R.G. 1987/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI FIRENZE
PRIMA SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello di Firenze, Sezione Prima Civile, così composta:
Dott.ssa Isabella ARni Presidente relatore/istruttore
Dott.ssa Alessandra Guerrieri Consigliere
Dott. Vincenzo Savoia Consigliere nella causa civile di II Grado iscritta al n. R.G. 1987/2023 promossa da:
Parte_1 Parte_2
,
[...] Parte_3 [...]
, , acquirente di tutti Parte_4 Parte_5
i diritti e crediti oggetto di questa causa da (a sua volta acquirente di essi dalla CP_1
FLASH S.R.L.), con il patrocinio dell'Avv. Mario Tamberi
APPELLANTI contro
, con il patrocinio dell'Avv. Paolo Stolzi Controparte_2
APPELLATA all'esito della discussione orale di cui all'udienza del 18 marzo 2025 e della successiva camera di consiglio, ha pronunciato
SENTENZA ex art. 281 sexies c.p.c. sulle seguenti conclusioni per le appellanti Parte_1 [...]
, Parte_2 Parte_3 [...]
, a socio unico, acquirente di tutti i Parte_4 Parte_5 diritti e crediti oggetto di questa causa da (a sua volta acquirente CP_1 di essi dalla Flash s.r.l.) (come da atto di citazione in appello):
«Voglia la Corte adita, in riforma della sentenza appellata:
a) ammettere la CTU richiesta e condannare il al risarcimento dei Controparte_2 danni in favore di ognuna delle appellanti (quanto alla società er la posizione della Pt_5
pagina 1 di 27 Flash s.r.l.) delle somme rispettivamente indicate in narrativa o di quelle diverse ritenute giuste, oltre interessi e maggior danno da svalutazione monetaria;

b) in subordine compensare le spese di primo grado o comunque condannare alle spese del regolamento di giurisdizione il;
CP_2 CP_2
c) in via ulteriormente gradata limitare la condanna alle spese per il regolamento di giurisdizione alla sola società Bingo Grosseto.
Con vittoria delle spese e dei compensi di rappresentanza ed assistenza (maggiorati del rimborso forfettario delle spese generali nella misura di legge, nonché della Cassa
Avvocati e dell'IVA) e con distrazione degli onorari in favore del loro difensore antistatario»; per parte appellata (come da comparsa di costituzione e risposta Controparte_2
e come da note conclusionali depositate in data 11.02.2025):
«Voglia l'Ecc.ma Corte d'Appello di Firenze, contrariis rejectis, rigettare l'odierno appello
e, per l'effetto, confermare la sentenza del Tribunale di Grosseto n. 782/2023. Con vittoria di spese e compensi di entrambi i gradi di giudizio (oltre che del regolamento di giurisdizione)».
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza n. 782/2023 emessa in data 08.09.2023 (pubblicata l'11.09.2023) a definizione del giudizio n. 1524/2016 R.G. promosso da Pt_1 Parte_1
[...] Parte_2 Parte_3
, e , acquirente/cessionaria
[...] Parte_4 CP_1 di tutti i diritti e crediti per il risarcimento dei danni spettanti a Flash s.r.l., Tribunale
Ordinario di Grosseto così provvedeva:
«1) Rigetta la domanda come specificato in motivazione;

2) Condanna gli attori al pagamento in favore della convenuta delle spese di giudizio che liquida nell'importo complessivo di € 7.290,00 oltre spese generali IVA e CPA come per legge quanto al Regolamento di giurisdizione presso Corte di Cassazione e per il presente giudizio nell'importo complessivo di € 14.103,00 oltre spese generali IVA e
CPA come per legge».
Il Tribunale di Grosseto premetteva quanto segue:
- con ricorso ex 702 bis c.p.c., Parte_1
Controparte_3 Parte_3
, e , quale
[...] Parte_4 CP_1 acquirente di tutti i diritti e crediti per il risarcimento dei danni oggetto di questa causa spettanti a FLASH S.R.L., avevano convenuto in giudizio, dinanzi al pagina 2 di 27 Tribunale di , il al fine di ottenere il risarcimento dei Pt_3 Controparte_2 danni asseritamente patiti per aver sostenuto spese di partecipazione a gara di appalto, successivamente annullata in autotutela dall'Amministrazione comunale;

- le attrici/ricorrenti avevano esposto quanto segue: il (con la Controparte_2 deliberazione di Giunta n. 180 del 20 marzo 2003, la determinazione dirigenziale n. 827 del 18 aprile seguente ed il bando del 16 giugno 2004) aveva indetto una gara (articolata in cinque “sottogare”) per l'affidamento di cinque concessioni demaniali relative a porzioni dell'arenile pubblico di RI di Grosseto per la realizzazione di altrettanti stabilimenti balneari (c.d. “bagni”); la gara e le cinque conseguenti aggiudicazioni erano state impugnate davanti al TAR Toscana, il quale aveva accertato gravi irregolarità nella procedura di selezione
(segnatamente consistite nell'aver la commissione giudicatrice elaborato sottocriteri di valutazione successivamente all'apertura delle buste contenenti le offerte) e, con cinque identiche sentenze, annullato la gara e le aggiudicazioni
(decisioni 2334, 2335, 2336, 2337 e 2338 del 10 settembre 2007, non impugnate o comunque confermate dal Consiglio di Stato), prevedendo la possibilità che la procedura potesse essere rinnovata;
il , con la deliberazione Controparte_2 della Giunta n. 61/2009 e la determinazione dirigenziale n 2477/2009, aveva disposto quindi il rinnovo della gara, ammettendo tutti e soli gli originari concorrenti e prestabilendo i criteri di valutazione tecnica dei progetti: in particolare, era stato previsto un punteggio tecnico minimo di idoneità dei progetti (60/100) ed era stata fatta salva l'assegnazione di n. 18 punti per il c.d.
“diritto di insistenza”; le società attrici/ricorrenti avevano partecipato alla gara presentando distinte offerte corredate da articolati progetti tecnici composti da dettagliate relazioni, disegni, planimetrie e piani ad opera del geom.
[...] di Follonica, professionista incaricato della predisposizione degli Persona_1 elaborati tecnici e progettuali di gara, risultandone tuttavia escluse per mancato raggiungimento del punteggio minimo, oppure – quanto a – per Parte_4 non essere originaria concorrente;
gli attori/ricorrenti (odierni appellanti) avevano dunque impugnato gli atti di gara dinanzi al (ciascuna CP_4 per il lotto di interesse, ma con ricorsi analoghi), chiedendo l'annullamento non solo dell'aggiudicazione, ma anche della deliberazione della Giunta n. 61/2009 di rinnovo della procedura, della determinazione dirigenziale n. 2477/2009 di fissazione dei requisiti e dei criteri e dell'originario bando, in quanto reiterato,
pagina 3 di 27 nelle sue clausole, da tali atti, rilevando, tra l'altro, l'illegittimità della previsione contenuta nel bando – e, come detto, reiterata dai successivi atti – di attribuzione di punteggio per il c.d. diritto di insistenza;
con sentenza n. 799/2013 che, seppur emessa in relazione ad un solo lotto, aveva valenza generale, riguardando profili comuni a tutta la selezione, il aveva annullato la gara per vizi CP_4 procedimentali (apertura delle buste in seduta riservata, illegittima composizione della Commissione); il Comune, con determinazione dirigenziale n. 1659/2015, aveva allora annullato in autotutela la D.D. n. 2477/2009 ed il bando, facendo venir meno l'intera gara (la selezione), sul presupposto, tra l'altro, dell'avvenuta eliminazione, ex L. n. 25/2010, del c.d. diritto di insistenza, invece originariamente previsto come attributivo di punteggio, sulla base dell'art. 37 del
Codice della Navigazione;
le attrici/ricorrenti avevano appreso della suddetta
D.D. di annullamento in autotutela in modo del tutto fortuito e casuale nell'aprile del 2016;
- le attrici/ricorrenti, dunque, avevano chiesto il ristoro dei (presunti) danni patiti per aver sostenuto, inutilmente, spese per la formulazione delle offerte e per la partecipazione alla gara (compensi professionali spettanti al tecnico incaricato di sviluppare e redigere i progetti allegati alle domande, ossia il Geom.
[...] di Follonica), ritenendo che l'avvenuta revoca del bando avesse leso Parte_6 il loro diritto alla conservazione dell'integrità del loro patrimonio, atteso che, riponendo legittimo affidamento sulla correttezza dell'operato della P.A.
(rivelatosi, invece, contrario a buona fede), avevano posto in essere una serie di attività onerose per partecipare alla gara e rispettarne le prescrizioni;

- si era costituito in giudizio il , il quale aveva chiesto il rigetto Controparte_2 della domanda avversaria, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario, per essere la cognizione della controversia devoluta a quella del Giudice amministrativo, e, adducendo, nel merito, l'infondatezza della causa sia in punto di an debeatur, sia in punto di quantum debeatur, in quanto carente di prova. Il aveva puntualizzato che il provvedimento Controparte_2 di autotutela, oggetto di impugnazione dinanzi al T.A.R. da parte di altra società estranea al presente giudizio, era stato confermato con la sentenza n. 50/2016 che ne aveva rilevato la legittimità sotto il profilo della eliminazione del diritto di insistenza, dichiarando altresì la sopravvenuta carenza di interesse in relazione agli altri giudizi promossi dagli attori;

pagina 4 di 27 - era stato disposto il mutamento del rito, con passaggio da quello sommario di cognizione e quello ordinario;

- a seguito della eccezione pregiudiziale sollevata dal (difetto Controparte_2 di giurisdizione del giudice ordinario) aveva Parte_3 proposto ricorso per regolamento di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione (giudizio R.G. n. 18814/2019);
- il processo dinanzi al Tribunale di Grosseto era stato sospeso e con ordinanza n.
16455 del 23.06.2020, pubblicata il 30.07.2020, la Suprema Corte aveva dichiarato la giurisdizione del Giudice Ordinario, rimettendo dunque la causa al
Tribunale di Grosseto, anche in punto di spese;

- le società attrici/ricorrenti avevano riassunto il giudizio dinanzi al Tribunale di
Grosseto;
- si era costituito nel giudizio riassunto il , il quale si era Controparte_2 riportato a tutte le difese, deduzioni, eccezioni, richieste e domande già formulate nei precedenti scritti.
Il Tribunale di Grosseto motivava la propria decisione come di seguito:
- il caso de quo è riconducibile alla fattispecie della responsabilità precontrattuale;

- il canone della correttezza e della buona fede nel corso delle trattative (art. 1337
c.c.) si applica anche alla P.A.;
- la responsabilità precontrattuale della P.A. può derivare da qualsiasi comportamento antecedente o successivo alla gara pubblica che risulti, nel suo complesso e a prescindere dalla indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, oggettivamente contrario ai doveri di correttezza e buona fede;

- la oggettiva violazione dei doveri di correttezza e buona fede deve essere soggettivamente imputabile all'Amministrazione a titolo di dolo o di colpa;

- il privato deve fornire la prova sia del danno evento (lesione della libertà di autodeterminazione negoziale) sia del danno conseguenza (perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate) sia del nesso causale fra tali danni e la condotta scorretta ascritta all'Amministrazione;
pagina 5 di 27 - all'esito dell'istruttoria, non appare sussistere alcun tipo di responsabilità precontrattuale né tantomeno risulta sussistente la violazione dei doveri di correttezza e buona fede;

- l'annullamento del bando in autotutela (con determinazione dirigenziale n.
1659/2015), avvenuto in seguito alla citata sentenza del T.A.R. del 2013, costituisce un provvedimento legittimo privo di connotazioni colpose e/o contrarie a buona fede e correttezza. Esso si fonda: sulla incompatibilità del diritto di insistenza con la c.d. Direttiva Bolkenstein, entrata in vigore medio tempore; sulla mutata situazione economica nazionale e locale (sopravvenuta crisi economica); sulla intervenuta modifica normativa/legislativa, sul modificato quadro urbanistico di riferimento, che rendeva gli alloggi non più realizzabili, essendo stata ridotta la superficie edificabile prevista e la superficie della tettoia;

- l'eventuale attribuzione di n. 18 punti per il diritto di insistenza non avrebbe comunque consentito alle società di conseguire il punteggio minimo di 60/100;
- le società hanno partecipato alla riedizione della gara ed hanno presentato progetti o non ammissibili o valutati intorno a 25/100 di punteggio, quindi molto distanti dal punteggio di sufficienza;

- l'annullamento del bando, in quanto intervenuto dopo che le attrici erano già state escluse per ragioni indipendenti da quelle poste a fondamento dell'autotutela, non può aver prodotto alcun danno nei confronti di esse;

- inoltre, il motivo che ha determinato il ad annullare in Controparte_2 autotutela la gara era conoscibile dal concorrente (con il trascorrere del tempo vi era, ad esempio, un'alta probabilità che intervenissero delle modifiche tanto della normativa nazionale quanto della normativa locale, tali da rendere non più attuali e irrealizzabili i progetti già presentati);
- non sussiste alcun rapporto di causalità fra i danni lamentati e la condotta presuntivamente scorretta imputata all'Amministrazione (non è ravvisabile alcun profilo di colpa a carico della stessa);
- neanche in ordine alla quantificazione del danno risarcibile le società attrici
(odierne appellanti) hanno assolto l'onere della prova su di esse incombente
(manca la prova che le spese siano state effettivamente sostenute);
pagina 6 di 27 - i progetti di notula del Geom. non recano l'indicazione né dei Persona_1 parametri né dei criteri di calcolo adottati ai fini della quantificazione dei propri compensi professionali. Difetta uno specifico computo metrico;

- mancando le lettere d'incarico debitamente sottoscritte dalle società, non è dato evincere le effettive prestazioni richieste né quelle effettuate;

- i compensi indicati nei progetti di notula risultano essere stati tutti maggiorati del
25% in ragione della asserita urgenza dell'attività. Detta circostanza (l'urgenza della progettazione) non è tuttavia verificabile in assenza di contratti di conferimento incarico e/o preventivi e/o conferme in sede testimoniale;

- la richiesta di C.T.U. è esplorativa;

- la domanda risarcitoria proposta dalle società è infondata tanto nell'an che nel quantum;
- le spese di lite seguono la soccombenza. Vanno altresì liquidate le spese processuali relative al regolamento di giurisdizione presso Corte di Cassazione
(R.G. n. 18814/2019).
Proponevano appello avverso la sentenza del Tribunale di Grosseto
[...]
Parte_1 Parte_2 [...]
, , a socio Parte_3 Parte_4 Parte_5 unico, acquirente di tutti i diritti e crediti oggetto di questa causa da (a sua CP_1 volta acquirente di essi dalla Flash s.r.l.), per i seguenti motivi:


1. Sulla ritenuta insussistenza di profili di colpa e di responsabilità del

Controparte_2
È particolarmente inconsistente l'affermazione secondo cui l'eventuale attribuzione alle società dei 18 punti per il diritto d'insistenza non avrebbe comunque consentito loro di conseguire il punteggio minimo di 60/100 per i progetti tecnici, avendo e raggiunto il punteggio di 27,5/100, Pt_1 Pt_2
Flash quello di 26,5/100, Bingo quello di 22,5/100 ed essendo stata la
[...] esclusa senza conteggio di punti, perché non identificata come CP_5 concorrente originaria, non potendo certo rivestire alcun rilevo il punteggio attribuito all'esito di una gara gravemente irregolare ed illegittima, come tale assolutamente inidonea ad esprimere dati validi ed utili. Deve escludersi pagina 7 di 27 qualsivoglia valenza dei punteggi attribuiti e delle valutazioni espresse dalla commissione di gara.
Quanto poi alla posizione della non è assolutamente vero Parte_4 che la gara fosse riservata ai soli precedenti partecipanti, essendo invece aperta a chiunque, tant'è che vi hanno partecipato numerose nuove imprese.
Ad ogni modo, era assolutamente legittimata a prendere Parte_4 parte alla gara nuovamente indetta, in quanto acquirente dalla 29 dicembre S.r.l.
(soggetto originariamente partecipante) dell'intero ramo d'azienda di questa, comprendente tutti i rapporti giuridici attivi e passivi.
L'affidamento delle società è stato leso/frustrato dal comportamento del
[...]
, difforme dai canoni di correttezza e buona fede. Il ha CP_2 CP_2 dapprima adottato un bando di gara senza averne adeguatamente valutato la legittimità in relazione a profili di propria esclusiva competenza e poi lo ha revocato per contrasto con le previsioni del nuovo Regolamento Urbanistico da esso stesso predisposto e approvato.
La decisione di non rilasciare nuove concessioni per mantenere la spiaggia libera, stante oltretutto l'inesistenza dell'affermata crisi economica, è indubbiamente scorretta nei confronti dei soggetti che hanno sostenuto spese per partecipare al bando.
È indubbiamente scorretto modificare “in corso d'opera” gli strumenti urbanistici generali al punto da rendere irrealizzabili progetti presentati da soggetti che hanno già sostenuto spese di partecipazione al bando.
L'opportunità della revisione del bando perché non conforme alla c.d. Direttiva
Bolkenstein è inconsistente, atteso che la predetta direttiva risale al 2006, cioè a ben tre anni prima dell'indizione della gara. In Italia l'abolizione formale del diritto di insistenza di cui all'art. 37 del Codice della Navigazione è avvenuta in forza del
D.L. n. 194 del 30.12.2009, dopo soli 9 giorni dalla pubblicazione del bando e ben prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte (15 marzo
2010). Ben avrebbe potuto il annullare immediatamente il bando, senza CP_2 attendere l'ulteriore sviluppo della procedura, evitando così ai soggetti coinvolti un dispendio di energie e denaro.
Il ha adottato il provvedimento di revoca il 22.09.2015, con Controparte_2 enorme ritardo, quindi, rispetto alla pronuncia della sentenza del TAR del 2013
(dunque non entro un termine ragionevole, come prescritto dall'art. 21 nonies della L. n. 241/1990).
pagina 8 di 27 Il nesso causale tra condotta e danno è sempre ravvisabile quando, come nel caso di specie, vi sia un rapporto di diretta conseguenzialità tra la decisione di revocare la gara e la lesione dell'affidamento nella regolare conclusione della stessa, ingenerato nei partecipanti.


2. Sulla ritenuta mancanza di prova dei danni e sulla mancata ammissione di CTU
I cinque elaborati progettuali depositati in atti comprendono disegni, schede descrittive, tavole e relazioni estremamente dettagliati ed esaustivi;
i cinque preliminari/progetti di notula del Geom. sono altrettanto minuziosi e Persona_1 completi, indicando ciascuno le prestazioni, il valore delle opere da realizzare, i riferimenti alle tariffe professionali dei geometri e le relative modalità di applicazione.
I compensi professionali non sono stati pagati (come dichiarato dal Geom.
sentito come testimone), ma dovranno comunque esserlo. I Persona_1 compensi sono stati pattuiti ed è irrilevante la mancanza di una convenzione scritta al riguardo, essendo libera la forma di tale pattuizione (altresì irrilevante
è la data dell'accordo tra le parti).
I costi, in definitiva, sono stati assolutamente provati.
Il Tribunale di Grosseto avrebbe dovuto disporre la C.T.U. sulla congruità degli importi indicati nelle parcelle del Geom. in quanto assolutamente Persona_1 non esplorativa, essendo finalizzata ad una valutazione tecnica di dati già acquisiti agli atti di causa.


3. Sulla mancata compensazione delle spese
Rispetto alla eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario e al regolamento di giurisdizione proposto, il è risultato Controparte_2 soccombente. Configurandosi pertanto una soccombenza reciproca, il giudice di prime cure avrebbe dovuto compensare le spese di lite ai sensi dell'art. 92, comma 2, c.p.c..


4. Sulle spese del regolamento di giurisdizione
Essendo il regolamento di giurisdizione una fase autonoma ed indipendente del processo, ai fini della condanna al rimborso delle relative spese non si deve tener conto dell'esito finale del giudizio. Le stesse devono essere poste a carico della parte che le ha rese necessarie e che è rimasta al riguardo soccombente. Nel caso di specie, tale parte è senz'altro il , il quale ha reso Controparte_2 necessario l'esperimento del rimedio sollevando l'eccezione, rivelatasi infondata,
pagina 9 di 27 di carenza di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.


5. Sull'estensione a tutte le attrici della condanna alle spese per il regolamento di giurisdizione
Ad ogni modo, le spese processuali relative al regolamento di giurisdizione presso le Sezioni Unite della Cassazione non avrebbero dovuto essere poste a carico di tutte le società attrici/ricorrenti, bensì solo a carico di quale Parte_3 unico soggetto che aveva proposto il mezzo.
Si costituiva in giudizio il , chiedendo il rigetto dell'appello proposto Controparte_2 da e la conferma della sentenza impugnata per le seguenti ragioni:
- l'annullamento in autotutela risulta fondato su plurimi presupposti, tra i quali l'illegittimità della attribuzione di punteggio per il c.d. diritto di insistenza. Le società odierne appellanti sono state escluse dalla gara per ragioni del tutto estranee a quelle che hanno determinato l'autotutela: il mancato raggiungimento del punteggio minimo di idoneità dei progetti e, quanto a il non essere stata essa identificata Parte_4 come concorrente originaria;

- la sentenza appare del tutto corretta laddove ha ritenuto insussistente il nesso causale tra la condotta contestata alla P.A. e il danno lamentato dalle attrici (odierne appellanti).
È dirimente la circostanza per cui, prima che la gara venisse annullata d'ufficio, tutte le società appellanti ne erano già state escluse (esse non avevano, pertanto, ab origine alcuna opportunità di “contrarre” con la P.A.);
- l'esclusione costituisce fattispecie autonoma e pregressa rispetto all'annullamento d'ufficio della selezione;

- prima che il intervenisse in autotutela era già stata rilevata CP_2 CP_2
l'assenza di affidabilità soggettiva delle appellanti. Esse non potevano vantare alcuna giuridica aspettativa ad ambire all'assegnazione dei lotti;

- nessuna colpa può essere attribuita al per essere intervenuto in autotutela CP_2 nel 2015 e, quindi, in asserita violazione del termine ragionevole ex art. 21 nonies della
L. n. 241/1990;
- solamente con la L. n. 25/2010, sopravvenuta all'indizione ed alla riedizione della gara, la disposizione di cui all'art. 37, comma 2, del Codice della Navigazione (a mente del quale “È altresì data preferenza alle precedenti concessioni, già rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze”) è stata formalmente abrogata, con definitiva pagina 10 di 27 espunzione del c.d. principio/diritto di insistenza dal nostro ordinamento giuridico;
il in sede di autotutela ha correttamente preso atto di tale cambiamento;
CP_2
- la conoscenza o, comunque, la conoscibilità, da parte del privato, dei vizi (di legittimità
o di merito) che hanno determinato l'esercizio del potere di autotutela non può essere ignorata. Il principale vizio che ha condotto all'annullamento in autotutela, ossia l'illegittima previsione dell'attribuzione di punti ulteriori per il c.d. diritto di insistenza, era conoscibile, ed anzi, era ben conosciuto dalle società appellanti;

- le società appellanti hanno prodotto, in primo grado, meri “avvisi di notula” del Geom.
i quali, non costituendo fatture, sono ontologicamente inidonei a Persona_1 dimostrare l'avvenuto esborso. Un pagamento, dunque, non vi è stato;

- a fronte di una gara svoltasi nel 2009, i progetti di notula (i quali non indicano né la consistenza delle opere, né le attività effettivamente svolte per conto di ciascuna delle società) sono datati 26.04.2016, ossia ben 7 anni dopo la procedura contestata, ma appena un mese prima della introduzione del giudizio di primo grado. È evidente, quindi, che i documenti sono stati appositamente formati in vista del giudizio;

- emerge, dunque, l'assenza di valida prova in ordine alla quantificazione del danno;

- il rigetto di una eccezione pregiudiziale/preliminare di rito/merito non dà luogo ad una soccombenza reciproca in senso tecnico, se la parte che la sollevò sia comunque risultata vittoriosa nel merito. Non sussistevano, pertanto, i presupposti per disporre la compensazione delle spese;

- sicuramente le spese della fase di regolamento di giurisdizione non possono essere poste a carico dell'Ente (soccombente in tale fase, ma pienamente vittorioso nel merito).
Attesa la mancata adesione, da parte del , alla proposta conciliativa Controparte_2 ex art. 185 bis c.p.c. formulata dalla Presidente istruttrice alla udienza del 12.03.2024, con ordinanza del 30.05.2024, ritenuta la irrilevanza dell'attività istruttoria richiesta da parte appellante, la causa veniva rinviata alla udienza del 18.03.2025 per discussione orale e successiva pronuncia di sentenza ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c..
Parte appellante e parte appellata depositavano note conclusionali ex art. 350 bis, comma 2, c.p.c. rispettivamente in data 14.02.2025 e in data 11.02.2025.
All'udienza del 18 marzo 2025 le parti precisavano le proprie conclusioni e discutevano oralmente la causa. La Corte si riservava di depositare la sentenza nei successivi trenta giorni ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 281 sexies c.p.c..
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e deve essere rigettato.
pagina 11 di 27 Con il primo motivo gravame, le appellanti censurano la sentenza del Tribunale di
Grosseto laddove ha escluso la sussistenza di profili di responsabilità in capo al
[...]
. CP_2
Giova, anzitutto, rammentare che nei procedimenti ad evidenza pubblica possono configurarsi due distinte responsabilità in capo alla Pubblica Amministrazione: una responsabilità civile per lesione dell'interesse legittimo pretensivo all'aggiudicazione derivante dalla illegittimità degli atti o dei provvedimenti relativi al procedimento amministrativo di scelta del contraente (c.d. responsabilità da provvedimento) e una responsabilità di tipo precontrattuale (da contatto sociale qualificato), la quale discende dalla violazione di norme imperative che pongono regole di condotta, da osservarsi durante l'intero svolgimento della procedura. La responsabilità precontrattuale della
Pubblica Amministrazione è, in sostanza, una responsabilità da comportamento;
anche i soggetti pubblici, infatti, tanto nell'ambito di trattative negoziali condotte senza procedure ad evidenza pubblica quanto nell'ambito di procedure di gara, sono tenuti ad improntare la proprio condotta ai canoni generali di buona fede (oggettiva) e correttezza ai sensi dell'art. 1337 c.c., omettendo, ad esempio, di tradire, senza giusta causa, affidamenti ingenerati nei privati (cfr. Cass., Sez. Un. civ., 12 maggio 2008, n. 11656).
Laddove venga in rilievo una responsabilità precontrattuale dell'Ente, il danno è risarcibile nei limiti della lesione del c.d. interesse negativo a non essere coinvolto in trattative inutili e include soltanto le spese documentate e specificamente sostenute per la partecipazione alla gara e, eventualmente, la perdita della chance contrattuale alternativa (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, sent. 13 settembre 2024, n. 7574,
Cons. Stato, Sez. V, 12 luglio 2021, n. 5274 e Cons. Stato, Sez. VI, sent. 1° febbraio
2013, n. 633).
Svolta questa premessa, sulla base degli scritti difensivi questa Corte non può mancare di osservare come le società appellanti riconducano il danno asseritamente subito ad un provvedimento amministrativo, ossia la determinazione dirigenziale n. 1659 del
22.09.2015 con la quale il bando per il rilascio di concessioni di aree demaniali marittime
è stato annullato in autotutela (l'adozione di tale provvedimento, in sostanza, viene individuata come fatto generatore del nocumento patrimoniale). Ciò si ricava, senza possibilità di smentita, ad esempio, da affermazioni del seguente tenore: «…poiché
l'annullamento del bando aveva leso il loro diritto alla conservazione dell'integrità del loro patrimonio, atteso che facendo legittimo affidamento su di esso, avevano posto in essere una serie di onerose attività per partecipare alla gare e rispettarne le prescrizioni, vanificate dall'annullamento del provvedimento…» (pag. 2 dell'atto di citazione in pagina 12 di 27 appello); «…venendo qui in rilievo unicamente il comportamento del che ha CP_2 revocato il bando, così vanificando le spese sostenute da ogni soggetto che allo stesso abbia partecipato, legittimato o meno…» (pag. 6 dell'atto di citazione in appello); «il nesso causale tra condotta e danno è sempre ravvisabile quando, come nella specie, vi sia un rapporto di conseguenzialità diretta tra la decisione di revocare la gara e la lesione dell'affidamento ingenerato nei partecipanti alla regolare conclusione della stessa, come spiegato da TAR Lazio (Roma) n. 3063/2021, resa in riferimento ad una fattispecie assolutamente identica a quella oggetto di causa (risarcimento danni per annullamento di gara)…» (pag. 10 dell'atto di citazione in appello).
D'altra parte, la domanda risarcitoria è stata proposta dalle appellanti, con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., soltanto a seguito della decisione del di annullare Controparte_2 in autotutela il bando di gara indetto con D.D. n. 2477 del 21.12.2009; preme altresì rilevare – come si evince dalla sentenza n. 799/2013 della Sezione Terza del T.A.R. per la Toscana – che la (una delle società odierne appellanti), con il ricorso Parte_1
n. Reg. Gen. 2142/2011, si limitò ad impugnare l'atto di aggiudicazione alla
[...] di HE A. AR del lotto relativo al settore C del litorale di Parte_7
RI di Grosseto e gli atti ad esso prodromici, deducendo, in via principale, il proprio interesse a conseguire l'aggiudicazione e, in ogni caso, l'interesse “strumentale” alla caducazione della gara e alla sua riedizione in funzione di una propria possibile aggiudicazione, senza avanzare al contempo alcuna domanda risarcitoria.
Affermare che il ha revocato/annullato in autotutela il bando di gara «con CP_2 motivazioni pretestuose…rappresentate: i) dalla valutazione di non rilasciare nuove concessioni per mantenere la spiaggia libera […]; ii) dal fatto che gli elaborati progettuali presentati all'epoca non sarebbero risultati realizzabili in seguito all'approvazione del nuovo Regolamento Urbanistico, cioè dall'asserito contrasto con strumenti da esso stesso successivamente approvati;
iii) dall'opportunità della revisione dal bando perché non conforme alla c.d. Direttiva Europea Bolkstein, sebbene questa risalisse al 2006…» (pag. 1 delle note conclusionali depositate dalle appellanti in data
14.02.2025) significa, a ben vedere, contestare le ragioni stesse che hanno indotto la
Pubblica Amministrazione ad agire in tal guisa, ossia denunciare un cattivo uso del potere da parte dell'Ente e la scorrettezza della scelta discrezionale operata.
Dunque, alla stregua di quanto appena dedotto, le società appellanti richiedono un risarcimento del danno da provvedimento amministrativo asseritamente illegittimo.
Non si può, allora, non sottolineare come il T.A.R. per la Toscana – Sezione Terza, con la sentenza n. 50/2016 emessa in data 22 dicembre 2015 (doc. 8 prodotto dal CP_2
pagina 13 di 27 di in allegato alla comparsa di costituzione e risposta depositata in data Pt_3
30.11.2016), passata in giudicato, abbia respinto il ricorso proposto da Parte_8 con il quale quest'ultima aveva chiesto l'annullamento (poiché, a suo dire,
[...] illegittima, «risultando infondate le motivazioni poste a fondamento della sua adozione
e mancando la specificazione dell'interesse pubblico che sorregga il provvedimento di annullamento d'ufficio», come riportato nella sentenza a pag. 7) della determinazione n. 1659 del 22.09.2015 del Servizio Demanio Marittimo e Pianificazione Ambientale del
, con la quale, per l'appunto, era stato annullato in autotutela il Controparte_2 bando per il rilascio di concessioni di aree demaniali marittime. In particolare, il giudice amministrativo, in maniera del tutto condivisibile, ha ritenuto che la previsione, nel bando, dell'assegnazione di un punteggio premiale (di 18 punti su 100) a favore dei concorrenti già titolari di concessione demaniale nel territorio comunale (c.d. diritto di insistenza) – previsione che violava «i fondamentali principi della libera concorrenza, che sono alla base delle procedure di evidenza pubblica, minando la possibilità di un confronto concorrenziale paritario tra gli operatori economici del settore» – rappresentasse «un significativo profilo di illegittimità» che ne giustificava pienamente l'annullamento, appunto in autotutela. Il T.A.R. ha reputato sussistente un «profilo motivazionale certamente legittimo ed in grado da solo di sorreggere il gravato provvedimento di annullamento».
Fermo restando che, anche qualora fosse stata accertata in sede giurisdizionale l'illegittimità del provvedimento amministrativo di annullamento in autotutela del bando di gara, comunque non sarebbe conseguita automaticamente la responsabilità della P.A.
(cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. 4 settembre 2023, n. 8149), alla luce di quanto appena esposto, non può ravvisarsi un esercizio illegittimo della funzione pubblica da parte del
, venendo perciò a cadere il primo, indefettibile presupposto del Controparte_2 diritto al risarcimento del danno. Ad opinione di questa Corte è senz'altro immune da vizi il seguente passaggio della sentenza impugnata: «è evidente che l'annullamento del bando in autotutela […] costituisce un provvedimento legittimo privo, pertanto, di connotazioni colpose […], fondato sia sull'intervenuta modifica legislativa (factum principis), che ha costituito un atto sostanzialmente dovuto, oltre che rispondente a sovraordinato interesse pubblico sia sul mutamento della situazione di fatto» (pag. 8 della sentenza).
È comunque vero che anche laddove nessuno degli atti della serie che scandiscono il procedimento sia illegittimo, può comunque configurarsi una responsabilità precontrattuale dell'amministrazione, derivante non dalla violazione di norme pagina 14 di 27 sull'azione amministrativa “di validità”, bensì “di comportamento” (le quali operano su un piano distinto ed autonomo, cfr. Cons. Stato, Ad. Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5) e, dunque, da una condotta contraria ai doveri di correttezza e buona fede (cfr. Cons.
Stato, Sez. IV, sent. 19 giugno 2023, n. 5989). Ed effettivamente, da un lato le società appellanti imputano al di non aver tenuto una condotta Controparte_2 corrispondente «a quella che avrebbe dovuto adottare una corretta […] pubblica amministrazione, tenuta ad agire, anche nella fase negoziale della procedura ad evidenza pubblica, nel rispetto delle regole di trasparenza, di collaborazione e di buona fede» (pag. 8 dell'atto di citazione in appello;
si veda, inoltre, pag. 10 dell'atto introduttivo del presente giudizio: «la revoca è stata…disposta in violazione di regole comportamentali stabilite per legge e comunque dei principi di buona fede e correttezza, alla cui osservanza è tenuto qualunque soggetto, anche pubblico»; e ancora, a pag. 7:
«la lesione dell'affidamento nella correttezza del comportamento del è stata CP_2 causata da una sua condotta difforme dai canoni di correttezza e buona…»); dall'altro lato, lo stesso giudice di prime cure ha ricondotto espressamente il caso concreto proprio alla fattispecie della responsabilità precontrattuale, con la quale si sanziona
(come già accennato in apertura) la lesione dell'interesse negativo a non essere coinvolti in trattative inutili.
Pur così inquadrata la fattispecie, non sussistono ugualmente i requisiti per accogliere la domanda risarcitoria proposta.
La Suprema Corte di Cassazione ha recentemente ribadito che «per ritenere integrata la responsabilità precontrattuale occorre che tra le parti siano in corso trattative;
che queste siano giunte ad uno stadio idoneo ad ingenerare, nella parte che invoca l'altrui responsabilità, il ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto;
che esse siano state interrotte, senza un giustificato motivo, dalla parte cui si addebita detta responsabilità; che, infine, pur nell'ordinaria diligenza della parte che invoca la responsabilità, non sussistano fatti idonei ad escludere il suo ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto» (Cass. civ., Sez. III, ord. 4 dicembre 2024, n. 31013).
Il Consiglio di Stato, dal canto suo, con un arresto ancor più recente (Cons. Stato, Sez.
IV, sent. 3 marzo 2025, n. 1794), riferendosi alle procedure ad evidenza pubblica, ossia ai processi di selezione aperti e trasparenti di cui gli enti pubblici si servono per l'affidamento di lavori, servizi, forniture, concessioni (ad esempio di aree del demanio)
e altri contratti, in primis ha evidenziato che «l'aggiudicazione è, in genere, il punto di emersione dell'affidamento ragionevole, tutelabile pertanto con il rimedio della responsabilità precontrattuale» e, in secondo luogo, ha ricordato il fondamentale pagina 15 di 27 insegnamento impartito dall'Adunanza Plenaria con la sentenza n. 21 del 19 novembre
2021: «nel settore delle procedure di affidamento di contratti pubblici la responsabilità precontrattuale dell'amministrazione, derivante dalla violazione imputabile a sua colpa dei canoni generali di correttezza e buona fede, postula che il ricorrente abbia maturato un ragionevole affidamento nella stipula del contratto, da valutare in relazione al grado di sviluppo della procedura, e che questo affidamento non sia a sua volta inficiato da colpa». Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che «la verifica di un affidamento ragionevole sulla conclusione positiva della procedura di gara va svolta in concreto, in ragione del fatto che il grado di sviluppo raggiunto dalla singola procedura al momento della revoca, riflettendosi sullo spessore dell'affidamento ravvisabile nei partecipanti, presenta una sicura rilevanza ai fini dello scrutinio di fondatezza della domanda risarcitoria a titolo di responsabilità precontrattuale» (così Cons. Stato, Sez. V, sent. 7 ottobre 2024, n. 8016, la quale richiama Cons. Stato, Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298).
Non si può, allora, non sottolineare come, nel momento in cui il Controparte_2 decise di annullare in autotutela il bando di gara, nessuna aggiudicazione, neppure provvisoria (appare doveroso, ad ogni modo, rilevare come la giurisprudenza amministrativa abbia a più riprese enunciato il principio di diritto per cui l'affidamento
è legittimo quando sia stata pronunciata l'aggiudicazione definitiva, cfr., ex alteris,
Cons. Stato, Sez. II, 20 novembre 2020, n. 7237), era intervenuta a favore di
[...]
Parte_1 Parte_2
e Flash S.r.l.; è anzi pacifico che le Parte_3 Parte_4 medesime società, all'esito della procedura selettiva (si allude alla gara rinnovata con la determinazione dirigenziale n. 2477 del 21 dicembre 2019) erano state escluse (cfr. pag. 2 del ricorso ex art. 702 bis c.p.c. introduttivo del giudizio di primo grado e pag. 5 dell'atto di citazione in appello). Segnatamente, a fronte di un punteggio minimo da conseguire di 60/100, e Parte_1 [...] avevano raggiunto il punteggio di 27,5/100, Parte_2 Pt_3 aveva raggiunto il punteggio di 22,5/100 e Flash S.r.l. aveva ottenuto il Parte_3 punteggio di 26,5/100; invece, era stata esclusa senza conteggio Parte_4 di punti in quanto non identificata come concorrente originaria (l'assunto contenuto a pag. 6 dell'atto di citazione in appello secondo cui non è assolutamente vero che la gara fosse riservata ai soli precedenti partecipanti, essendo piuttosto aperta a chiunque, e secondo cui era assolutamente legittimata a presentare la Parte_4 domanda, in quanto acquirente dell'intero ramo d'azienda dalla 29 dicembre S.r.l., soggetto originariamente partecipante, comprendente tutti i suoi rapporti giuridici attivi pagina 16 di 27 e passivi, non può essere oggetto di scrutinio in questa sede, involgendo profili evidentemente riservati alla cognizione del giudice amministrativo).
All'esito della valutazione, da parte della Commissione aggiudicatrice, delle offerte progettuali pervenute, corredate dalla necessaria documentazione, non era stato dunque adottato alcun provvedimento favorevole (neanche una proposta di aggiudicazione;
peraltro, , Sez. III, sent. 14 aprile 2023, n. Controparte_6
1235, ha negato che una mera proposta di aggiudicazione, non seguita dall'aggiudicazione definitiva, possa ingenerare un affidamento ragionevole nella conclusione del contratto) alle società odierne appellanti idoneo a trasformare la loro aspettativa di mero fatto, fino a quel punto già vantata, in un'aspettativa giuridicamente tutelata al rilascio delle concessioni demaniali di tratti di arenile pubblico (cfr. Cons.
Stato, Sez. V, sent. 11 gennaio 2021, n. 368, in cui si rimarca che è il rifiuto, da parte dell'Ente, di stipulare il contratto aggiudicato, quand'anche giustificato dal legittimo accertamento della carenza delle condizioni iniziali della messa a gara, a concretare ragione di responsabilità per violazione del canone di correttezza e di lealtà).
Non può trascurarsi come la Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza n. 15260 del 3 luglio 2014, abbia affermato che la stazione appaltante può rispondere sul piano precontrattuale a prescindere dalla prova, da parte del concorrente, dell'eventuale diritto all'aggiudicazione; tuttavia, come opportunamente osservato dall'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato nella già citata sentenza n. 21/2021, «il caso deciso dalla
Cassazione riguardava il concorrente primo classificato in una procedura di gara poi annullata in sede giurisdizionale amministrativa su ricorso di un altro concorrente».
Il in conclusione, non può essere ritenuto soggetto alle Controparte_2 conseguenze derivanti dall'art. 1337 c.c., in quanto la gara di cui si discute non era giunta ad uno stadio tale da avere ingenerato nelle concorrenti/odierne appellanti la ragionevole aspettativa di conseguire l'aggiudicazione e dunque il rilascio della concessione balneare;
non può certo affermarsi che Parte_1
[...] Parte_2 Parte_3
e Flash S.r.l. abbiano visto frustrato, a causa dell'annullamento in Parte_4 autotutela del bando di gara indetto con la D.D. n. 2477 del 21/12/2019 tramite revoca del medesimo, un affidamento consolidato in ordine alla positiva conclusione della procedura (cfr. Cons. Stato, Sez. V, sent. 14 aprile 2015, n. 1864), vuoi per l'esiguo punteggio ottenuto dagli elaborati progettuali, assai inferiore rispetto alla soglia di sufficienza di 60/100, vuoi per l'esclusione (ancora più in radice) dettata dalla mancata identificazione come soggetto originariamente concorrente (si veda anche Cons. Stato,
pagina 17 di 27 Sez. V, sent. 31 gennaio 2023, n. 1074, ove si ammette che la configurabilità della responsabilità precontrattuale della P.A., riconducibile al modello civilistico di cui all'art. 1337 c.c., «ricorre tipicamente laddove l'amministrazione incida con atto di autotutela su di una gara già culminata nell'atto di aggiudicazione e il privato aggiudicatario avanzi una richiesta risarcitoria che fa leva sulla scorrettezza della stazione appaltante»).
Occorre a questo punto rimarcare che con la sentenza n. 799/2013 (la quale, come asserito dalle società appellanti, non è stata impugnata ed è perciò passata in giudicato), il T.A.R. per la Toscana ha accolto il ricorso proposto da e ha Parte_1 annullato la determinazione dirigenziale n. 1027 del 7 luglio 2011 limitandosi ad accertare che le domande di concessione demaniale marittima erano state esaminate da una commissione composta da soli tre membri (anziché 5), in violazione dell'art. 11, comma 5, del “Regolamento sulla gestione del demanio marittimo” approvato dal il 15.02.2008 e modificato il 10.07.2008, e che la Commissione Controparte_2 aveva aperto i plichi progettuali e li aveva esaminati non in seduta pubblica, ma in seduta riservata, senza che ne fosse stata data previa comunicazione ai concorrenti.
Quindi, non è stata accertata giudizialmente l'indizione di una gara contra legem sin dall'origine, bensì soltanto dei vizi/anomalie procedimentali che non attengono al bando di gara in sé, al suo contenuto e, in particolare, ai criteri di attribuzione del punteggio
(oltretutto, come appurato dallo stesso quella indetta con la delibera della Giunta CP_4 comunale n. 61 del 17 febbraio 2009 e con la determinazione dirigenziale n. 2477 del
21 dicembre 2009 era a tutti gli effetti una nuova gara, contraddistinta da nuove regole e da nuove schede di valutazione ecc.); aspetti sui quali il giudice amministrativo non si è pronunciato. Diverso sarebbe stato se il bando di gara, ad esempio, fosse risultato viziato a causa di parametri del tutto generici relativamente ai criteri selettivi, i quali devono essere puntualmente predeterminati, ovvero qualora lo stesso non avesse consentito di esplicare quali fossero i bisogni e gli interessi che l'amministrazione intendeva soddisfare mediante la gara oppure, ancora, qualora l'oggetto della concessione non fosse stato indicato con la necessaria compiutezza dall'amministrazione comunale, così da rimettere, in sostanza, agli stessi concorrenti la presentazione di progetti la loro stessi individuati.
Si ritiene, pertanto, che non colgano nel segno le doglianze delle appellanti laddove esse asseriscono che il punteggio attribuito, nel caso di specie, non può rivestire alcun rilievo (v. pag. 6 dell'atto di citazione in appello).
Non appare, inoltre, affatto condivisibile e fondata l'affermazione delle appellanti secondo cui, una volta abolito formalmente il diritto di insistenza di cui all'art. 37 del pagina 18 di 27 Codice della Navigazione ad opera del D.L. n. 194 del 30 dicembre 2009, «sarebbe stato facile e doveroso per il Comune semplicemente annullare immediatamente il bando, senza attendere lo sviluppo della procedura, così evitando ai soggetti interessati il dispendio di energie ed i costi per la partecipazione alla gara e quindi prevenendo il prodursi per essi d'ingiusti danni» (pag. 8 dell'atto di citazione in appello).
In particolare, per quel che concerne la previsione di un punteggio premiale di 18 punti su 100 a favore dei concorrenti già titolari di concessione demaniale (c.d. diritto di insistenza di cui all'art. 37, comma 2, Cod. Nav., in base al quale, in caso di presentazione di più istanze per l'assegnazione di una concessione demaniale, doveva essere accordata preferenza, tra i contendenti, al soggetto già titolare del provvedimento ampliativo da rinnovare) si osserva quanto segue:
- quando il deliberò per la prima volta di attivare procedure Controparte_2 concorsuali per l'affidamento in concessione demaniale, ai sensi dell'art. 36 del
Codice della Navigazione, di varie porzioni di arenile pubblico lungo il litorale di
RI di Grosseto (deliberazione della Giunta n. 180 del 20 marzo 2003) e bandì le gare per l'individuazione dei soggetti affidatari delle anzidette concessioni demaniali (16 giugno 2004, in esecuzione delle determinazioni dirigenziali n. 910,
911, 912, 913, 914 del 18 maggio 2004), la Direttiva 2006/123/CE del
Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno (meglio conosciuta come “Direttiva Bolkestein”) non era ancora stata emanata;

- il D.L. n. 194/2009, che all'art. 18, comma 1, ha previsto la soppressione del secondo periodo del secondo comma dell'art. 37 del Codice della navigazione, entrò in vigore il 30 dicembre 2009, ossia otto giorni dopo rispetto alla determinazione dirigenziale n. 2477 del 21 dicembre 2009 avente ad oggetto
“Rinnovo procedura di gara per il rilascio di concessioni demaniali marittime individuate lungo il litorale di RI di Grosseto”;
- si trattava, per l'appunto, di un decreto-legge, ossia di un atto normativo pacificamente avente una durata provvisoria e inidoneo, prima della conversione in legge (o della mancata conversione), a dispiegare effetti definitivi e permanenti, nonché suscettibile di essere emendato/modificato in sede di conversione. Il D.L. n. 194/2009 ben avrebbe potuto non essere convertito in legge, con la conseguenza che l'efficacia della disposizione abrogata sarebbe stata ripristinata;

pagina 19 di 27 - dovendosi perciò prendere in considerazione soltanto la successiva L. 26 febbraio
2010, n. 25 di conversione, con modificazioni, del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, non si può ignorare come la stessa sia entrata in vigore in data 28.02.2010, appena 15 giorni prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte progettuali (15 marzo 2010);
- appare inverosimile che il Geom. abbia ricevuto l'incarico Persona_1 professionale e, soprattutto, abbia predisposto (per usare le parole di cui a pag.
2 e a pag. 12 dell'atto di citazione in appello) «articolati progetti tecnici composti da dettagliate relazioni, disegni, planimetrie e piani», «frutto di studio e di un'attenta e ponderata calibrazione in relazione alle specificità di ogni singolo lotto di gara» per tutte e cinque le società aspiranti concessionarie in tale breve lasso temporale posteriore all'entrata in vigore della L. n. 25/2010, considerato, oltretutto, che la come si evince dalla sentenza n. 799/2013 del Parte_1 per la Toscana, era stata invitata a presentare una nuova offerta CP_4 progettuale , secondo le nuove indicazioni fornite dalla P.A., con lettera di invito prot. n. 1727 dell'8 gennaio 2010, dunque risalente a più di un mese e mezzo prima dell'entrata in vigore della legge di conversione che sancì definitivamente l'abrogazione del c.d. diritto di insistenza;

- a ciò si aggiunga che:
a) da un lato, gli elaborati progettuali necessari per la partecipazione alla procedura selettiva, prodotti in giudizio dalle odierne appellanti, sono datati genericamente, con una scritta prestampata, “marzo 2010” (come rilevato dal giudice di prime cure a pag. 10 della sentenza impugnata), il che non consente di escludere a priori la possibilità che gli stessi fossero già stati ultimati addirittura i primissimi giorni del mese (e che, dunque, le prestazioni professionali del Geom. si fossero già allora esaurite); Persona_1
b) dall'altro lato, anche nell'eventualità che il , una volta Controparte_2 avvedutosi dell'entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n.
194/2009 e, quindi, del mutamento del quadro normativo nazionale di riferimento, si fosse risolto ad intervenire prontamente, con provvedimento di secondo grado, per annullare di ufficio in autotutela il bando di gara, si deve tener conto che per portare una simile decisione a conoscenza dei soggetti interessati (avuto riguardo anche al procedimento di formazione di una determinazione dirigenziale con la quale si agisce ai sensi dell'art. 21 nonies della L. n. 241/1990, la quale, come ogni altra determinazione pagina 20 di 27 dirigenziale, deve concretamente indicare i presupposti di fatto, nonché le argomentazioni giuridiche, tecniche, amministrative e di ordine pratico che hanno condotta alla sua adozione) sarebbe pur sempre stato necessario un tempo fisiologico (è lecito pensare che l'annullamento non sarebbe comunque intervenuto prima del 15 marzo 2010, ossia prima della scadenza del termine per l'invio delle offerte progettuali).
Infine, l'affidamento riposto dalle società nella tenuta e stabilità della gara non può dirsi incolpevole, posto che la c.d. Direttiva Bolkenstein, la quale godette di una notevole risonanza mediatica anche tra gli operatori del settore turistico-ricreativo balneare, venne approvata ed emanata nel 2006 e che, con lettera di messa in mora notificata in data 03.02.2009, la Commissione europea aprì formalmente la procedura di infrazione n. 2008/4908 del 29.01.2009 contro l'Italia con la quale contestava la compatibilità dell'art. 37, comma 2, Cod. nav. con il diritto comunitario e, segnatamente, con l'allora art. 43 del Trattato CE (attuale art. 49 T.F.U.E.). Trattasi, quindi, di eventi antecedenti rispetto alla delibera della Giunta comunale n. 61 del 17 febbraio 2009, alla determinazione dirigenziale n. 2477 del 21 dicembre 2009 con le quali venne indetta la nuova gara e al relativo bando, il quale prevedeva l'attribuzione di un punteggio premiale di 18/100 ai concorrenti già titolari di concessione demaniale in virtù del c.d. diritto di insistenza. Le società ricorrenti in primo grado/odierne appellanti avrebbero potuto e dovuto quantomeno contemplare la possibilità che il legislatore italiano intervenisse per adeguare la normativa nazionale a quella comunitaria con una disposizione abrogativa (factum principis addotto dal a Controparte_2 giustificazione dell'annullamento in autotutela).
La domanda risarcitoria non merita di essere accolta, inoltre, per assenza di prova del danno patrimoniale (nella forma del danno emergente) di cui le società odierne appellanti pretendono il ristoro. Il pregiudizio asseritamente subito è stato individuato nelle spese sostenute per la formulazione delle offerte e la partecipazione alla gara e, segnatamente, nei compensi professionali spettanti al tecnico incarico di sviluppare e redigere i progetti allegati alle domande, ossia il Geom. Persona_1 ammontanti complessivamente (inclusi cioè gli oneri previdenziali e fiscali) ad €
28.627,88 per la società ad € 16.562,72 per Parte_1 la società ad € 10.616,14 per la Parte_2 società ad € 10.401,15 per la società e ad Parte_3 Parte_4
€ 22.302,90 per la società Flash S.r.l. (pretesa risarcitoria, quest'ultima, poi vantata dall'avente causa e, infine, da a socio unico). CP_1 Parte_5
pagina 21 di 27 Le ricorrenti in primo grado, infatti, si sono limitate a produrre dei semplici preliminari di notula dello i quali, perdipiù, riportano la data Controparte_7 del 26.04.2016 (circa un mese prima del deposito del ricorso ex art. 702 bis c.p.c., avvenuto il 23.05.2016), a fronte di prestazioni professionali eseguite più di 6 anni prima.
Al di là delle valutazioni espresse dal giudice di prime cure circa il contenuto dei suddetti documenti (ad opinione del Tribunale di Grosseto essi sarebbero privi di specificazione in merito alle attività concretamente poste in essere dal professionista, al punto da non consentire un serio riscontro in punto di congruità delle medesime, non individuerebbero in alcun modo il criterio di calcolo adottato per la quantificazione dell'onorario, prenderebbero in considerazione un valore delle opere progettate del tutto arbitrario e privo di qualsivoglia riscontro ecc.), gli stessi, per l'appunto, non sono fatture
(quietanzate o meno).
Questa Corte reputa allora di doversi porre in linea con precedenti pronunce nelle quali, previamente ribadita la risarcibilità a titolo di responsabilità precontrattuale del solo interesse negativo, si giunge alla conclusione che non sia stata offerta alcuna prova del danno emergente (consistente, per l'appunto, nelle spese sopportate per la partecipazione alla procedura, quali quelle di progettazione) a fronte della produzione di meri progetti di fattura, «ovvero documenti inidonei a provare l'effettivo sostenimento della spesa» (così, tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, sent. 27 ottobre 2023,
n. 9298 cit.; cfr. l'ancor più rigorosa Cons. Stato, Sez. IV, sent. 1° febbraio 2013, n.
633 cit. di cui si riporta il seguente passaggio: «resta inteso, ovviamente, che tali spese andranno risarcite solo se, e nella misura in cui, l' (omissis) sia in grado di fornire CP_8 alla stazione appaltante copia dei pagamenti effettuati per la partecipazione alla gara, non potendosi ritenere sufficiente la mera esibizione della fattura, atteso che essa non dimostra l'avvenuto pagamento e, quindi, l'effettivo sostenimento del costo da rimborsare»; in Cons. Stato, Sez. IV, sent. 3 marzo 2025, n. 1794 cit., a fronte della richiesta risarcitoria di un soggetto che, a seguito dell'aggiudicazione, aveva dovuto stipulare due polizze, l'una per la garanzia definitiva e l'altra per l'anticipazione del prezzo, si è ritenuto che le spese sostenute a seguito dell'aggiudicazione definitiva costituissero un dato obiettivamente quantificabile attesa la produzione delle distinte dei bonifici relativi al pagamento dei premi assicurativi).
Del resto, che il Geom. non sia mai stato pagato per l'opera professionale Persona_1 prestata, è circostanza pacifica, in quanto ammessa dalle stesse appellanti e confermata pagina 22 di 27 persino dal tecnico in sede di assunzione di prova testimoniale (udienza del
26.11.2021).
Il Geom. sentito sul cap. 1) di cui alla memoria istruttoria depositata in Persona_1 data 19.10.2017 da , , e Pt_1 Pt_2 Parte_3 Parte_4 CP_1
(“vero che ha concordato con le attrici di attendere l'esito di questo giudizio per il pagamento delle sue parcelle (in atti) e segnatamente di attendere la liquidazione delle relative somme da parte del a titolo di risarcimento, così da evitare Controparte_2 loro un immediato aggravio economico, stabilendo però con esse che in ogni caso avrebbero dovuto comunque pagarla successivamente, anche cioè per l'ipotesi di mancato risarcimento da parte del e quindi di esito negativo di questa causa”), CP_2 ha riferito: «Sì è vero». Tuttavia, si ritiene che le dichiarazioni rese dal tecnico, soprattutto per quel che concerne la circostanza secondo cui egli avrebbe a suo tempo stabilito, d'accordo con le società che si erano a lui rivolte, che queste ultime avrebbero dovuto comunque pagare il compenso spettantegli anche in ipotesi di esito della causa per loro negativo, ossia di rigetto della domanda risarcitoria proposta nei confronti del
, non siano attendibili/credibili alla luce dello svolgimento dei fatti. Controparte_2
Premesso che, quando il annullò in autotutela il bando di gara, con Controparte_2 la determinazione dirigenziale n. 1659 del 22.09.2015, erano già trascorsi circa 5 anni e 6 mesi da quando il Geom. aveva presuntivamente predisposto gli Persona_1 elaborati progettuali, le planimetrie ecc. (senza contare che le società ricorrenti/odierne appellanti sostengono di aver appreso dell'esistenza della suddetta determinazione dirigenziale soltanto nell'aprile del 2016) senza che la sua opera fosse stata minimamente remunerata, desta forti perplessità la circostanza per cui il Geom. non abbia avanzato alcuna formale richiesta scritta di adempimento (di cui Persona_1 incombeva sulle odierne appellanti fornire la prova) o non abbia fatto valere in altro modo la propria pretesa creditoria, anche ai fini dell'interruzione della prescrizione, quantomeno a seguito del rigetto della domanda di risarcimento da parte del Tribunale di Grosseto con sentenza pubblicata l'11.09.2023, dunque a 13 anni e 6 mesi di distanza dall'esecuzione delle prestazioni professionali.
Non essendo state prodotte lettere di incarico e, dunque, in assenza di un contratto scritto di prestazione d'opera intellettuale, concluso tra il tecnico e le società, dal quale possano evincersi gli accordi inter partes in punto di pagamento del corrispettivo, nulla impedisce di pervenire alla conclusione secondo cui il Geom. si impegnò ad Persona_1 offrire i propri servizi a titolo gratuito ovvero accettò di ricevere il compenso pagina 23 di 27 professionale soltanto nel caso in cui le sue clienti avessero ottenuto una pronuncia favorevole da parte degli organi giurisdizionali aditi.
Questa Corte ritiene, dunque, di dover disattendere il secondo motivo di gravame
(anche in punto di richiesta di disporre C.T.U. sulla congruità delle spese), posto che le odierne appellanti non hanno dimostrato di aver patito alcuna perdita economica o diminuzione patrimoniale.
La sentenza n. 782/2023 del Tribunale di Grosseto deve perciò essere confermata laddove ha rigettato la domanda proposta da Parte_1
(oggi Controparte_3 Parte_2
, e
[...] Parte_3 Parte_4
(oggi a socio unico) perché infondata nell'an e nel quantum CP_1 Parte_5 debeatur.
Il terzo e quarto motivo di gravame, i quali attengono alla statuizione sulle spese processuali, sono parimenti infondati.
Le appellanti si dolgono, anzitutto, della mancata compensazione delle spese di lite da parte del giudice di prime cure, sebbene, a loro dire, ricorresse un'ipotesi di soccombenza reciproca ai sensi dell'art. 92, comma 2, c.p.c., dal momento che il
, pur vittorioso nel merito, era comunque risultato soccombente in Controparte_2 ordine alla individuazione del giudice avente giurisdizione. Sul punto, colgono nel segno le difese dell'Amministrazione appellata laddove richiamano il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui «il rigetto delle eccezioni preliminari di rito o pregiudiziali di merito…non dà luogo ad una “soccombenza reciproca” in senso tecnico, se la parte che le sollevò sia comunque risultata vittoriosa nel merito» (così, tra le altre, Cass. civ., Sez. VI, ord. 28 novembre 2019, n. 31176; analogamente, in
Cons. Stato, Sez. III, 12 maggio 2017, n. 2219, si afferma che «nel processo amministrativo, la mera soccombenza su una questione preliminare in rito non è di per sé ragione sufficiente a giustificare la compensazione, anche parziale, delle spese di lite
a fronte della ben più radicale soccombenza sostanziale del ricorrente»). Il criterio della soccombenza, quindi, deve essere riferito alla causa nel suo insieme e, in particolare, al suo esito finale;
la parte nei cui confronti la domanda avversaria sia stata totalmente respinta deve considerarsi totalmente vittoriosa, a nulla rilevando che siano state disattese eccezioni di carattere processuale (come, ad esempio, quella di difetto di giurisdizione del giudice adito) o anche di merito dalla medesima sollevate (cfr. Cass. civ., Sez. VI, sent. 2 settembre 2014, n. 18503 e App. Napoli, sent. 13 aprile 2022, n.
1555). Fermo restando che la facoltà di disporre la compensazione delle spese tra le pagina 24 di 27 parti rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, stante l'integrale rigetto della domanda risarcitoria da parte del primo giudice (rigetto confermato in questa sede) non si configurava alcuna soccombenza reciproca, indipendentemente dall'esito del regolamento preventivo di giurisdizione, sfavorevole al . Controparte_2
Secondariamente, le appellanti reputano erronea la decisione del Tribunale di Grosseto di condannarle al rimborso delle spese relative al regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. celebrato dinanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione. Esse sostengono che tale procedimento incidentale costituirebbe una fase del tutto autonoma del giudizio, finalizzata per l'appunto ad individuare il giudice munito di giurisdizione sulla controversia;
pertanto, le spese ad essa relative non risentirebbero dell'esito finale della causa e dovrebbero essere poste esclusivamente a carico della parte che, in definitiva, le abbia rese necessarie contestando la giurisdizione del giudice adito e che sia rimasta al riguardo soccombente, vale a dire, nel caso di specie, il CP_2
. Anche sotto questo profilo si ritiene sufficiente fare rinvio all'indirizzo
[...] interpretativo della giurisprudenza di legittimità alla stregua del quale «la regolamentazione delle spese in un processo articolato per gradi e per fasi o procedimenti incidentali va sempre operata in relazione all'esito complessivo e finale della lite. Ne consegue che l'attore ─ vittorioso in sede di regolamento di giurisdizione esperito in pendenza di lite ma totalmente soccombente nel merito ─ non ha diritto di pretendere la condanna delle controparti alle spese della fase di regolamento, se la
Corte di cassazione le abbia rimesse al giudice dichiarato munito di giurisdizione (Cass.
20 marzo 2014, n. 6522)» (Cass. civ., Sez. I, ord. 14 giugno 2024, n. 16662, citata da parte appellata nelle proprie note conclusionali depositate in data 11.02.2025).
Anche il quinto motivo di gravame, con il quale si contesta la decisione del giudice di prime cure di porre le spese del regolamento di giurisdizione a carico di tutti le società ricorrenti/attrici in primo grado nonostante il suddetto regolamento fosse stato proposto esclusivamente da , unico soggetto nei confronti del Parte_3 quale avrebbe potuto e dovuto, quindi, essere pronunciata la condanna al rimborso, deve essere disatteso. Sebbene il ricorso per regolamento di giurisdizione sia stato effettivamente proposto, a norma degli artt. 364 e ss. c.p.c., dalla sola
[...]
(in risposta alla eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione Parte_3 del giudice ordinario sollevata dal ), non si può trascurare come Controparte_2 quest'ultima, nel giudizio dinanzi al Tribunale di Grosseto, avesse la medesima posizione processuale di di Parte_1 [...]
di e di (tutti Controparte_3 Parte_4 CP_1
pagina 25 di 27 erano ricorrenti/attori) e come , nel procedimento Parte_3 dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione, sia stata rappresentata e difesa dal medesimo avvocato (Avv. Mario Tamberi) che già rappresentava e difendeva tutti gli anzidetti soggetti nel processo in corso di svolgimento dinanzi al Tribunale di Grosseto n. R.G.
1524/2016. Della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione e della successiva, favorevole decisione delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione (le quali, con ordinanza n. 16455 del 23.06.2020, dep. in Cancelleria il 30.07.2020, hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario), hanno beneficiato, in pratica, tutte le società/i soggetti che avevano adito il Tribunale di Grosseto. La statuizione del primo giudice non appare, dunque, suscettibile di riforma.
Atteso il totale rigetto dell'appello e la conseguente integrale conferma della sentenza n. 782/2023 del Tribunale di Grosseto, le spese del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al D.M. n. 55/2014, così come modificato dal D.M. n. 147/2022, seguono la soccombenza e devono perciò essere poste a carico delle società appellanti (controversia rientrante nello scaglio di valore compreso tra € 52.000,01 ed € 260.000,00, in base al criterio del disputatum; adozione dei valori minimi;
escluso il compenso per la fase istruttoria).
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte delle appellanti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.


P.Q.M.


La Corte di Appello di Firenze, definitivamente pronunciando nel procedimento intestato, ogni altra domanda, eccezione e deduzione disattesa:
- RIGETTA l'appello come in atti proposto da Parte_1
[...] Parte_2 Parte_3
, e a socio unico,
[...] Parte_4 Parte_5 acquirente di tutti i diritti e crediti oggetto di questa causa da (a sua CP_1 volta acquirente di essi dalla Flash S.r.l.) avverso la sentenza n. 782/2023 del
Tribunale di Grosseto, che per l'effetto conferma integralmente;

- CONDANNA Parte_1 Parte_2
,
[...] Parte_3 [...]
e a socio unico, acquirente di tutti i diritti e crediti Parte_4 Parte_5 oggetto di questa causa da (a sua volta acquirente di essi dalla Flash CP_1
S.r.l.) al rimborso, a favore del , delle spese di lite relative al Controparte_2 presente grado di giudizio, che liquida in € 4.997,00 per compensi, oltre rimborso pagina 26 di 27 forfettario per spese generali nella misura del 15% del compenso totale, I.V.A. e c.p.a. come per legge;

- DÀ ATTO, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte delle appellanti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 18 marzo 2025.
Il Presidente Relatore/Istruttore
Dott.ssa Isabella ARni
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