Repubblica Italiana IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Palermo, sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza, composta dai signori magistrati:
1) dott. Michele De Maria Presidente
2) dott. Caterina Greco Consigliere
3) dott. Carmelo Ioppolo Consigliere relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa civile iscritta al n°1216 R.G.A. 2022, cui è riunita quella iscritta al n° 1271 RGA 2022, promossa in grado di appello D A Parte_1
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[...] Parte_2 tato appellante (appellato nel proc. riunito n.1271/2023) C O N T R O
rappresentato e difeso dall'Avv.to Silvano Martella Parte_3 appellato (appellante nel proc. riunito n.1271/2023) all'udienza del 20.3.2025 i procuratori delle parti costituite concludevano come dai rispettivi atti difensivi. FATTO e DIRITTO 1) Con sentenza n.3379/2022 del 21.10.2022 il Tribunale G.L. di Palermo accoglieva parzialmente l'opposizione proposta da con ricorso depositato Parte_3 il 3.01.2020, avverso l'ingiunzione di pagamento n.141458 emessa il 9.12.2019 ex R.D. n. 639/1910, con cui gli era stata chiesta la restituzione delle somme percepite in virtù dell'incarico di supporto all'Ufficio del Commissario Delegato istituito presso il Dipartimento Regionale della Protezione Civile ai sensi delle Ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n.3815 del 10.10.2019 e n.3825 del 27.11.2019 per “il superamento dello stato di emergenza a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi nel territorio della provincia di Messina”. Il Tribunale ricostruiva il quadro normativo di riferimento richiamando il tenore dell'art.13, comma 4, della legge regionale 15.5.2000 n.10 e dell'art.4, comma 1, della legge regionale 6.2.2008 n.2; osservava, pertanto, che ai Dirigenti della erano Parte_1 applicabili le disposizione del CCNI dei dirigenti della Presidenza del Consiglio e, in particolare, l'art.13, comma 1, che prevedeva la liquidazione in favore dei dirigenti, in aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, di una quota pari al 50% dell'importo corrisposto dai terzi per lo svolgimento di incarichi aggiuntivi con le restrizioni di cui al D.L. n.78/2010 e della L.R. n.9/2015. Rilevava che in siffatto contesto occorreva verificare se “l'incarico di supporto della struttura commissariale istituita ai sensi dell'OPCM n.3815/2009 (cfr. doc. n.4 del ricorso introduttivo) assegnato al ricorrente in data 10/12/2009 dal Commissario delegato – individuato nel Presidente della (cfr. art. 1, OPCM n.3815/2009) –“ fosse “stato o meno conferito Parte_1
“in ragione del omunque conferito dall'amministrazione di appartenenza presso cui
Pag.1 presta[va] servizio o su designazione della stessa”; riteneva, al riguardo che tale incarico doveva essere “certamente annoverato nella nozione di incarichi aggiuntivi descritta dall'art. 13, comma 4, cit., in quanto frutto di una espressa designazione dell'Amministrazione regionale” e che non poteva attribuirsi alla struttura commissariale la facoltà “di derogare a tutte le disposizioni vigenti in materia di lavoro pubblico”. Che, pertanto, l'incarico non poteva essere remunerato. Quanto all'obbligo “di riversamento” riteneva che lo stesso non poteva non avere
“ad oggetto che le sole somme “percepite” dal dirigente, ossia quanto effettivamente … entrato nella sfera patrimoniale dello stesso”, sicchè, risultando “pacificamente corrisposti in favore del ricorrente tutti i compensi di cui alla nota 21237 dell'8.8.2019”, doveva disporsi la restituzione dei soli importi netti con gli interessi legali dalla data di messa in mora del 4.9.2018.; che, comunque, il non aveva diritto a trattenere il 50% dei compensi potendo ciò avvenire solo Pt_3 ncameramento dei compensi dovuti da parte dell'Amministrazione regionale.
Avverso tale sentenza hanno interposto separati appelli l'
[...]
(iscritto al n. Parte_4
(iscritto al n. R.G. 1271/2022). Pt_3 isposta la riunione dei procedimenti ed acquisita documentazione (cfr. ordinanze 14.11.2024 e 12.12.2024), all'odierna udienza, sulle conclusioni delle parti di cui ai rispettivi atti difensivi, la causa è stata decisa come da dispositivo in atti.
2) Il gravame proposto dall' non può essere accolto. Parte_1
Sostiene l'appellante che diversamente dalle ipotesi esaminate dai precedenti giurisprudenziali citati dal primo giudice, nel caso in esame non si tratterebbe di “somme corrisposte al netto delle imposte da un'Amministrazione, che, quale sostituto di imposta, può procedere alla richiesta di rimborso delle tasse pagate e non più dovute all'Erario” ma di “importi sottratti indebitamente dal dipendente, mediante un contegno contrario ai propri doveri di ufficio e che, pertanto, devono essere restituiti nella misura integrale”. Che, in altri termini, come chiarito dalla Corte dei Conti (sent n.13/2021) si appalesa “dirimente rispetto ad altre fattispecie …. il profilo rappresentato dal fatto che il soggetto erogante il compenso è soggetto diverso da quello al quale viceversa questi compensi devono essere riversati. Diversamente dal caso in cui, infatti, il rapporto è bilaterale tra i due soggetti, per cui chi liquida è anche il sostituto d'imposta per il compenso erogato, per cui il riversamento consente anche il recupero della quota che l'amministrazione ha versato al fisco in luogo del dipendente al quale spetterà poi di poter regolare autonomamente la propria posizione fiscale, nel caso di specie i soggetti interessati sono comunque tre, nel senso che l'amministrazione o il privato, a favore del quale l'incarico è stato svolto e che ha liquidato il compenso al dipendente percettore - ed è stato anche il sostituto di imposta per quell'importo – è un soggetto diverso dall'amministrazione alla quale, se si realizza la violazione voluta dalla norma, il compenso deve essere riversato dal dipendente stesso o dall'amministrazione pubblica o privata che ha pagato l'incarico svolto”. Orbene, pur consapevole dei contrasti giurisprudenziali in materia, questa Corte ritiene di aderire, conformemente ai propri precedenti dai quali non vede ragione di discostarsi (cfr. sentenze nn. 1034/2024, 954/2024, 533/2024, 725/2024 e 730/2024), all'orientamento - maggiormente condivisibile – secondo cui “in base ai principi generali, per quel che concerne il calcolo delle somme che l'Amministrazione ha il diritto di richiedere – in relazione allo svolgimento di incarichi esterni senza autorizzazione – queste devono essere versate al netto delle imposte già corrisposte e così anche la richiesta di restituzione dei compensi illegittimamente percepiti non può che avere a oggetto le somme ricevute in eccesso (e cioè, effettivamente entrate nella sfera patrimoniale del dipendente medesimo), non potendosi pretendere la ripetizione di somme al lordo delle ritenute fiscali (vedi, per tutte: Corte dei Conti, sezione giur. Lombardia sent. n.198 del 2020; TAR Lazio, sez I bis 24 marzo 2016 n.9182; TAR Lombardia, Milano, sez IV n.614/2013)” (Cass n.24377/2022),
Pag.2 e ciò anche in ragione di una “lettura testuale e logica dell'art.53 co.7 del D.Lgs. n.165 del 2011” per cui tale norma va “intesa nel senso che il datore-creditore della somma può reclamarla dall'erogatore esterno soltanto qualora la stessa non sia stata ancora versata al lavoratore autore di prestazione non autorizzata, oppure da quest'ultimo se la somma sia stata corrisposta”, come nel caso di specie, e che “tale sanzione è testualmente quantificata in una misura pari al “compenso dovuto per la prestazione svolta, ovvero a ciò che il dipendente ha materialmente introitato come dovuto, ergo quello netto liquidatogli dall'erogante (Corte dei Conti sezione giurisdizionale Lombardia, sent n.198 del 2020 cit.). La Suprema Corte ha, in particolare, evidenziato che “il recupero ai sensi dell'art.53, co.7, cit. assume tratti sanzionatori, nel senso genericissimo per cui esso regola gli effetti della violazione dell'obbligo di preventiva autorizzazione rispetto all'attività svolta al di fuori della P.A. di appartenenza e dell'avere il lavoratore introitato le somme spettanti ex lege in tal caso al datore di lavoro pubblico;
…. l'anzidetta normativa è volta a garantire l'obbligo di esclusività che ha primario rilievo nel rapporto di impiego pubblico in quanto trova il proprio fondamento costituzionale nell'art.98 con il quale i nostri Costituenti nel prevedere che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” hanno voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all'art.97 Cost., sottraendo tutti coloro che svolgono un'attività lavorativa “alle dipendenze” – in senso lato – delle Pubbliche Amministrazioni dai condizionamenti che potrebbero derivare dall'esercizio di altre attività (Cass. SU 11 novembre 2020, n. 25369; Cass. n. 12626 del 2020; n. 11949 del 2019; n. 3467 del 2019; n. 427 del 2019; n. 20880 del 2018; n. 28975 del 2017; n. 28797 del 2017; n. 8722 del 2017)”. Tale carattere “sanzionatorio”, già di per sé caratterizzato da una certa rigidità, siccome commisurato ai compensi di volta in volta illegittimamente percepiti, rinviene la sua compatibilità costituzionale, oltre che nelle ragioni poste a suo fondamento (artt. 97 e 98 Cost.), altresì nella ritenuta ripetibilità al netto delle imposte, il che contribuisce ad attribuire alla sanzione carattere di ragionevolezza e proporzionalità. A tale orientamento va senz'altro data continuità, non avendo l'amministrazione appellata fornito convincenti argomenti di segno contrario.
3) Passando all'esame dell'appello interposto dal si osserva quanto segue. Pt_3
Il predetto, col primo motivo, si duole Tribunale, erroneamente interpretando la normativa in tema di protezione civile e, segnatamente, trascurando la natura e gli effetti delle ordinanze extra ordinem adottabili, ex L. n.225/1992, in situazioni di eccezionale urgenza, abbia ritenuto applicabile alla fattispecie in esame il principio della onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti, invece derogato dalla suddetta disciplina speciale;
evidenzia, in particolare, che l'incarico di supporto alla Struttura Commissariale ex OPCM n.3815/2009 non poteva considerarsi “un incarico assegnato ad un dipendente all'amministrazione di appartenenza”. Col secondo motivo, reitera quanto sostenuto in prime cure, ossia che essendo egli un dirigente non apicale doveva trovare applicazione l'art.13 del CCNI con conseguente riconoscimento di una quota pari al 50% dell'importo netto corrisposto dai terzi. In altri termini assume che il primo Giudice avrebbe dovuto procedere alla compensazione del credito regionale con la riferita posta creditoria di facile e pronta liquidazione.
Il primo motivo deve essere disatteso. Gli incarichi aggiuntivi in relazione ai quali il ha percepito i compensi di Pt_3 che trattasi sono stati allo stesso conferiti, per come è pacifico tra le parti, in virtù dell'OPCM n. 3815 del 2009 emessa ai sensi dell'art. 5 della L. 225/1992 (legge istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile). Giova ricordare che tale normativa, al verificarsi di una situazione qualificata ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera c) della legge stessa, prevede la deliberazione, da
Pag.3 parte del Consiglio dei Ministri, dello stato di emergenza, con determinazione della sua durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi, e stabilisce altresì, per l'attuazione degli interventi necessari a fronteggiare la rilevata situazione emergenziale, la possibilità dell'emissione di ordinanze extra ordinem da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri “in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico”. Precisa, ancora, il comma 5 dell'art. 5 della legge succitata che “Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. In ordine alla natura di tali ordinanze – e di ogni altra tipologia di ordinanza che, in determinate situazioni, la legge prevede possa derogare a norme vigenti - l'opinione del tutto maggioritaria è nel senso di qualificarle alla stregua di provvedimenti amministrativi: esse vengono infatti emanate dalla pubblica amministrazione nello svolgimento e per lo svolgimento dei compiti attribuiti alla stessa, devono avere il carattere della concretezza, in quanto strettamente collegate ad una situazione determinata relativa ad un fatto contingente ed eccezionale ed, infine, presentano un'efficacia innovativa o derogatoria – sulla base di una specifica riserva di legge - delimitata nel tempo, ossia circoscritta al periodo di tempo entro cui persiste la situazione di emergenza che l'ordinanza è chiamata a disciplinare. Alla luce di tali caratteristiche, è stato precisato, esse non possono possedere la stessa efficacia degli atti con forza di legge, ossia quella di innovare l'ordinamento giuridico, né possono abrogare le leggi anteriori o gli atti equiparati alle leggi. In tal senso si è diverse volte pronunciata la Corte costituzionale, che ripetutamente ha affermato come tale categoria di ordinanze “non possano essere ricomprese tra le fonti dell'ordinamento giuridico, non innovano al diritto oggettivo;
né, tanto meno, sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga alla legge. Sia che si rivolgano a destinatari determinati, prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia che dispongano per una generalità di soggetti e per una serie di casi possibili, ma sempre entro i limiti, anche temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare, sono provvedimenti amministrativi, soggetti, come ogni altro, ai controlli giurisdizionali esperibili nei confronti di tutti gli atti amministrativi” (sent. n. 4 del 1977). Con particolare riferimento, poi, alle ordinanze adottabili ex art. 5 L. n. 225/1992, la Corte Costituzionale ne ha specificamente sottolineato il carattere eccezionale ed ha precisato “trattarsi di deroghe temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti (sentt. 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (sent. n. 418 del 1992)” . Di qui il necessario corollario secondo cui “il potere di ordinanza non può dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione”, con l'ulteriore conseguenza che “Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già richiamati”. (v. sent. n. 127/1995). Alla luce di tale autorevole interpretazione della normativa speciale in discorso discende che la deroga deve essere indicata con precisione e motivata, non essendo ammissibile un riferimento solo generico o approssimativo a settori dell'ordinamento giuridico in tesi derogati. Ebbene, nel caso di specie, deve escludersi che fosse operante una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti e delle norme che tale
Pag.4 principio veicolano in quanto la disposizione che, in forza dell'autorizzazione contenuta all'art. 5 L. n. 225/1992, avrebbe introdotto una deroga alle fonti primarie si rinviene all'art. 5 dell'OPCM n. 3815 del 2009 (ordinanza, si ripete, con cui si sono dettate disposizioni per i “primi interventi urgenti di protezione civile per fronteggiare la grave situazione di emergenza determinatasi a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009 nel territorio della provincia di Messina”) in cui, però, non vi è alcun riferimento né alla L.R. n. 10/2000 né al d.lgs. n. 165/2001. Né contrarsi argomenti possono trarsi dalla successiva OPCM n. 3825 del 27.11.2009 - integrativa della n. 3815, in quanto tale disposizione, oltre a porsi in evidente contrasto con specifiche norme di rango primario, non espressamente derogate, e principi dell'ordinamento giuridico (di cui quelle norme costituiscono codificazione), non si giustifica neppure alla stregua del nesso di strumentalità tra l'eventuale deroga normativa e gli interventi di somma urgenza richiesti dalla situazione emergenziale, quali – stando al contenuto della stessa OPCM, e senza pretesa di esaustività - la ricostruzione degli immobili distrutti o danneggiati, la rimozione delle situazioni di rischio idrogeologico, la concessione di contributi alla popolazione danneggiata, ecc.. L'indispensabilità della deroga va valutata in vista della sua stretta funzionalità alla necessità di eliminare (o prevenire) quanto prima le situazioni di pericolo o di danno derivanti da un determinato evento o situazione emergenziale e di approntare all'uopo i mezzi e le risorse necessarie senza incorrere nei ritardi che i limiti ordinari del potere amministrativo e l'obbligo dell'osservanza di modelli procedurali secundum legem potrebbe comportare. Appare, dunque, di tutta evidenza come la disposizione di cui all'art. 4, comma 5 dell'OPCM n.3285/2009 (e quelle conseguenziali contenute nelle determinazioni commissariali di liquidazione dei compensi), con cui si riconosceva la spettanza di compensi aggiuntivi ai soggetti impegnati nella realizzazione del piano emergenziale – nel caso di specie, ai componenti dell'Ufficio Commissariale – non possa ritenersi sorretta da siffatta ratio emergenziale, in quanto inidonea a rimuovere alcun ostacolo a che tali soggetti ponessero comunque in essere, con la necessaria sollecitudine, le attività loro affidate. In definitiva, nessuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione si rinviene nella disciplina speciale in esame. Tuttavia, in relazione al secondo motivo di gravame, deve escludersi che il Pt_3 sia tenuto alla restituzione dell'intero importo netto percepito in conseguenza dell'incarico ricevuto. Posto, infatti, che non è contestata la natura non apicale del ruolo di Dirigente all'epoca ricoperto dal deve senz'altro riconoscersi il diritto di costui a trattenere Pt_3
e portare in compensazione il 50% dei compensi netti (già) liquidati;
ciò ai sensi dell'art.13 CCNI dei dirigenti della Presidenza del Consiglio applicabile in forza della L.R. n.19/2008 (come pure ritenuto nella sentenza qui impugnata) e della Circolare n.9/2009 (cfr doc fascicolo di parte). Nella vicenda che occupa, infatti, tale operazione contabile non appare preclusa dal necessario prodromico “incameramento dei compensi dovuti da parte dell'Amministrazione
(per come affermato nella pronuncia di primo grado). Parte_2 anto lo si può affermare in ragione della stessa posizione assunta dall' Parte_1 appellato sia in data antecedente all'instaurazione del giudizio che in data successiva alla sentenza n.3779/2022. Infatti, con la nota prot. n.91237 del 8.8.2019 (cfr. doc. in atti) il Dirigente Generale, dopo aver valutato le osservazioni del ha dato atto che a fronte di un Pt_3
“compenso complessivo di €60.347,61, che, a norma di legge, sarebbe confluito nelle casse della Pt_1
Pag.5 il 50% da assumere a base del conteggio è pari a €.30.173,81” ed ha, pertanto, ritenuto che “la somma al netto delle trattenute previdenziali, spettante comunque alla S.V. è pari all'importo imponibile di €22.156,71 (a lordo delle ritenute erariali) ….”. Con la successiva Ingiunzione di pagamento (qui opposta) prot. n.141458 del 9.12.2019, il Dirigente Generale, nel ricalcolare le somme indebitamente percepite, ha limitato la pretesa “nella misura di quanto effettivamente sottratto all'erario regionale, tenuto conto delle somme comunque spettanti al dott. e dato, conseguentemente, atto che, a Parte_3 fronte di un compenso lordo complessivo di euro 60.347,61, sussisteva un “compenso spettante” di euro 30.173,81 (esattamente pari al 50% del totale dei compensi). E' evidente, dunque, il riconoscimento, in capo al del compenso percepito Pt_3 nella misura del 50% come previsto dall'art.13 del CCNI enti della Presidenza del Consiglio applicabile in forza della L.R. n.19/2008 e della Circolare n.9/2009. Circostanza, questa, viepiù avvalorata dalla nota prot. n.127736 del 21.12.2022 con la quale, il Dirigente Generale dell'Assessorato appellato, nel dare esecuzione alla sentenza del Tribunale qui impugnata, ha, da un lato, quantificato l'importo netto da riversare in complessivi euro 32.115,80, dall'altro, riconosciuto, in compensazione, al la somma di euro 12.499,79 quale “quota spettante pari al 50% del compenso lordo …”; Pt_3 conseguentemente, ha richiesto il pagamento della somma di euro 19.625,01 oltre interessi legali. Risulta, quindi, fondato il secondo motivo di gravame spiegato dal nella Pt_3 parte in cui ha lamentato l'omessa detrazione (dal complessivo dovuto) d ta del 50% netto del compenso ricevuto. Ed è giust'appunto in siffatto contesto che questa Corte ha disposto l'acquisizione della nota prot. n.126030 del 16.12.2022 (richiamata nella nota prot. n.127736 del 21.12.2022). Orbene, dalla piana lettura dei documenti prodotti dalle parti nei rispettivi fascicoli e di quelli acquisiti in corso di causa emerge che il ha, di fatto, percepito la Pt_3 complessiva somma netta di euro 32.115,80 (euro 1.954,46 con disposizione di pagamento n.590/2011 ottobre-dicembre 2009; euro 10.967,76 con disposizione di pagamento n.671/2012 gennaio-dicembre 2010; euro 10.967,76 con disposizione di pagamento n.703/12 gennaio-dicembre 2011; euro 8.225,82 con disposizione di pagamento n.859/12 gennaio – settembre 2012). Talchè, deve ritenersi che il è tenuto a riversare all'Amministrazione Pt_3 soltanto il 50% del netto ricevuto, ossia l'importo di euro 16.057,90. Non può, invece, prendersi come base di riferimento il diverso (inferiore) importo di euro 12.499,79 (indicato dall'Assessorato nella nota prot. n.127736 del 21.12.2022) atteso che dalla nota prot. n.126030 del 16.12.2022 (acquisita da questa Corte con ordinanza del 12.12.2024) non è dato evincersi sulla scorta di quali concreti elementi sia stato determinato l'importo netto spettante in complessivi euro 12.499,79 (invero, in tale nota si parla genericamente di aver “provveduto a simulare sul sistema informatico CP_1 la liquidazione dei compensi accessori spettanti per incarichi aggiuntivi …”). Sulla scorta di quanto sopra esposto, la sentenza gravata deve essere parzialmente riformata dichiarando che , in relazione all'ordinanza ingiunzione n.141458 Parte_3 del 09.12.2019, è tenuto a versare in favore di controparte la complessiva somma netta di euro 16.057,90 oltre interessi legali dalla messa in mora (4.9.2018) al saldo.
4) L'esito del giudizio rende conforme a giustizia l'integrale compensazione tra le parti delle spese di questo grado.

P.Q.M.


Pag.6 definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, in parziale riforma della sentenza n.3379/2022 emessa dal Tribunale G.L. di Palermo, dichiara che , Parte_3 in relazione all'ordinanza ingiunzione n.141458 del 09.12.2019, è tenut favore di parte appellante la somma netta complessiva di euro 16.057,90 oltre interessi legali dalla messa in mora (4.9.2018) al saldo. Compensa tra le parti le spese di questo grado di giudizio. Palermo, 20 marzo 2025
il Consigliere estensore Carmelo Ioppolo Il Presidente Michele De Maria
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