di formazione iniziale e accesso in ruolo). - 1. Il sistema di formazione iniziale e di accesso in ruolo a tempo indeterminato si articola in: a) un percorso universitario e accademico abilitante di formazione iniziale corrispondente a non meno di 60 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, nel quale sono acquisite dagli aspiranti docenti competenze di cui al Profilo conclusivo delle competenze professionali del docente abilitato, di cui al comma 6 dell’articolo 2-bis; b) un concorso pubblico nazionale, indetto su base regionale o interregionale;
c) un periodo di prova in servizio di durata annuale con test finale e valutazione conclusiva››. Sempre il detto art. 44 prescrive, alla lett. d), per la parte che qui rileva, che: ‹‹Art.
2-ter (Abilitazione all’insegnamento). - 1. L’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado si consegue a seguito dello svolgimento del percorso universitario e accademico di formazione iniziale di almeno 60 CFU/CFA e del superamento della prova finale del suddetto percorso secondo le modalità di cui al comma 5 dell’articolo 2-bis, alla quale si accede in seguito al conseguimento della laurea magistrale o magistrale a ciclo unico, oppure del diploma dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica di II livello, oppure di titolo equipollente o equiparato. 2. Il conseguimento dell’abilitazione di cui al comma 1 non costituisce titolo di idoneità né dà alcun diritto relativamente al reclutamento in ruolo al di fuori delle procedure concorsuali per l’accesso ai ruoli a tempo indeterminato. 3. L’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado ha durata illimitata. 4. Coloro che sono già in possesso di abilitazione su una classe di concorso o su altro grado di istruzione e coloro che sono in possesso della specializzazione sul sostegno possono conseguire, fermo restando il possesso del titolo di studio necessario con riferimento alla classe di concorso, l’abilitazione in altre classi di concorso o in altri gradi di istruzione attraverso l’acquisizione di 30 CFU/CFA del percorso universitario e accademico di formazione iniziale, di cui 20 CFU/CFA nell’ambito delle metodologie e tecnologie didattiche applicate alle discipline di 13 riferimento e gli altri 10 CFU/CFA di tirocinio diretto. Per ogni CFU/CFA di tirocinio, l’impegno in presenza nelle classi non può essere inferiore a 12 ore››. Pertanto, con l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, l’abilitazione si ottiene di nuovo prima del superamento del concorso. Dall’insieme delle disposizioni sopra riportate, che descrivono l’evoluzione delle principali modalità di abilitazione all’insegnamento con riferimento alla scuola secondaria, si evince che il sistema quantitativamente più comune di abilitazione (benché, in teoria, in base al combinato disposto della legge n. 341 del 1990 e del d.lgs. n. 297 del 1994, ormai temporaneo) è stato, almeno fino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 59 del 2017, l’esito positivo delle prove scritte e orali del concorso per divenire docente di ruolo (chiaramente, non seguite da assunzione perché il candidato non si è trovato in posizione utile), a cui si sono affiancati dei meccanismi speciali di abilitazione, regolati normativamente, quali le SSIS e i TFA, che detta abilitazione davano alla fine di un apposito percorso formativo e che, nelle intenzioni, non realizzate, del legislatore sarebbero dovuti divenire dei passaggi propedeutici necessari (e permanenti) per accedere al concorso pubblico per divenire docente di ruolo di scuola secondaria. Pertanto, la legislazione statale, a partire dagli anni ‘90, ha richiesto, per l’immissione nei ruoli del personale docente della scuola secondaria, un titolo diverso ed ulteriore rispetto a quello di studio. La sola laurea ha consentito, in via meramente transitoria, la partecipazione ai concorsi per titoli ed esami, dalla quale poteva derivare, in caso di idoneità, il conseguimento del titolo abilitante. Essa permetteva, altresì, l’attribuzione delle supplenze temporanee. Nel regime finora analizzato si sono poi innestati interventi straordinari del legislatore, che qui non rilevano, i quali, nel tempo, principalmente al fine di consentire l’assunzione in ruolo di docenti precari che avevano prestato servizio a termine senza essere in possesso di abilitazione, hanno previsto percorsi abilitanti speciali, accomunati dall’essere riservati a coloro che potevano vantare un periodo minimo di insegnamento presso le scuole statali. Anche in questi casi, quindi, ai fini della stabile immissione nei ruoli, al titolo di studio se ne affiancava 14 un altro, equipollente all’abilitazione all’insegnamento, per così dire ordinaria (Cass., Sez. L, n. 12424 dell’11 maggio 2021 e Cass., Sez. L, n. 3830 del 15 febbraio 2021, non massimate sul punto, in motivazione). Il modello de quo ha subito un’interruzione, dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, con il d.lgs. n. 59 del 2017, che aveva introdotto il sistema FIT, che posticipava l’abilitazione a dopo il superamento del detto concorso pubblico e la collegava all’immissione in ruolo, mentre è stato ripristinato dalla legge n. 145 del 2018. Infine, l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, ha stabilito che l’abilitazione si debba ottenere prima del concorso seguendo uno specifico cammino formativo. Ciò palesa come non possa accogliersi la ricostruzione della corte territoriale, che ha affermato l’equiparazione fra abilitazione e possesso congiunto di diploma di laurea e 24 CFU, dovendosi condividere, al contrario, il difforme orientamento sul punto manifestato dalla più recente giurisprudenza amministrativa (Cfr., per pertinenti affermazioni di principio in materia, Consiglio di Stato, Sez. 7, n. 8983 del 21 ottobre 2022; Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 2264 del 16 aprile 2018, in tema di valore abilitante del dottorato di ricerca;
Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 1516 del 3 aprile 2017, concernente l’impugnazione di un bando che aveva indetto un concorso nazionale, su base regionale, per titoli ed esami, per il reclutamento del personale docente su posti comuni nella scuola secondaria di primo e secondo grado, prevedendo, quale requisito d’ammissione a detto concorso, ai sensi dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, il possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento). L’abilitazione, almeno fino all’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, era ottenuta o superando il concorso pubblico, senza essere assunti perché non collocati in posizione idonea nella graduatoria finale, o dopo un apposito iter educativo, del tutto non comparabile con il semplice possesso di un titolo di studio e di 24 CFU. Nel periodo dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018 l’abilitazione, poi, era collegata al percorso FIT, che iniziava in seguito al superamento del concorso, 15 e, dopo l’entrata in vigore dell’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, è conseguita al termine di una nuova procedura. La corte territoriale ritiene che argomenti a sostegno delle sue conclusioni si possano ricavare dal fatto che l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, nel testo modificato dall’art. 1, comma 792, della legge n. 145 del 2018, considerava requisiti di ammissione al concorso pubblico in questione, per quel che qui rileva, a) il possesso dell’abilitazione specifica sulla classe di concorso oppure b) il possesso congiunto di laurea magistrale o a ciclo unico (…) e di 24 crediti formativi universitari o accademici (…). La Corte d’appello di Ancona omette, però, di valutare la normativa in materia per il periodo precedente e successivo. Infatti, come evidenziato, il sistema generale, tranne che dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018 e dopo l’entrata in vigore, il 1° maggio 2022, dell’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv., con modif., operanti dal 30 giugno 2022, dalla legge n. 79 del 2022, ha sempre ricondotto l’abilitazione al superamento, senza assunzione, del concorso pubblico o al completamento di appositi processi formativi normativizzati. In quest’ottica, l’indicazione dei titoli per accedere al detto concorso pubblico perde ogni valenza, in quanto si tratta di profili che nulla hanno a che vedere con l’abilitazione in quanto tale. Se si considera l’evoluzione negli anni del testo dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017 (d.lgs. intitolato ‹‹Riordino, adeguamento e semplificazione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione sociale e culturale della professione, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107››), in quanto la corte territoriale si è concentrata proprio su questa disposizione, si osserva che detto art. 5, comma 1, nel testo originario, in vigore dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, dispone che: ‹‹Costituisce titolo di accesso al concorso relativamente ai posti di docente di cui all’articolo 3, comma 4, lettera a), il possesso congiunto di: 16 a) laurea magistrale o a ciclo unico, oppure diploma di II livello dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, oppure titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso;
b) 24 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, acquisiti in forma curricolare, aggiuntiva o extra curricolare nelle discipline antropo-psico-pedagogiche e nelle metodologie e tecnologie didattiche, garantendo comunque il possesso di almeno sei crediti in ciascuno di almeno tre dei seguenti quattro ambiti disciplinari: pedagogia, pedagogia speciale e didattica dell'inclusione; psicologia;
antropologia; metodologie e tecnologie didattiche››. Pertanto, in origine, il citato art. 5, comma 1, non prevedeva neppure un accostamento fra abilitazione e possesso congiunto di laurea e di 24 CFU, il che si spiega perché l’abilitazione era ormai ricollegata al percorso FIT. La corte territoriale ha scelto, però, di non dare particolare rilievo a quest’ultimo testo, senza specificarne le ragioni. Al contrario, ha posto al centro del suo ragionamento il disposto dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017, in vigore dal 1° gennaio 2019, come modificato dall’art. 1, comma 792, della legge n. 145 del 2018, per il quale: ‹‹1. Costituisce titolo di accesso al concorso relativamente ai posti di docente di cui all’articolo 3, comma 4, lettera a), il possesso dell’abilitazione specifica sulla classe di concorso oppure il possesso congiunto di: a) laurea magistrale o a ciclo unico, oppure diploma di II livello dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, oppure titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso;
b) 24 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, acquisiti in forma curricolare, aggiuntiva o extra curricolare nelle discipline antropo-psico-pedagogiche e nelle metodologie e tecnologie didattiche, garantendo comunque il possesso di almeno sei crediti in ciascuno di almeno tre dei seguenti quattro ambiti disciplinari: pedagogia, pedagogia 17 speciale e didattica dell'inclusione; psicologia;
antropologia; metodologie e tecnologie didattiche››. Si tratta di un testo che, peraltro, è stato modificato rispetto al passato semplicemente perché l’abilitazione, una volta abolito il percorso FIT, era tornata ad essere ricollegata al superamento, senza assunzione, del concorso pubblico o all’espletamento di itinerari formativi ad hoc, e non certo in ragione di una sua ipotetica equiparazione al titolo di studio unito a 24 CFU, come emerge dal comma 4 ter dello stesso art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, per il quale ‹‹Il superamento di tutte le prove concorsuali, attraverso il conseguimento dei punteggi minimi di cui all’articolo 6, costituisce abilitazione all’insegnamento per le medesime classi di concorso››. In ciò, infatti, detto testo ricorda molto quello dell’art. 402, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, che individuava i seguenti requisiti generali di ammissione al concorso in questione: ‹‹1. Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilitazione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna;
b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare;
c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, od abilitazione valida per l’insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il concorso si riferisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore››. Il sistema esistente nel 1994, però, non contemplava certo l’equiparazione ipotizzata dalla Corte di appello di Ancona, ma appunto, si fondava sull’assunto 18 che l’abilitazione, in linea di principio, sarebbe stata ottenuta solo superando, senza assunzione, il concorso pubblico, in attesa, poi, che andassero a regime le SSIS od altri percorsi formativi, che avrebbero reso l’abilitazione il solo titolo per accedere al concorso, con esclusione di diploma e laurea da soli. Ciò si ricava dall’art. 400, comma 12, del d.lgs. n. 297 del 2004, per il quale ‹‹Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, i candidati che abbiano superato la prova e le prove scritte, grafiche o pratiche e la prova orale conseguono l’abilitazione all’insegnamento, qualora questa sia prescritta ed essi ne siano sprovvisti. I candidati che siano già abilitati possono avvalersi dell’eventuale migliore punteggio conseguito nelle predette prove per i concorsi successivi e per gli altri fini consentiti dalla legge››. Pure la lettura del testo attuale dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017, vigente dal 30 giugno 2022, conforta la tesi di parte ricorrente, in quanto prescrive che: ‹‹1. Costituisce requisito per la partecipazione al concorso, relativamente ai posti comuni di docente di scuola secondaria di primo e secondo grado, il possesso della laurea magistrale o magistrale a ciclo unico, oppure del diploma dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica di II livello, oppure di titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso e con il Profilo conclusivo delle competenze professionali del docente abilitato nelle specifiche classi di concorso, e dell’abilitazione all’insegnamento specifica per la classe di concorso››. Infatti, il possesso della laurea si deve aggiungere all’abilitazione per prendere parte al concorso in questione. Altresì l’esame dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015 (legge contenente la delega che ha portato al d.lgs. n. 59 del 1997) conduce in questa direzione, in quanto prescriveva che, a decorrere dal concorso pubblico di cui al comma 114, per ciascuna classe di concorso o tipologia di posto potevano accedere alle procedure concorsuali per titoli ed esami, di cui all’art. 400 del 19 testo unico di cui al d.lgs. n. 297 del 1994, come modificato dal comma 113 dello stesso art. 1, esclusivamente i candidati in possesso del relativo titolo di abilitazione all’insegnamento. Il successivo comma 114 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015 dava rilievo al titolo di studio in termini diversi da quanto ipotizzato dal controricorrente, precisando che: ‹‹Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ferma restando la procedura autorizzatoria, bandisce, entro il 1º dicembre 2015, un concorso per titoli ed esami per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche ed educative statali ai sensi dell’articolo 400 del testo unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, come modificato dal comma 113 del presente articolo, per la copertura, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, di tutti i posti vacanti e disponibili nell’organico dell’autonomia, nonché per i posti che si rendano tali nel triennio. Limitatamente al predetto bando sono valorizzati, fra i titoli valutabili in termini di maggiore punteggio: a) il titolo di abilitazione all’insegnamento conseguito a seguito sia dell’accesso ai percorsi di abilitazione tramite procedure selettive pubbliche per titoli ed esami, sia del conseguimento di specifica laurea magistrale o a ciclo unico;
b) il servizio prestato a tempo determinato, per un periodo continuativo non inferiore a centottanta giorni, nelle istituzioni scolastiche ed educative di ogni ordine e grado››. A conclusioni difformi da quelle raggiunte dalla Corte di appello di Ancona deve arrivarsi anche esaminando la normativa in tema di supplenze qui rilevante. Infatti, l’art. 4, commi da 1 a 7, della legge n. 124 del 1999, concernente le supplenze, stabilisce che ‹‹1. Alla copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, qualora non sia 20 possibile provvedere con il personale docente di ruolo delle dotazioni organiche provinciali o mediante l’utilizzazione del personale in soprannumero, e sempreché ai posti medesimi non sia stato già assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo, si provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo. 2. Alla copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento non vacanti che si rendano di fatto disponibili entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell’anno scolastico si provvede mediante il conferimento di supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche. Si provvede parimenti al conferimento di supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche per la copertura delle ore di insegnamento che non concorrono a costituire cattedre o posti orario. 3. Nei casi diversi da quelli previsti ai commi 1 e 2 si provvede con supplenze temporanee. 4. I posti delle dotazioni organiche provinciali non possono essere coperti in nessun caso mediante assunzione di personale docente non di ruolo. 5. Con proprio decreto da adottare secondo la procedura prevista dall’articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Ministro della pubblica istruzione emana un regolamento per la disciplina del conferimento delle supplenze annuali e temporanee nel rispetto dei criteri di cui ai commi seguenti. 6. Per il conferimento delle supplenze annuali e delle supplenze temporanee sino al termine delle attività didattiche si utilizzano le graduatorie permanenti di cui all’articolo 401 del testo unico, come sostituito dal comma 6 dell’articolo 1 della presente legge. 7. Per il conferimento delle supplenze temporanee di cui al comma 3 si utilizzano le graduatorie di circolo o di istituto. I criteri, le modalità e i termini per la formazione di tali graduatorie sono improntati a principi di semplificazione e snellimento delle procedure con riguardo anche all’onere di documentazione a carico degli aspiranti››. 21 L’art. 1, commi 1-6, del d.m. del 13 giugno 2007, intitolato ‹‹Disponibilità di posti e tipologia di supplenze››, ha precisato, poi, che: ‹‹1. Ai sensi dell’articolo 4, commi 1, 2 e 3, della legge 3 maggio 1999, n. 124, di seguito denominata «legge», nei casi in cui non sia stato possibile assegnare alle cattedre e ai posti disponibili personale di ruolo delle dotazioni organiche provinciali, personale soprannumerario in utilizzazione o, comunque, a qualsiasi titolo, personale di ruolo, si provvede con: a) supplenze annuali per la copertura delle cattedre e posti d’insegnamento vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano presumibilmente tali per tutto l’anno scolastico;
b) supplenze temporanee sino al termine delle attività didattiche per la copertura di cattedre e posti d’insegnamento non vacanti, di fatto disponibili entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell’anno scolastico e per le ore di insegnamento che non concorrano a costituire cattedre o posti orario;
c) supplenze temporanee per ogni altra necessità di supplenza diversa dai casi precedenti, secondo quanto specificato all’articolo 7. 2. Per l’attribuzione delle supplenze annuali e delle supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche, si utilizzano le graduatorie ad esaurimento di cui all’articolo 2. 3. Per le supplenze temporanee si utilizzano le graduatorie di circolo e di istituto di cui all’articolo 5. 4. Per le ore di insegnamento pari o inferiori a 6 ore settimanali che non concorrono a costituire cattedre o posti orario, si dà luogo, in applicazione del comma 4 dell’articolo 22 della legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 448, all’attribuzione, con il consenso degli interessati, dei citati spezzoni ai docenti in servizio nella scuola, in possesso di specifica abilitazione, come ore aggiuntive oltre l’orario d'obbligo, fino ad un massimo di 24 ore settimanali. 5. In caso di esaurimento delle graduatorie di cui all’articolo 2 o, comunque, in carenza di aspiranti interessati, le relative supplenze annuali e temporanee 22 fino al termine delle attività didattiche, vengono conferite dai dirigenti scolastici delle scuole ove si verifica la disponibilità, utilizzando le rispettive graduatorie di circolo e di istituto. 6. Fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 4 del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito nella legge 20 agosto 2001, n. 333, l’individuazione del destinatario della supplenza è operata dal dirigente dell’amministrazione scolastica territorialmente competente nel caso di utilizzazione delle graduatorie ad esaurimento e dal dirigente scolastico nel caso di utilizzazione delle graduatorie di circolo e di istituto››. Il successivo art. 5, commi da 1 a 4, del d.m. del 13 giugno 2007, concernente le graduatorie di circolo e di istituto, ha stabilito, infine, che: ‹‹1. Il dirigente scolastico, ai fini del conferimento delle supplenze di cui all’articolo 7, costituisce, sulla base delle domande prodotte ai sensi del comma 6, apposite graduatorie in relazione agli insegnamenti o tipologia di posto impartiti nella scuola, secondo i criteri di cui al comma 3. 2. I titoli di studio e di abilitazione per l’inclusione nelle graduatorie di circolo e di istituto sono quelli stabiliti dal vigente ordinamento per l’accesso ai corrispondenti posti di ruolo. 3. Per ciascun posto di insegnamento viene costituita una graduatoria distinta in tre fasce, da utilizzare nell’ordine, composte come segue: I Fascia: comprende gli aspiranti inseriti nelle graduatorie ad esaurimento per il medesimo posto o classe di concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto;
II Fascia: comprende gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto;
III Fascia: comprende gli aspiranti forniti di titolo di studio valido per l’accesso all’insegnamento richiesto. 23 4. Gli aspiranti della I fascia sono inclusi secondo la graduazione derivante dall’automatica trasposizione dell’ordine di scaglione, di punteggio e di precedenza con cui figurano nella corrispondente graduatoria ad esaurimento. Analogamente, gli aspiranti abilitati inclusi nella II fascia, sono graduati secondo la tabella di valutazione, dei titoli, utilizzata per le graduatorie ad esaurimento di III fascia. Gli aspiranti inclusi nella III fascia sono graduati secondo la tabella di valutazione dei titoli, annessa al presente Regolamento (Allegato A). Per la valutazione dei titoli artistici dei docenti di strumento musicale (cl. 77/A) sono costituite apposite Commissioni presiedute dal dirigente dell’ufficio scolastico provinciale o da un suo delegato e composte da un dirigente scolastico di una scuola media, ove sia presente l’insegnamento di strumento musicale, da un docente di Conservatorio di musica dello specifico strumento e da un docente titolare di strumento musicale nella scuola media per strumento diverso da quello cui si riferisce la graduatoria. La commissione è nominata dal competente dirigente dell’ufficio scolastico provinciale››. La corte territoriale sostiene che il controricorrente avrebbe diritto ad essere iscritto nella menzionata II Fascia, che comprende ‹‹gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto››, in quanto il possesso congiunto di laurea e 24 CFU andrebbe equiparato all’abilitazione, come già sarebbe avvenuto in tema di accesso al concorso con l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2019. Peraltro, a prescindere dal fatto che questa equiparazione va respinta per le ragioni già esposte, si rileva che la semplice lettura delle disposizioni appena menzionate contrasta con questa ricostruzione. 24 Infatti, nella II fascia sono iscritti gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto. Ciò significa che essa è formata da soggetti individuati tenendo conto dei requisiti previsti per entrare nelle dette graduatorie ad esaurimento e che, per la chiusura di queste, non avrebbe potuto più esservi inclusi. Le graduatorie ad esaurimento, però, sono state introdotte dall’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006, il quale ha previsto che: ‹‹Con effetto dalla data di entrata in vigore della presente legge le graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sono trasformate in graduatorie ad esaurimento. Sono fatti salvi gli inserimenti nelle stesse graduatorie da effettuare per il biennio 2007-2008 per i docenti già in possesso di abilitazione, e con riserva del conseguimento del titolo di abilitazione, per i docenti che frequentano, alla data di entrata in vigore della presente legge, i corsi abilitanti speciali indetti ai sensi del predetto decreto-legge n. 97 del 2004, i corsi presso le scuole di specializzazione all'insegnamento secondario (SISS), i corsi biennali accademici di secondo livello ad indirizzo didattico (COBASLID), i corsi di didattica della musica presso i Conservatori di musica e il corso di laurea in Scienza della formazione primaria. La predetta riserva si intende sciolta con il conseguimento del titolo di abilitazione››. In precedenza, l’art. 401 del d.lgs. n. 297 del 2004, aveva stabilito che: ‹‹Le graduatorie relative ai concorsi per soli titoli del personale docente della scuola materna, elementare e secondaria, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, sono trasformate in graduatorie permanenti, da utilizzare per le assunzioni in ruolo di cui all’articolo 399, comma 1. 2. Le graduatorie permanenti di cui al comma 1 sono periodicamente integrate con l’inserimento dei docenti che hanno superato le prove dell’ultimo concorso regionale per titoli ed esami, per la medesima classe di concorso e il medesimo posto, e dei docenti che hanno chiesto il trasferimento dalla corrispondente 25 graduatoria permanente di altra provincia. Contemporaneamente all’inserimento dei nuovi aspiranti è effettuato l’aggiornamento delle posizioni di graduatoria di coloro che sono già compresi nella graduatoria permanente››. Da tale normativa si evince che le graduatorie ad esaurimento riguardano soggetti abilitati, con la conseguenza che la menzionata II fascia non può non riguardare persone che siano pure abilitate o perché hanno seguito le procedure formative previste dalla normativa vigente o in quanto hanno superato il concorso pubblico senza divenire di ruolo. Queste considerazioni rispondono alle ulteriori osservazioni della corte territoriale, secondo la quale dovrebbe esser garantita agli studenti la stessa qualità della didattica, a prescindere dal fatto che la prestazione sia resa da un docente di ruolo o da un supplente. Infatti, la distinzione, ai fini delle graduatorie per le supplenze, fra i soggetti aventi diritto a partecipare al concorso pubblico per divenire insegnante di ruolo di scuola secondaria che siano abilitati e quelli che, invece, abilitati non siano non contrasta con siffatta esigenza. Neppure hanno pregio le difese del controricorrente, che prospetta una potenziale illegittimità costituzionale di un’interpretazione della normativa rilevante in materia che porti ad un esito per lui negativo della controversia per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Infatti, nessuna violazione della Costituzione è ipotizzabile con riferimento ai parametri menzionati, atteso che la posizione degli abilitati è chiaramente differente rispetto a quella dei non abilitati e che è interesse della P.A. valorizzare coloro che, oltre a conseguire il necessario titolo di studio per partecipare al concorso pubblico, affrontano un ulteriore percorso formativo. Del tutto ultroneo è poi, il richiamo dell’art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 59 del 2017, peraltro abrogato dal 1° gennaio 2019, per il quale ‹‹La procedura di cui al comma 2, lettera c), è bandita con cadenza biennale in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto, ed è riservata ai docenti non ricompresi tra quelli di cui al comma 2 lettera b), che abbiano svolto entro il 26 termine di presentazione delle istanze di partecipazione un servizio di almeno tre anni scolastici anche non continuativi negli otto anni precedenti, pari a quello di cui all’articolo 489 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, in applicazione dell’articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124, in deroga al requisito di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b). Ciascun soggetto può partecipare alla predetta procedura in un’unica regione per ciascuna tornata concorsuale, per le classi di concorso o tipologie di posto per le quali abbia maturato un servizio di almeno un anno ai sensi del citato articolo 489 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297. Il primo concorso di cui al presente comma è bandito entro il 2018››. Si tratta, infatti, di disposizione transitoria che inserisce un requisito di legittimazione a partecipare al concorso del tutto speciale e limitato allo scorrimento delle graduatorie di merito. Senza rilievo è, altresì, l’ulteriore argomento speso dal controricorrente, secondo cui le Direttive Comunitarie 2005/36/CE e 2013/55/UE, recepite con d.lgs. n. 206 del 2007 e con il d.lgs. n. 15 del 2016 e dal d.m. n. 39 del 1998, prevederebbero che l’accesso alla professione possa essere subordinato al conseguimento di specifiche qualifiche che possono consistere, alternativamente, o in un titolo di formazione o in una determinata esperienza lavorativa. Ciò perché non incidono sulla differenza sostanziale fra abilitazione e semplice possesso congiunto di laurea e 24 CFU e non attengono alla formazione delle graduatorie per i supplenti. Peraltro, la direttiva 2005/36/CE consente che lo Stato membro possa subordinare l’accesso a una professione regolamentata al possesso di determinate qualifiche professionali. Inoltre, i sistemi generali di riconoscimento intraeuropeo dei diplomi non regolano le procedure di selezione e reclutamento, limitandosi al più a imporre il riconoscimento delle qualifiche ottenute in uno Stato membro per consentire agli interessati di candidarsi ad un posto di lavoro in un altro Stato, nel rispetto delle procedure di selezione e di reclutamento vigenti (Cfr. CGUE, VIII, n. 586 del 17 dicembre 2009). 27 Una volta garantito tale riconoscimento, spetta, comunque, agli Stati membri decidere i modi di reclutamento per l’accesso ai pubblici impieghi, onde, se l’accesso a una professione è riservato ai candidati che hanno superato una procedura diretta a reclutare un numero predefinito di persone, a seguito di una valutazione comparativa, non si applica la direttiva n. 2005/36/CE, poiché non si tratta di una questione legata all’accesso a una professione regolamentata. Infine, privo di pregio è il richiamo all’art. 1, comma 79, della legge n. 107 del 2015, il quale si riferisce alla copertura dei posti dell’istituzione scolastica effettuata dal dirigente scolastico avvalendosi di docenti di ruolo assegnati all’ambito territoriale di riferimento, prioritariamente sui posti comuni e di sostegno, vacanti e disponibili, al fine di garantire il regolare avvio delle lezioni, con possibilità di utilizzo di docenti in classi di concorso diverse da quelle per le quali sono abilitati, purché posseggano titoli di studio validi per l’insegnamento della disciplina e percorsi formativi e competenze professionali coerenti con gli insegnamenti da impartire e a condizione che non siano disponibili, nell’ambito territoriale, docenti abilitati in quelle classi di concorso. A questa conclusione deve giungersi in quanto il controricorrente non è insegnante di ruolo e la disposizione menzionata riconosce la precedenza ai docenti con abilitazione specifica per le classi di concorso interessate. 2) Il ricorso è accolto e la causa, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, è decisa nel merito ex art. 384, comma 2, c.p.c., con il rigetto della domanda del controricorrente in applicazione del seguente principio di diritto: ‹‹In tema di supplenze temporanee, nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto di cui all’art. 5, comma 3, del d.m. del 13 giugno 2007, vanno inseriti i soli aspiranti titolari di abilitazione, ai quali non possono essere equiparati quelli che vantino esclusivamente il possesso congiunto della laurea e di 24 crediti formativi universitari o accademici, ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lgs. n. 59 del 2017, nel testo vigente dal 1° gennaio 2019 fino alla sua modifica, avvenuta con d.l. n. 36 del 2022, conv., con modif., dalla legge n. 79 del 2022, i quali, invece, devono trovare posto nella III fascia delle menzionate graduatorie››. 28 Le spese di lite di tutti i gradi sono compensate, in ragione della complessità della vicenda e della novità della questione giuridica affrontata.
P.Q.M.
La Corte, - accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le originarie domande del controricorrente;
- compensa le spese dell’intero processo. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 6 marzo
-controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Ancona n. 56/2021, pubblicata il 23 febbraio 2021. Civile Sent. Sez. L Num. 7084 Anno 2024 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: CAVALLARI DARIO Data pubblicazione: 15/03/2024 2 Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6/03/2024 dal Consigliere DA Cavallari;
lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale AR FR, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito il P.M. in udienza, in persona del Sostituto Procuratore Generale AR FR, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
udito l’Avv. Alessandro Gioia, per delega dell’Avv. Antonio Rosario Bongarzone, per il controricorrente, che ha chiesto il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO CA FU, deducendo di essere in possesso di una laurea e di 24 CFU in materie psico-antropo-pedagogiche e in metodologie didattiche previsti quali titoli di accesso ai concorsi previsti dal d.lgs. n. 59 del 2017, ha adito il Tribunale di Ancona ai fini dell’accertamento del proprio diritto all’inserimento nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto per il personale docente nella provincia di Ancona. Egli ha sostenuto che detti titoli sarebbero stati intrinsecamente abilitanti e tali da consentire l’accesso nella detta II fascia (mentre egli era iscritto nella III fascia), in quanto il percorso di laurea affrontato prevedeva il conseguimento dei 24 CFU che avrebbero rappresentato il titolo di accesso ai successivi concorsi riservati ai docenti abilitati ex art. 17 del d.lgs. n. 59 del 2017. Il Tribunale di Ancona, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 333/2019, ha rigettato il ricorso. CA FU ha proposto appello che la Corte d’appello di Ancona, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 56/2021, ha accolto. Il Ministero dell’Istruzione ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. CA FU si è difeso con controricorso e ha depositato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 3 1) Con un unico motivo il Ministero dell’Istruzione deduce la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 59 del 2019, dell’art. 4, comma 5, della legge n. 124 del 1999, del d.m. 249 del 2010 e del d.m. 384 del 2017. Esso critica il ragionamento della corte territoriale, che avrebbe accolto il ricorso di CA FU sul presupposto che, avendo il d.lgs. n. 59 del 2017 escluso, in casi specifici, per la partecipazione ai concorsi di accesso nei ruoli dell’Amministrazione scolastica, la necessità del possesso del titolo abilitante, ritenendo sufficiente quello della laurea e dei 24 CFU, questi ultimi requisiti sarebbero stati sufficienti anche per l’inserimento nelle graduatorie di II fascia di circolo e di istituto. In questo modo, però, il possesso congiunto di laurea e 24 CFU sarebbe stato illegittimamente dichiarato, di riflesso, equipollente all’abilitazione all’insegnamento conseguita all’esito dei previsti percorsi ordinamentali (SSIS, TFA e PAS) e la procedura ordinaria di reclutamento del personale docente per la scuola secondaria regolata dall’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017 sarebbe stata confusa con quella riservata ai soggetti abilitati prima del 31 maggio 2017, di cui al successivo art. 17 e con i requisiti di accesso alle graduatorie di II fascia di circolo e di istituto. La Corte d’appello di Ancona avrebbe indebitamente sovrapposto il piano del reclutamento ordinario alla disciplina regolamentare dettata per le supplenze e ritenuto il titolo dedotto equivalente a quello prescritto, ossia al percorso formativo previsto per il conseguimento dell’abilitazione, trascurando la valenza, sul piano ordinamentale, del possesso dell’abilitazione, derubricata a mera certificazione amministrativa. In particolare, non avrebbe valutato che l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, norma speciale, in quanto riferita alla sola scuola secondaria, non avrebbe declinato in maniera differente il medesimo requisito considerato dall’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, che sarebbe stata la legge generale concernente il reclutamento del personale docente e la disposizione delegante sulla base della quale era stato emanato il d.lgs. n. 59 del 2017. La novella del 2017 avrebbe escluso, per l’esattezza, con riferimento ai titoli di accesso al reclutamento ordinario ex art. 97 Cost., per la scuola secondaria, la necessità dell’unico previo possesso dell’abilitazione, ma non avrebbe modificato la 4 disciplina relativa ai titoli di accesso e di inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto valide per il conferimento delle supplenze. Il d.m. n. 249 del 2010, oggi integrato dal d.m. n. 81 del 2013, sarebbe stato bandito proprio per garantire da subito la formazione del personale scolastico e l’acquisizione del titolo di abilitazione necessario. Il giudice di appello avrebbe errato, altresì, a relazionare il d.lgs. n. 59 del 2017 alla norma dettata per l’assegnazione delle supplenze, ossia il d.m. n. 374 del 2017 sugli incarichi di docenza a tempo determinato. Il d.lgs. n. 59 del 2017 avrebbe introdotto un sistema che avrebbe preservato la spendibilità dell’abilitazione per coloro che l’avessero conseguita nella vigenza dell’antecedente disciplina di reclutamento ordinario. Pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa un’interpretazione dell’art. 5 di tale d.lgs. n. 59 che conducesse a ritenere equipollenti il possesso dell’abilitazione previsto dall’art. 5, comma 1, 1° cpv e quello, congiunto, dei requisiti recati dalla stessa norma alle lettere a) e b) (la laurea e i 24 CFU). L’accostamento sarebbe stato limitato, quindi, all’accesso ad una procedura concorsuale, senza che vi fosse stata una ridefinizione del concetto di abilitazione. Il possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento sarebbe stato posto sullo stesso piano di quello della laurea e dei 24 CFU solo ai fini della partecipazione ai concorsi ordinari per l’accesso nel ruolo di docente, ma non anche per l’inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto valide per l’attribuzione degli incarichi di supplenza. Ciò si sarebbe desunto dalla normativa che regolava i requisiti di accesso a tali graduatorie, ossia l’art. 4, comma 5, della legge n. 124 del 1999 e l’art. 5, comma 3, del d.m. del 13 giugno 2007, attuativo della delega contenuta nella citata legge n. 124. D’altronde, il controricorrente sarebbe stato privo del titolo abilitante all’insegnamento nelle scuole statali e paritarie di ogni ordine e grado, come individuato dal Regolamento approvato con decreto n. 249 del 10 settembre 2010, il quale avrebbe prescritto che detto titolo si conseguisse, con riferimento all’insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado, con l’utile frequenza dei tirocini formativi attivi di cui all’art. 3, comma 2, lett. b) e, ai sensi 5 dell’art. 15, comma 1 bis, fino all’anno accademico 2014/2015, seguendo percorsi formativi abilitanti speciali finalizzati al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado Altresì il d.m. n. 460 del 1998 avrebbe previsto, all’art. 1, comma 1, a partire dal primo concorso a cattedre, per titoli ed esami, nella scuola secondaria bandito dopo il 1° maggio 2002, e fatto salvo quanto disposto in via transitoria dagli artt. 2 e 4, che il possesso della corrispondente abilitazione fosse titolo di ammissione al concorso stesso e che venisse meno la possibilità di conseguire detta abilitazione nei modi previsti dall’art. 400, comma 12, d.lgs. n. 297 del 1994. In particolare, l’art. 2 di tale d.m. avrebbe stabilito delle deroghe, temporalmente limitate, al possesso dell’abilitazione in favore di candidati dotati, comunque, di alcuni specifici titoli, mentre l’art. 4 avrebbe consentito, a certe condizioni, la partecipazione di ulteriori soggetti non abilitati. Ciò avrebbe chiarito come la laurea non avesse un automatico effetto di abilitazione intrinseca in un sistema nel quale l’abilitazione fosse requisito istituzionalmente necessario per l’esercizio della professione docente, ma solo il titolo basico per l’accesso ai percorsi abilitanti. L’accesso alla II fascia sarebbe stato possibile, quindi, esclusivamente per gli abilitati o per coloro che avessero superato un concorso. La doglianza merita accoglimento. La decisione impugnata ha condiviso le argomentazioni del ricorrente in appello, ritenendo che il possesso dell’abilitazione specifica fosse da considerare equipollente a quello, congiunto, della laurea e dei 24 CFU ai fini della partecipazione ai concorsi per diventare docente di ruolo di scuola secondaria e che tale equipollenza fosse da estendersi alla materia del conferimento degli incarichi di supplenza. Ciò sull’assunto della ‹‹perfetta equivalenza dei 24 CFU ai titoli acquisiti all’esito di percorsi formativi variamente qualificati (SSIS, TFA, PAS), ma tutti indiscutibilmente preordinati a conferire al possessore l’idoneità all’esercizio della funzione didattica›› e della presenza nel nostro ordinamento di 6 un ‹‹parallelismo tra requisiti professionali richiesti per l’insegnamento tanto ai docenti di ruolo che ai supplenti››. Si tratta di una ricostruzione che, però, contrasta con l’intero sistema del reclutamento e della formazione degli insegnanti, per come si è sviluppato negli ultimi decenni, e con la normativa di settore. Considerando la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 297 del 1994 e prescindendo dall’accesso ai ruoli della professione di insegnante in base a selezioni per soli titoli, si rileva che l’art. 402, comma 1, dello stesso d.lgs. n. 297 del 1994 individuava i seguenti requisiti generali di ammissione al concorso in questione: ‹‹1. Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilitazione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna;
b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare;
c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, od abilitazione valida per l’insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il concorso si riferisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore››. Sostanzialmente, fino al 1999 non si è posto un problema di contrapposizione fra titoli di accesso al concorso e abilitazione in quanto, nella maggior parte dei casi, e salvo eccezioni previste dalla legge, l’abilitazione all’insegnamento conseguiva al positivo esito del concorso per divenire docente di ruolo. Infatti, l’art. 400, comma 12, del d.lgs. n. 297 del 1994 prescriveva che ‹‹Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli 7 previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, i candidati che abbiano superato la prova e le prove scritte, grafiche o pratiche e la prova orale conseguono l'abilitazione all’insegnamento, qualora questa sia prescritta ed essi ne siano sprovvisti. I candidati che siano già abilitati possono avvalersi dell’eventuale migliore punteggio conseguito nelle predette prove per i concorsi successivi e per gli altri fini consentiti dalla legge››. I primi cambiamenti si sono avuti con l’istituzione delle SSIS. Queste erano state previste dall’art. 4, comma 2, della legge n. 341 del 1990, non a caso richiamato dagli artt. 400, comma 12, e 402, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, che individuano nel completamento dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli ivi individuati il termine fino al quale l’accesso al concorso in esame sarebbe stato consentito a semplici diplomati e laureati e l’abilitazione si sarebbe ottenuta con il semplice esito positivo delle prove scritte e orali. Le scuole di specializzazione all’insegnamento secondario (SSIS) erano delle scuole di specializzazione universitaria italiana, di durata biennale, finalizzate alla formazione degli insegnanti delle scuole secondarie di primo e secondo grado. La loro attività si è svolta durante nove cicli biennali compresi tra gli anni accademici 1999-2000 e 2008-2009. In seguito, le SSIS sono state sostituite dai percorsi di tirocinio formativo attivo (TFA). Il menzionato art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 297 del 1994 stabiliva, nel dettaglio, che: ‹‹Con una specifica scuola di specializzazione articolata in indirizzi, cui contribuiscono le facoltà ed i dipartimenti interessati, ed in particolare le attuali facoltà di magistero, le università provvedono alla formazione, anche attraverso attività di tirocinio didattico, degli insegnanti delle scuole secondarie, prevista dalle norme del relativo stato giuridico. L’esame finale per il conseguimento del diploma ha valore di esame di Stato ed abilita all’insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea. I diplomi rilasciati dalla scuola di specializzazione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. 8 Le SSIS erano organizzate a livello regionale, con accesso a numero chiuso e stabilito ogni anno dal MIUR. Esse sono state, per il periodo menzionato, il principale canale di abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie, consentendo agli specializzati l’iscrizione nelle graduatorie permanenti provinciali del personale docente, e ciò finché la legge n. 296 del 2006 non ha trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento. Il citato art. 4, comma 2, chiarisce che il diploma in esame ha, come funzione principale, di abilitare all’insegnamento per le aree disciplinari cui si riferiscono i relativi diplomi di laurea e, in particolare, che ‹‹I diplomi rilasciati dalla scuola di specializzazione costituiscono titolo di ammissione ai corrispondenti concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. La regolamentazione delle SSIS era contenuta nel d.m. del 26 maggio 1998, il cui art. 4, ai commi 1 e 2, disponeva che: ‹‹1. La scuola ha la durata di 2 anni. Costituiscono titolo di ammissione, relativamente ad ognuno degli indirizzi in cui la scuola si articola: a) le lauree che danno accesso ad una delle classi di abilitazione di cui ai decreti previsti al comma 4, con le specificazioni relative al curricolo e agli esami sostenuti previste per l’accesso stesso dalla normativa emanata in materia dal Ministero della pubblica istruzione;
b) per le classi corrispondenti, i diplomi conseguiti presso le accademie di belle arti e gli istituti superiori per le industrie artistiche, i conservatori e gli istituti musicali pareggiati, gli ISEF;
c) i titoli universitari conseguiti in un Paese dell’Unione europea che diano accesso, nel Paese stesso, alle attività di formazione insegnanti per l’area disciplinare corrispondente. 2. L’esame finale per il conseguimento del diploma di specializzazione ha valore di esame di Stato ed abilita all’insegnamento per le classi corrispondenti alle aree disciplinari cui si riferiscono i diplomi di laurea di cui sono titolari gli specializzandi. Il diploma di specializzazione conseguito costituisce titolo di ammissione ai concorsi a posti di insegnamento nelle scuole secondarie››. 9 Il sistema delineato dal combinato disposto della legge n. 341 del 1990 e del d.lgs. n. 297 del 1994, che alla prima rinvia, prevedeva, quindi, un regime ordinario e uno transitorio: - il primo, che era caratterizzato, quanto all’insegnamento nella scuola secondaria, dal necessario possesso di due distinti titoli, la laurea ed il diploma di specializzazione, entrambi indispensabili per la partecipazione ai concorsi;
il secondo, in teoria ormai temporaneo e destinato a essere sostituito dal precedente (ma, in realtà, durato quasi fino ai giorni nostri), il quale consentiva che siffatta partecipazione avvenisse anche sulla base del solo possesso della laurea e che attribuiva all’idoneità ottenuta all’esito delle operazioni concorsuali il medesimo valore abilitante proprio del diploma di specializzazione. Il superamento formale delle SSIS si è avuto con il d.m. n. 249 del 10 settembre 2010, emanato ai sensi dell’art. 2, comma 416, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, in seguito modificato dal decreto del MIUR n. 81 del 25 marzo 2013. Il loro posto fu preso dal tirocinio formativo attivo (abbreviato in TFA). Questo era un corso universitario annuale finalizzato all’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie italiane. Il primo ciclo fu istituito nell’anno accademico 2011-2012, il secondo nell’anno accademico 2014-2015. A partire dal terzo ciclo, il TFA consentì esclusivamente di acquisire la specializzazione su posti di sostegno agli alunni con disabilità, mentre non fu più operativo con riguardo all’insegnamento delle discipline su posti comuni. Al I ciclo furono anche ammessi in sovrannumero, esonerati dalle prove selettive, gli ex specializzandi SSIS che, per giustificati motivi, avevano sospeso la frequenza delle SSIS e non avevano poi potuto riprenderla a causa della loro soppressione. Gli artt. 7 e 8 del d.m. n. 249 del 2010 prevedevano che i percorsi formativi per l'insegnamento nella scuola secondaria di primo e secondo grado fossero articolati in un corso di laurea magistrale biennale (a numero programmato con prova di accesso al relativo corso) ed un successivo anno di tirocinio formativo 10 attivo comprensivo dell’esame con valore abilitante ex art. 10 del medesimo d.m. Più precisamente, il citato art. 10 precisava che il TFA era un corso di preparazione all’insegnamento, di durata annuale, riservato ai soggetti che avessero conseguito, per ciò che concerne la scuola secondaria, i titoli di cui agli artt. 7, comma 1, lett. a), e 8, comma 1, lett. a). A conclusione del tirocinio formativo attivo, previo superamento di un esame finale, si conseguiva il titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria. I corsi TFA potevano essere istituiti presso una facoltà universitaria o presso le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica che ne erano altresì sedi amministrative. I TFA furono, comunque, aboliti dal d.lgs. n. 59 del 2017. Dopo la loro soppressione, l’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie si sarebbe dovuta conseguire attraverso il percorso triennale di Formazione Iniziale e Tirocinio (FIT), disciplinato dagli artt. 8 ss. del menzionato d.lgs. n. 59 del 2017. Per l’esattezza, i vincitori del concorso di cui al Capo II di tale d.lgs. avrebbero dovuto sottoscrivere un contratto triennale retribuito di formazione iniziale, tirocinio e inserimento, denominato contratto FIT, con l’Ufficio scolastico regionale a cui afferiva l’ambito territoriale scelto ai sensi dell’art. 7, comma 5. Il sistema FIT prevedeva l’integrazione tra il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento ed un percorso di tirocinio progressivamente retribuito fino all’immissione in ruolo. Nel terzo ed ultimo anno FIT il docente avrebbe sottoscritto un contratto di supplenza annuale in una scuola che avrebbe avuto anche valore di periodo di prova, al termine del quale, in caso di esito positivo, sarebbe seguita la sottoscrizione del contratto a tempo indeterminato. L’istituzione di detto sistema FIT rappresentò, in teoria, un grande cambiamento, perché l’abilitazione cessò di essere ottenuta o in virtù dell’esito positivo del concorso pubblico o in seguito al completamento di specifici percorsi formativi normativamente previsti e anteriori al medesimo concorso. Essa era 11 conseguita prendendo parte al percorso FIT, al quale si accedeva superando il concorso. Siffatto percorso rimase sulla carta perché abolito dalla legge n. 145 del 2018, con la conseguenza che è stato in vigore, in teoria, dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, senza, però, mai divenire operativo. La legge n. 145 del 2018 stabilì, allora, di nuovo, che l’abilitazione all’insegnamento dovesse conseguirsi, in linea di principio, esclusivamente tramite concorsi periodici. Un ulteriore cambiamento si ebbe con il d.l. n. 36 del 2022, entrato in vigore il 1° maggio 2022 e conv., con modif., dalla legge n. 79 del 2022, a sua volta entrata in vigore dal 30 giugno 2022, che ha introdotto dei nuovi percorsi di abilitazione. Più precisamente, l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, dispone, nel suo testo definitivo, al comma 1, lett. a) e b prima parte), che: ‹‹1. Al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59, sono apportate le seguenti modificazioni: a) la rubrica del capo I è sostituita dalla seguente: “Articolazione e obiettivi della formazione dei docenti e selezione per concorso”; b) l’articolo 1 è sostituito dal seguente: “Art. 1 (Modello integrato di formazione e di abilitazione dei docenti). - 1. Al fine di elevare la qualificazione professionale dei docenti delle scuole secondarie basandola su un modello formativo strutturato e raccordato tra le università, le istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM) e le scuole, idoneo a sviluppare coerentemente le competenze necessarie per l’esercizio della professione di insegnante, nonché per dare attuazione alla riforma della formazione dei docenti prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, è introdotto un percorso universitario e accademico di formazione iniziale e abilitazione dei docenti di posto comune, compresi gli insegnanti tecnico-pratici, delle scuole secondarie di primo e secondo grado››. La lettera c del medesimo comma 1 dell’art. menzionato continua, nella prima parte, affermando che: ‹‹c) l’articolo 2 è sostituito dal seguente: 12 “Art. 2 (Sistema di formazione iniziale e accesso in ruolo). - 1. Il sistema di formazione iniziale e di accesso in ruolo a tempo indeterminato si articola in: a) un percorso universitario e accademico abilitante di formazione iniziale corrispondente a non meno di 60 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, nel quale sono acquisite dagli aspiranti docenti competenze di cui al Profilo conclusivo delle competenze professionali del docente abilitato, di cui al comma 6 dell’articolo 2-bis; b) un concorso pubblico nazionale, indetto su base regionale o interregionale;
c) un periodo di prova in servizio di durata annuale con test finale e valutazione conclusiva››. Sempre il detto art. 44 prescrive, alla lett. d), per la parte che qui rileva, che: ‹‹Art.
2-ter (Abilitazione all’insegnamento). - 1. L’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado si consegue a seguito dello svolgimento del percorso universitario e accademico di formazione iniziale di almeno 60 CFU/CFA e del superamento della prova finale del suddetto percorso secondo le modalità di cui al comma 5 dell’articolo 2-bis, alla quale si accede in seguito al conseguimento della laurea magistrale o magistrale a ciclo unico, oppure del diploma dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica di II livello, oppure di titolo equipollente o equiparato. 2. Il conseguimento dell’abilitazione di cui al comma 1 non costituisce titolo di idoneità né dà alcun diritto relativamente al reclutamento in ruolo al di fuori delle procedure concorsuali per l’accesso ai ruoli a tempo indeterminato. 3. L’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado ha durata illimitata. 4. Coloro che sono già in possesso di abilitazione su una classe di concorso o su altro grado di istruzione e coloro che sono in possesso della specializzazione sul sostegno possono conseguire, fermo restando il possesso del titolo di studio necessario con riferimento alla classe di concorso, l’abilitazione in altre classi di concorso o in altri gradi di istruzione attraverso l’acquisizione di 30 CFU/CFA del percorso universitario e accademico di formazione iniziale, di cui 20 CFU/CFA nell’ambito delle metodologie e tecnologie didattiche applicate alle discipline di 13 riferimento e gli altri 10 CFU/CFA di tirocinio diretto. Per ogni CFU/CFA di tirocinio, l’impegno in presenza nelle classi non può essere inferiore a 12 ore››. Pertanto, con l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, l’abilitazione si ottiene di nuovo prima del superamento del concorso. Dall’insieme delle disposizioni sopra riportate, che descrivono l’evoluzione delle principali modalità di abilitazione all’insegnamento con riferimento alla scuola secondaria, si evince che il sistema quantitativamente più comune di abilitazione (benché, in teoria, in base al combinato disposto della legge n. 341 del 1990 e del d.lgs. n. 297 del 1994, ormai temporaneo) è stato, almeno fino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 59 del 2017, l’esito positivo delle prove scritte e orali del concorso per divenire docente di ruolo (chiaramente, non seguite da assunzione perché il candidato non si è trovato in posizione utile), a cui si sono affiancati dei meccanismi speciali di abilitazione, regolati normativamente, quali le SSIS e i TFA, che detta abilitazione davano alla fine di un apposito percorso formativo e che, nelle intenzioni, non realizzate, del legislatore sarebbero dovuti divenire dei passaggi propedeutici necessari (e permanenti) per accedere al concorso pubblico per divenire docente di ruolo di scuola secondaria. Pertanto, la legislazione statale, a partire dagli anni ‘90, ha richiesto, per l’immissione nei ruoli del personale docente della scuola secondaria, un titolo diverso ed ulteriore rispetto a quello di studio. La sola laurea ha consentito, in via meramente transitoria, la partecipazione ai concorsi per titoli ed esami, dalla quale poteva derivare, in caso di idoneità, il conseguimento del titolo abilitante. Essa permetteva, altresì, l’attribuzione delle supplenze temporanee. Nel regime finora analizzato si sono poi innestati interventi straordinari del legislatore, che qui non rilevano, i quali, nel tempo, principalmente al fine di consentire l’assunzione in ruolo di docenti precari che avevano prestato servizio a termine senza essere in possesso di abilitazione, hanno previsto percorsi abilitanti speciali, accomunati dall’essere riservati a coloro che potevano vantare un periodo minimo di insegnamento presso le scuole statali. Anche in questi casi, quindi, ai fini della stabile immissione nei ruoli, al titolo di studio se ne affiancava 14 un altro, equipollente all’abilitazione all’insegnamento, per così dire ordinaria (Cass., Sez. L, n. 12424 dell’11 maggio 2021 e Cass., Sez. L, n. 3830 del 15 febbraio 2021, non massimate sul punto, in motivazione). Il modello de quo ha subito un’interruzione, dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, con il d.lgs. n. 59 del 2017, che aveva introdotto il sistema FIT, che posticipava l’abilitazione a dopo il superamento del detto concorso pubblico e la collegava all’immissione in ruolo, mentre è stato ripristinato dalla legge n. 145 del 2018. Infine, l’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, ha stabilito che l’abilitazione si debba ottenere prima del concorso seguendo uno specifico cammino formativo. Ciò palesa come non possa accogliersi la ricostruzione della corte territoriale, che ha affermato l’equiparazione fra abilitazione e possesso congiunto di diploma di laurea e 24 CFU, dovendosi condividere, al contrario, il difforme orientamento sul punto manifestato dalla più recente giurisprudenza amministrativa (Cfr., per pertinenti affermazioni di principio in materia, Consiglio di Stato, Sez. 7, n. 8983 del 21 ottobre 2022; Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 2264 del 16 aprile 2018, in tema di valore abilitante del dottorato di ricerca;
Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 1516 del 3 aprile 2017, concernente l’impugnazione di un bando che aveva indetto un concorso nazionale, su base regionale, per titoli ed esami, per il reclutamento del personale docente su posti comuni nella scuola secondaria di primo e secondo grado, prevedendo, quale requisito d’ammissione a detto concorso, ai sensi dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015, il possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento). L’abilitazione, almeno fino all’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, era ottenuta o superando il concorso pubblico, senza essere assunti perché non collocati in posizione idonea nella graduatoria finale, o dopo un apposito iter educativo, del tutto non comparabile con il semplice possesso di un titolo di studio e di 24 CFU. Nel periodo dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018 l’abilitazione, poi, era collegata al percorso FIT, che iniziava in seguito al superamento del concorso, 15 e, dopo l’entrata in vigore dell’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv. dalla legge n. 79 del 2022, è conseguita al termine di una nuova procedura. La corte territoriale ritiene che argomenti a sostegno delle sue conclusioni si possano ricavare dal fatto che l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, nel testo modificato dall’art. 1, comma 792, della legge n. 145 del 2018, considerava requisiti di ammissione al concorso pubblico in questione, per quel che qui rileva, a) il possesso dell’abilitazione specifica sulla classe di concorso oppure b) il possesso congiunto di laurea magistrale o a ciclo unico (…) e di 24 crediti formativi universitari o accademici (…). La Corte d’appello di Ancona omette, però, di valutare la normativa in materia per il periodo precedente e successivo. Infatti, come evidenziato, il sistema generale, tranne che dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018 e dopo l’entrata in vigore, il 1° maggio 2022, dell’art. 44 del d.l. n. 36 del 2022, conv., con modif., operanti dal 30 giugno 2022, dalla legge n. 79 del 2022, ha sempre ricondotto l’abilitazione al superamento, senza assunzione, del concorso pubblico o al completamento di appositi processi formativi normativizzati. In quest’ottica, l’indicazione dei titoli per accedere al detto concorso pubblico perde ogni valenza, in quanto si tratta di profili che nulla hanno a che vedere con l’abilitazione in quanto tale. Se si considera l’evoluzione negli anni del testo dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017 (d.lgs. intitolato ‹‹Riordino, adeguamento e semplificazione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione sociale e culturale della professione, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera b), della legge 13 luglio 2015, n. 107››), in quanto la corte territoriale si è concentrata proprio su questa disposizione, si osserva che detto art. 5, comma 1, nel testo originario, in vigore dal 31 maggio 2017 al 31 dicembre 2018, dispone che: ‹‹Costituisce titolo di accesso al concorso relativamente ai posti di docente di cui all’articolo 3, comma 4, lettera a), il possesso congiunto di: 16 a) laurea magistrale o a ciclo unico, oppure diploma di II livello dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, oppure titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso;
b) 24 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, acquisiti in forma curricolare, aggiuntiva o extra curricolare nelle discipline antropo-psico-pedagogiche e nelle metodologie e tecnologie didattiche, garantendo comunque il possesso di almeno sei crediti in ciascuno di almeno tre dei seguenti quattro ambiti disciplinari: pedagogia, pedagogia speciale e didattica dell'inclusione; psicologia;
antropologia; metodologie e tecnologie didattiche››. Pertanto, in origine, il citato art. 5, comma 1, non prevedeva neppure un accostamento fra abilitazione e possesso congiunto di laurea e di 24 CFU, il che si spiega perché l’abilitazione era ormai ricollegata al percorso FIT. La corte territoriale ha scelto, però, di non dare particolare rilievo a quest’ultimo testo, senza specificarne le ragioni. Al contrario, ha posto al centro del suo ragionamento il disposto dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017, in vigore dal 1° gennaio 2019, come modificato dall’art. 1, comma 792, della legge n. 145 del 2018, per il quale: ‹‹1. Costituisce titolo di accesso al concorso relativamente ai posti di docente di cui all’articolo 3, comma 4, lettera a), il possesso dell’abilitazione specifica sulla classe di concorso oppure il possesso congiunto di: a) laurea magistrale o a ciclo unico, oppure diploma di II livello dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, oppure titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso;
b) 24 crediti formativi universitari o accademici, di seguito denominati CFU/CFA, acquisiti in forma curricolare, aggiuntiva o extra curricolare nelle discipline antropo-psico-pedagogiche e nelle metodologie e tecnologie didattiche, garantendo comunque il possesso di almeno sei crediti in ciascuno di almeno tre dei seguenti quattro ambiti disciplinari: pedagogia, pedagogia 17 speciale e didattica dell'inclusione; psicologia;
antropologia; metodologie e tecnologie didattiche››. Si tratta di un testo che, peraltro, è stato modificato rispetto al passato semplicemente perché l’abilitazione, una volta abolito il percorso FIT, era tornata ad essere ricollegata al superamento, senza assunzione, del concorso pubblico o all’espletamento di itinerari formativi ad hoc, e non certo in ragione di una sua ipotetica equiparazione al titolo di studio unito a 24 CFU, come emerge dal comma 4 ter dello stesso art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, per il quale ‹‹Il superamento di tutte le prove concorsuali, attraverso il conseguimento dei punteggi minimi di cui all’articolo 6, costituisce abilitazione all’insegnamento per le medesime classi di concorso››. In ciò, infatti, detto testo ricorda molto quello dell’art. 402, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, che individuava i seguenti requisiti generali di ammissione al concorso in questione: ‹‹1. Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, è richiesto il possesso dei seguenti titoli di studio: a) diploma conseguito presso le scuole magistrali o presso gli istituti magistrali, od abilitazione valida, per i concorsi a posti di docente di scuola materna;
b) diploma conseguito presso gli istituti magistrali per i concorsi a posti di docente elementare;
c) laurea conformemente a quanto stabilito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, od abilitazione valida per l’insegnamento della disciplina o gruppo di discipline cui il concorso si riferisce, per i concorsi a cattedre e a posti di insegnamento nelle scuole secondarie, tranne che per gli insegnamenti per i quali è sufficiente il diploma di istruzione secondaria superiore››. Il sistema esistente nel 1994, però, non contemplava certo l’equiparazione ipotizzata dalla Corte di appello di Ancona, ma appunto, si fondava sull’assunto 18 che l’abilitazione, in linea di principio, sarebbe stata ottenuta solo superando, senza assunzione, il concorso pubblico, in attesa, poi, che andassero a regime le SSIS od altri percorsi formativi, che avrebbero reso l’abilitazione il solo titolo per accedere al concorso, con esclusione di diploma e laurea da soli. Ciò si ricava dall’art. 400, comma 12, del d.lgs. n. 297 del 2004, per il quale ‹‹Fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studio universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, i candidati che abbiano superato la prova e le prove scritte, grafiche o pratiche e la prova orale conseguono l’abilitazione all’insegnamento, qualora questa sia prescritta ed essi ne siano sprovvisti. I candidati che siano già abilitati possono avvalersi dell’eventuale migliore punteggio conseguito nelle predette prove per i concorsi successivi e per gli altri fini consentiti dalla legge››. Pure la lettura del testo attuale dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2017, vigente dal 30 giugno 2022, conforta la tesi di parte ricorrente, in quanto prescrive che: ‹‹1. Costituisce requisito per la partecipazione al concorso, relativamente ai posti comuni di docente di scuola secondaria di primo e secondo grado, il possesso della laurea magistrale o magistrale a ciclo unico, oppure del diploma dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica di II livello, oppure di titolo equipollente o equiparato, coerente con le classi di concorso vigenti alla data di indizione del concorso e con il Profilo conclusivo delle competenze professionali del docente abilitato nelle specifiche classi di concorso, e dell’abilitazione all’insegnamento specifica per la classe di concorso››. Infatti, il possesso della laurea si deve aggiungere all’abilitazione per prendere parte al concorso in questione. Altresì l’esame dell’art. 1, comma 110, della legge n. 107 del 2015 (legge contenente la delega che ha portato al d.lgs. n. 59 del 1997) conduce in questa direzione, in quanto prescriveva che, a decorrere dal concorso pubblico di cui al comma 114, per ciascuna classe di concorso o tipologia di posto potevano accedere alle procedure concorsuali per titoli ed esami, di cui all’art. 400 del 19 testo unico di cui al d.lgs. n. 297 del 1994, come modificato dal comma 113 dello stesso art. 1, esclusivamente i candidati in possesso del relativo titolo di abilitazione all’insegnamento. Il successivo comma 114 dell’art. 1 della legge n. 107 del 2015 dava rilievo al titolo di studio in termini diversi da quanto ipotizzato dal controricorrente, precisando che: ‹‹Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ferma restando la procedura autorizzatoria, bandisce, entro il 1º dicembre 2015, un concorso per titoli ed esami per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche ed educative statali ai sensi dell’articolo 400 del testo unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, come modificato dal comma 113 del presente articolo, per la copertura, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, di tutti i posti vacanti e disponibili nell’organico dell’autonomia, nonché per i posti che si rendano tali nel triennio. Limitatamente al predetto bando sono valorizzati, fra i titoli valutabili in termini di maggiore punteggio: a) il titolo di abilitazione all’insegnamento conseguito a seguito sia dell’accesso ai percorsi di abilitazione tramite procedure selettive pubbliche per titoli ed esami, sia del conseguimento di specifica laurea magistrale o a ciclo unico;
b) il servizio prestato a tempo determinato, per un periodo continuativo non inferiore a centottanta giorni, nelle istituzioni scolastiche ed educative di ogni ordine e grado››. A conclusioni difformi da quelle raggiunte dalla Corte di appello di Ancona deve arrivarsi anche esaminando la normativa in tema di supplenze qui rilevante. Infatti, l’art. 4, commi da 1 a 7, della legge n. 124 del 1999, concernente le supplenze, stabilisce che ‹‹1. Alla copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento che risultino effettivamente vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, qualora non sia 20 possibile provvedere con il personale docente di ruolo delle dotazioni organiche provinciali o mediante l’utilizzazione del personale in soprannumero, e sempreché ai posti medesimi non sia stato già assegnato a qualsiasi titolo personale di ruolo, si provvede mediante il conferimento di supplenze annuali, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale docente di ruolo. 2. Alla copertura delle cattedre e dei posti di insegnamento non vacanti che si rendano di fatto disponibili entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell’anno scolastico si provvede mediante il conferimento di supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche. Si provvede parimenti al conferimento di supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche per la copertura delle ore di insegnamento che non concorrono a costituire cattedre o posti orario. 3. Nei casi diversi da quelli previsti ai commi 1 e 2 si provvede con supplenze temporanee. 4. I posti delle dotazioni organiche provinciali non possono essere coperti in nessun caso mediante assunzione di personale docente non di ruolo. 5. Con proprio decreto da adottare secondo la procedura prevista dall’articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Ministro della pubblica istruzione emana un regolamento per la disciplina del conferimento delle supplenze annuali e temporanee nel rispetto dei criteri di cui ai commi seguenti. 6. Per il conferimento delle supplenze annuali e delle supplenze temporanee sino al termine delle attività didattiche si utilizzano le graduatorie permanenti di cui all’articolo 401 del testo unico, come sostituito dal comma 6 dell’articolo 1 della presente legge. 7. Per il conferimento delle supplenze temporanee di cui al comma 3 si utilizzano le graduatorie di circolo o di istituto. I criteri, le modalità e i termini per la formazione di tali graduatorie sono improntati a principi di semplificazione e snellimento delle procedure con riguardo anche all’onere di documentazione a carico degli aspiranti››. 21 L’art. 1, commi 1-6, del d.m. del 13 giugno 2007, intitolato ‹‹Disponibilità di posti e tipologia di supplenze››, ha precisato, poi, che: ‹‹1. Ai sensi dell’articolo 4, commi 1, 2 e 3, della legge 3 maggio 1999, n. 124, di seguito denominata «legge», nei casi in cui non sia stato possibile assegnare alle cattedre e ai posti disponibili personale di ruolo delle dotazioni organiche provinciali, personale soprannumerario in utilizzazione o, comunque, a qualsiasi titolo, personale di ruolo, si provvede con: a) supplenze annuali per la copertura delle cattedre e posti d’insegnamento vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano presumibilmente tali per tutto l’anno scolastico;
b) supplenze temporanee sino al termine delle attività didattiche per la copertura di cattedre e posti d’insegnamento non vacanti, di fatto disponibili entro la data del 31 dicembre e fino al termine dell’anno scolastico e per le ore di insegnamento che non concorrano a costituire cattedre o posti orario;
c) supplenze temporanee per ogni altra necessità di supplenza diversa dai casi precedenti, secondo quanto specificato all’articolo 7. 2. Per l’attribuzione delle supplenze annuali e delle supplenze temporanee fino al termine delle attività didattiche, si utilizzano le graduatorie ad esaurimento di cui all’articolo 2. 3. Per le supplenze temporanee si utilizzano le graduatorie di circolo e di istituto di cui all’articolo 5. 4. Per le ore di insegnamento pari o inferiori a 6 ore settimanali che non concorrono a costituire cattedre o posti orario, si dà luogo, in applicazione del comma 4 dell’articolo 22 della legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 448, all’attribuzione, con il consenso degli interessati, dei citati spezzoni ai docenti in servizio nella scuola, in possesso di specifica abilitazione, come ore aggiuntive oltre l’orario d'obbligo, fino ad un massimo di 24 ore settimanali. 5. In caso di esaurimento delle graduatorie di cui all’articolo 2 o, comunque, in carenza di aspiranti interessati, le relative supplenze annuali e temporanee 22 fino al termine delle attività didattiche, vengono conferite dai dirigenti scolastici delle scuole ove si verifica la disponibilità, utilizzando le rispettive graduatorie di circolo e di istituto. 6. Fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 4 del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito nella legge 20 agosto 2001, n. 333, l’individuazione del destinatario della supplenza è operata dal dirigente dell’amministrazione scolastica territorialmente competente nel caso di utilizzazione delle graduatorie ad esaurimento e dal dirigente scolastico nel caso di utilizzazione delle graduatorie di circolo e di istituto››. Il successivo art. 5, commi da 1 a 4, del d.m. del 13 giugno 2007, concernente le graduatorie di circolo e di istituto, ha stabilito, infine, che: ‹‹1. Il dirigente scolastico, ai fini del conferimento delle supplenze di cui all’articolo 7, costituisce, sulla base delle domande prodotte ai sensi del comma 6, apposite graduatorie in relazione agli insegnamenti o tipologia di posto impartiti nella scuola, secondo i criteri di cui al comma 3. 2. I titoli di studio e di abilitazione per l’inclusione nelle graduatorie di circolo e di istituto sono quelli stabiliti dal vigente ordinamento per l’accesso ai corrispondenti posti di ruolo. 3. Per ciascun posto di insegnamento viene costituita una graduatoria distinta in tre fasce, da utilizzare nell’ordine, composte come segue: I Fascia: comprende gli aspiranti inseriti nelle graduatorie ad esaurimento per il medesimo posto o classe di concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto;
II Fascia: comprende gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto;
III Fascia: comprende gli aspiranti forniti di titolo di studio valido per l’accesso all’insegnamento richiesto. 23 4. Gli aspiranti della I fascia sono inclusi secondo la graduazione derivante dall’automatica trasposizione dell’ordine di scaglione, di punteggio e di precedenza con cui figurano nella corrispondente graduatoria ad esaurimento. Analogamente, gli aspiranti abilitati inclusi nella II fascia, sono graduati secondo la tabella di valutazione, dei titoli, utilizzata per le graduatorie ad esaurimento di III fascia. Gli aspiranti inclusi nella III fascia sono graduati secondo la tabella di valutazione dei titoli, annessa al presente Regolamento (Allegato A). Per la valutazione dei titoli artistici dei docenti di strumento musicale (cl. 77/A) sono costituite apposite Commissioni presiedute dal dirigente dell’ufficio scolastico provinciale o da un suo delegato e composte da un dirigente scolastico di una scuola media, ove sia presente l’insegnamento di strumento musicale, da un docente di Conservatorio di musica dello specifico strumento e da un docente titolare di strumento musicale nella scuola media per strumento diverso da quello cui si riferisce la graduatoria. La commissione è nominata dal competente dirigente dell’ufficio scolastico provinciale››. La corte territoriale sostiene che il controricorrente avrebbe diritto ad essere iscritto nella menzionata II Fascia, che comprende ‹‹gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto››, in quanto il possesso congiunto di laurea e 24 CFU andrebbe equiparato all’abilitazione, come già sarebbe avvenuto in tema di accesso al concorso con l’art. 5 del d.lgs. n. 59 del 2017, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2019. Peraltro, a prescindere dal fatto che questa equiparazione va respinta per le ragioni già esposte, si rileva che la semplice lettura delle disposizioni appena menzionate contrasta con questa ricostruzione. 24 Infatti, nella II fascia sono iscritti gli aspiranti non inseriti nella corrispondente graduatoria ad esaurimento forniti di specifica abilitazione o di specifica idoneità a concorso cui è riferita la graduatoria di circolo e di istituto. Ciò significa che essa è formata da soggetti individuati tenendo conto dei requisiti previsti per entrare nelle dette graduatorie ad esaurimento e che, per la chiusura di queste, non avrebbe potuto più esservi inclusi. Le graduatorie ad esaurimento, però, sono state introdotte dall’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006, il quale ha previsto che: ‹‹Con effetto dalla data di entrata in vigore della presente legge le graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sono trasformate in graduatorie ad esaurimento. Sono fatti salvi gli inserimenti nelle stesse graduatorie da effettuare per il biennio 2007-2008 per i docenti già in possesso di abilitazione, e con riserva del conseguimento del titolo di abilitazione, per i docenti che frequentano, alla data di entrata in vigore della presente legge, i corsi abilitanti speciali indetti ai sensi del predetto decreto-legge n. 97 del 2004, i corsi presso le scuole di specializzazione all'insegnamento secondario (SISS), i corsi biennali accademici di secondo livello ad indirizzo didattico (COBASLID), i corsi di didattica della musica presso i Conservatori di musica e il corso di laurea in Scienza della formazione primaria. La predetta riserva si intende sciolta con il conseguimento del titolo di abilitazione››. In precedenza, l’art. 401 del d.lgs. n. 297 del 2004, aveva stabilito che: ‹‹Le graduatorie relative ai concorsi per soli titoli del personale docente della scuola materna, elementare e secondaria, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, sono trasformate in graduatorie permanenti, da utilizzare per le assunzioni in ruolo di cui all’articolo 399, comma 1. 2. Le graduatorie permanenti di cui al comma 1 sono periodicamente integrate con l’inserimento dei docenti che hanno superato le prove dell’ultimo concorso regionale per titoli ed esami, per la medesima classe di concorso e il medesimo posto, e dei docenti che hanno chiesto il trasferimento dalla corrispondente 25 graduatoria permanente di altra provincia. Contemporaneamente all’inserimento dei nuovi aspiranti è effettuato l’aggiornamento delle posizioni di graduatoria di coloro che sono già compresi nella graduatoria permanente››. Da tale normativa si evince che le graduatorie ad esaurimento riguardano soggetti abilitati, con la conseguenza che la menzionata II fascia non può non riguardare persone che siano pure abilitate o perché hanno seguito le procedure formative previste dalla normativa vigente o in quanto hanno superato il concorso pubblico senza divenire di ruolo. Queste considerazioni rispondono alle ulteriori osservazioni della corte territoriale, secondo la quale dovrebbe esser garantita agli studenti la stessa qualità della didattica, a prescindere dal fatto che la prestazione sia resa da un docente di ruolo o da un supplente. Infatti, la distinzione, ai fini delle graduatorie per le supplenze, fra i soggetti aventi diritto a partecipare al concorso pubblico per divenire insegnante di ruolo di scuola secondaria che siano abilitati e quelli che, invece, abilitati non siano non contrasta con siffatta esigenza. Neppure hanno pregio le difese del controricorrente, che prospetta una potenziale illegittimità costituzionale di un’interpretazione della normativa rilevante in materia che porti ad un esito per lui negativo della controversia per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Infatti, nessuna violazione della Costituzione è ipotizzabile con riferimento ai parametri menzionati, atteso che la posizione degli abilitati è chiaramente differente rispetto a quella dei non abilitati e che è interesse della P.A. valorizzare coloro che, oltre a conseguire il necessario titolo di studio per partecipare al concorso pubblico, affrontano un ulteriore percorso formativo. Del tutto ultroneo è poi, il richiamo dell’art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 59 del 2017, peraltro abrogato dal 1° gennaio 2019, per il quale ‹‹La procedura di cui al comma 2, lettera c), è bandita con cadenza biennale in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto, ed è riservata ai docenti non ricompresi tra quelli di cui al comma 2 lettera b), che abbiano svolto entro il 26 termine di presentazione delle istanze di partecipazione un servizio di almeno tre anni scolastici anche non continuativi negli otto anni precedenti, pari a quello di cui all’articolo 489 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, in applicazione dell’articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124, in deroga al requisito di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b). Ciascun soggetto può partecipare alla predetta procedura in un’unica regione per ciascuna tornata concorsuale, per le classi di concorso o tipologie di posto per le quali abbia maturato un servizio di almeno un anno ai sensi del citato articolo 489 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297. Il primo concorso di cui al presente comma è bandito entro il 2018››. Si tratta, infatti, di disposizione transitoria che inserisce un requisito di legittimazione a partecipare al concorso del tutto speciale e limitato allo scorrimento delle graduatorie di merito. Senza rilievo è, altresì, l’ulteriore argomento speso dal controricorrente, secondo cui le Direttive Comunitarie 2005/36/CE e 2013/55/UE, recepite con d.lgs. n. 206 del 2007 e con il d.lgs. n. 15 del 2016 e dal d.m. n. 39 del 1998, prevederebbero che l’accesso alla professione possa essere subordinato al conseguimento di specifiche qualifiche che possono consistere, alternativamente, o in un titolo di formazione o in una determinata esperienza lavorativa. Ciò perché non incidono sulla differenza sostanziale fra abilitazione e semplice possesso congiunto di laurea e 24 CFU e non attengono alla formazione delle graduatorie per i supplenti. Peraltro, la direttiva 2005/36/CE consente che lo Stato membro possa subordinare l’accesso a una professione regolamentata al possesso di determinate qualifiche professionali. Inoltre, i sistemi generali di riconoscimento intraeuropeo dei diplomi non regolano le procedure di selezione e reclutamento, limitandosi al più a imporre il riconoscimento delle qualifiche ottenute in uno Stato membro per consentire agli interessati di candidarsi ad un posto di lavoro in un altro Stato, nel rispetto delle procedure di selezione e di reclutamento vigenti (Cfr. CGUE, VIII, n. 586 del 17 dicembre 2009). 27 Una volta garantito tale riconoscimento, spetta, comunque, agli Stati membri decidere i modi di reclutamento per l’accesso ai pubblici impieghi, onde, se l’accesso a una professione è riservato ai candidati che hanno superato una procedura diretta a reclutare un numero predefinito di persone, a seguito di una valutazione comparativa, non si applica la direttiva n. 2005/36/CE, poiché non si tratta di una questione legata all’accesso a una professione regolamentata. Infine, privo di pregio è il richiamo all’art. 1, comma 79, della legge n. 107 del 2015, il quale si riferisce alla copertura dei posti dell’istituzione scolastica effettuata dal dirigente scolastico avvalendosi di docenti di ruolo assegnati all’ambito territoriale di riferimento, prioritariamente sui posti comuni e di sostegno, vacanti e disponibili, al fine di garantire il regolare avvio delle lezioni, con possibilità di utilizzo di docenti in classi di concorso diverse da quelle per le quali sono abilitati, purché posseggano titoli di studio validi per l’insegnamento della disciplina e percorsi formativi e competenze professionali coerenti con gli insegnamenti da impartire e a condizione che non siano disponibili, nell’ambito territoriale, docenti abilitati in quelle classi di concorso. A questa conclusione deve giungersi in quanto il controricorrente non è insegnante di ruolo e la disposizione menzionata riconosce la precedenza ai docenti con abilitazione specifica per le classi di concorso interessate. 2) Il ricorso è accolto e la causa, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, è decisa nel merito ex art. 384, comma 2, c.p.c., con il rigetto della domanda del controricorrente in applicazione del seguente principio di diritto: ‹‹In tema di supplenze temporanee, nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto di cui all’art. 5, comma 3, del d.m. del 13 giugno 2007, vanno inseriti i soli aspiranti titolari di abilitazione, ai quali non possono essere equiparati quelli che vantino esclusivamente il possesso congiunto della laurea e di 24 crediti formativi universitari o accademici, ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lgs. n. 59 del 2017, nel testo vigente dal 1° gennaio 2019 fino alla sua modifica, avvenuta con d.l. n. 36 del 2022, conv., con modif., dalla legge n. 79 del 2022, i quali, invece, devono trovare posto nella III fascia delle menzionate graduatorie››. 28 Le spese di lite di tutti i gradi sono compensate, in ragione della complessità della vicenda e della novità della questione giuridica affrontata.
P.Q.M.
La Corte, - accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le originarie domande del controricorrente;
- compensa le spese dell’intero processo. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 6 marzo