REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di Lavoro e di Previdenza ed Assistenza composta dai sig.ri Magistrati:

1.dott. Mariavittoria Papa Presidente

2.dott. Giovanna Guarino Consigliere rel.

3.dott. Chiara Di Benedetto Consigliere all'esito dell'udienza in trattazione scritta ex art.127 ter c.p.c del 4 giugno 2025 ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n.3956/2019 r. g. affari civili contenziosi, vertente
TRA
in persona del legale rapp.te p.t, rapp.ta e difesa dagli Parte_1 avv.ti Pietro Palma e Lorenzina Perone, presso lo studio del primo elett.te domiciliata in Moiano (BN), via Caudina n.26
appellante
E
, in persona del Presidente p.t, rapp.ta e difesa dall'avv. Controparte_1
Giuseppe Marsicano, responsabile dell'Avvocatura provinciale, con cui elett.te domicilia in Napoli, via A. Lucci 137, presso l'avv. Maria Iele ( studio avv. Stefano Sorriento).
appellata
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1.Con ricorso depositato in via telematica presso la Corte di appello di Napoli- sez.civile in data 13/9/2019, la ha proposto appello Parte_1 avverso la sentenza del Tribunale di Benevento n. 1791 del 19/2/2019, che aveva rigettato l'opposizione proposta da essa società avverso l'ordinanza ingiunzione protocollo n. 0017822 emessa dalla Provincia di in data 2/5/2017 e CP_1 notificata in data 31/5/2017, con cui era stata contestata la “violazione dell'art. 260 bis commi 1 e 2 del D. Lgs 152/2006, sanzionata dall'art. 188 bis, comma 2 lett. a) dello stesso decreto” ed era stata irrogata alla una sanzione Parte_1 amministrativa di euro 46.500,00.

2.L'appellante ha lamentato che il primo giudice, applicando erroneamente la normativa di settore, avesse disatteso la sua eccezione di carenza di potere del Segretario generale - Direttore generale della ad emettere Controparte_1
l'ordinanza ingiunzione nr. 0017822 del 02/05/2017. Ha sostenuto che all'epoca di emissione dell'ordinanza ingiunzione nell'organico della non Controparte_1 vi erano figure dirigenziali e pertanto il Presidente della Provincia, con determina nr. 44 del 22/12/2016, aveva attribuito le funzioni di Direttore generale al segretario generale;
tuttavia il Direttore generale non poteva svolgere attività gestionale, ma solo le funzioni previste dall'art. 36 dello Statuto della e dall'art. 21 del CP_1
Regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici, tra cui non era menzionato il potere di emettere atti che impegnino l'amministrazione verso l'esterno. Peraltro, ai sensi dell'art. 30, comma 3bis del citato regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici, in ipotesi di assenza temporanea ovvero di carenza di figure dirigenziali nell'organico dell'ente, il Presidente della Provincia poteva conferire il relativo potere, ma solo per un settore specifico e per non più di sei mesi, cosa che non era avvenuta nel caso di specie. Dunque l'ordinanza opposta era stata emessa da soggetto non legittimato e doveva esserne dichiarata la nullità.

3. Ha sostenuto che erroneamente il giudice di prime cure non aveva considerato, ai fini della regolarità procedimentale ed ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 della l. n. 241/1990 e degli artt. 14 e 17 della l. n. 689/1981, la necessità della notifica alla ia dell'ordinanza ingiunzione impugnata sia del processo Parte_1 verbale Prot. 54646/R.V. del 20/12/2016, sulla cui scorta la Controparte_1 aveva emesso tale ordinanza, considerato che in sentenza, solo in maniera apodittica, si era dato atto della notifica di entrambi tali atti.

4. Ha sostenuto la non corrispondenza tra la contestazione e la violazione dichiarata in sentenza, considerato che nell'ordinanza ingiunzione il fatto contestato era l'“omesso versamento per l'iscrizione al SISTRI per gli anni 2015 e 2016”, sanzionato dall'art. 260 bis comma 2 del d. lgs. n. 152/2006, mentre il primo giudice aveva rigettato l'opposizione, invocando l'art. 260 bis del d. lgs. n. 152/2006, senza specificarne il comma, ma riferendosi, erroneamente, alla fattispecie di cui al comma 1. Tuttavia essa società era regolarmente iscritta al sistema ed aveva solo omesso, nei termini prescritti, il pagamento dei contributi per le annualità 2015 e 2016, per cui erroneamente il primo giudice aveva ritenuto la legittimità di una sanzione che sarebbe stata irrogata per omissione dell'iscrizione al Sistri, nella fattispecie insussistente e comunque indimostrata.

5. Ha evidenziato che con l'art. 6 del d.l. n. 135 del 14/12/2018 convertito con modificazioni dalla L. 11 febbraio 2019, n. 12 era stato soppresso dal 1 gennaio 2019 il Sistema di Controllo della Tracciabilità dei Rifiuti e, con esso, l'obbligo di versamento della quota annuale, di cui all'art. 14bis del d.l. n. 78/2009. Tale soppressione aveva comportato l'abolizione della fattispecie sanzionata dall'art. 260 bis comma 2 del d. lgs. n. 152/2006, che poteva assimilarsi ad una abolitio criminis a seguito di jus superveniens. La predetta norma abolitrice del SISTRI e dell'obbligo di versamento del contributo annuale per l'iscrizione ad esso dal 1° gennaio 2019, non aveva disposto in merito alla sua retroattività ovvero al venir meno dell'obbligo di pagamento anche dei contributi non versati per gli anni precedenti, dovendosi così ritenere la sua efficacia solo per il futuro. Dunque la suindicata norma doveva ritenersi in contrasto con l'art. 7 par. 1 della Convenzione dei Diritti dell'Uomo - che prevede la non retroattività delle leggi penali più severe, e quindi implicitamente la retroattività della legge penale più mite, principio direttamente applicabile alla fattispecie in esame. In ipotesi di non ritenuta applicabilità di tale principio, ha chiesto a questa Corte di valutare l'opportunità di sollevare questione di legittimità costituzionale del predetto art. 6 del d.l. n. 135/2018, convertito con modificazioni dalla L. 11 febbraio 2019, n. 12, in riferimento agli artt. 3 e 117 della Costituzione, in relazione all'art. 7 CEDU.

6.Pertanto l'appellante ha concluso in tali termini:
“1. in totale riforma e/o annullamento della sentenza n. 1791/2018 del Tribunale di Benevento, emessa dal Giudice Dott.ssa Giuliano Giuliana depositata e pubblicata in data 19/02/2019 nel giudizio di cui al numero R. G. 3049/2017, non notificata, accertare e dichiarare l'illegittimità, l'infondatezza e l'erroneità dell'impugnata ordinanza-ingiunzione per violazione delle norme di legge e regolamentari menzionate nei motivi di appello e specificamente esposte in narrativa e, per l'effetto, nonché disporre l'annullamento dell'atto impugnato, con ogni relativa conseguenza di legge;

2. in via subordinata, accogliere la presente impugnazione per mancanza della notifica dell'atto di accertamento ovvero per connessa e conseguente insufficienza delle prove circa la responsabilità dell'opponente;
Il tutto con vittoria di spese di lite, diritti, onorari, rimborso forfettario per spese generali, CPA ed IVA, per entrambi i gradi di giudizio e con attribuzione ai sottoscritti procuratori che se ne dichiarano anticipatari”

7.La si è costituita in giudizio ed ha preliminarmente Controparte_1 eccepito l'inammissibilità dell'appello per violazione dell'art.342 c.p.c, essendosi l'appellante limitato a riproporre le medesime doglianze già valutate e rigettate dal primo giudice;
nel merito ha contestato, sulla base di varie argomentazioni, la fondatezza del gravame, di cui ha chiesto il rigetto, con vittoria di spese.

8.Con decreto del Presidente della Corte di Appello di Napoli n.402 del 12/12/2024 è stata disposta la riassegnazione alla Sezione lavoro delle controversie ex art.22 della legge n. 689/1981 pendenti innanzi alla I ed alla V sezione civile, e quindi, tra gli altri, del presente giudizio.

9.Disposta la trattazione scritta del giudizio ex art. 127 ter c.p.c per l'udienza odierna, le parti hanno depositato note scritte .
MOTIVI DELLA DECISIONE
10. Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità dell'appello.
Come ha correttamente statuito la Suprema Corte (cfr. Cass., VI, 1.7.2020 n. 13293) gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal d.l. n. 83/12, conv. con modificazioni in l. n. 134/12, vanno interpretati nel senso che l'impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di revisio prioris instantiae del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata.
Nella fattispecie al vaglio il gravame contiene articolati e specifici motivi di impugnazione avverso la sentenza di primo grado, del tutto idonei a consentire al Collegio giudicante un riesame della questione ed un pieno esercizio del diritto di difesa della controparte, che infatti ha controdedotto alle asserzioni di parte appellante. Del resto, l'eccessiva sintesi della motivazione della sentenza impugnata giustificava la riproposizione delle argomentazioni poste a fondamento delle doglianze contenute nel ricorso introduttivo.
11. Nel merito, l'appello è infondato e non può trovare accoglimento.
12. Giova premettere che oggetto del presente giudizio è l'opposizione proposta dalla avverso l'ordinanza ingiunzione protocollo n. 0017822 Parte_1 emessa dalla Provincia di in data 2/5/2017 e notificata in data 31/5/2017, CP_1 con cui era stata contestata alla società la “violazione dell'art. 260 bis commi 1 e 2 del D. Lgs 152/2006, sanzionata dall'art. 188 bis, comma 2 lett. a) dello stesso decreto” e le era stata irrogata una sanzione amministrativa di euro 46.500,00.
13.Tale ordinanza ingiunzione era stata preceduta dal verbale di accertamento dell' di Controparte_2
Napoli 2-sezione operativa territoriale di Nola del 20/12/2016 (cfr. all.3 prod. Provincia Benevento), in cui era stato accertato che la “ non ha Parte_1 effettuato il versamento per l'iscrizione al SISTRI per gli anni 2015 e 2016”.
14.Come risulta dalla documentazione prodotta in primo grado dalla CP_1
, entrambi gli atti, e cioè sia il verbale di accertamento che l'ordinanza
[...] ingiunzione risultano ritualmente notificati alla società , e precisamente il verbale di accertamento in data 2/1/2017 con raccomandata n.15172556107-9 con ricevuta di ritorno debitamente sottoscritta (cfr. all.3 prod. ) e l'ordinanza Controparte_1 ingiunzione con relata di notifica del messo comunale in data 31/5/2017 (cfr. all.4 prod.
) . Va, quindi, disattesa la terza doglianza proposta. Controparte_1
15. L'ordinanza ingiunzione oggetto di giudizio risulta emessa per la violazione prevista dall'art.260bis commi 1 e 2 del Dlgs n. 152/2006 sanzionata dall'art.188- bis comma 2 lett.a dello stesso decreto legislativo per “ omesso versamento per l'iscrizione al SISTRI per gli anni 2015 e 2016”.
L'art.260 bis del Dlgs n. 152/2006 dispone che:
“1. I soggetti obbligati che omettono l'iscrizione al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all'articolo 188-bis, comma 2, lett. a), nei termini previsti, sono puniti con una sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro. In caso di rifiuti pericolosi, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro. (82) (104)
2. I soggetti obbligati che omettono, nei termini previsti, il pagamento del contributo per l'iscrizione al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all'articolo 188-bis, comma 2, lett. a), sono puniti con una sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro. In caso di rifiuti pericolosi, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro. All'accertamento dell'omissione del pagamento consegue obbligatoriamente, la sospensione immediata dal servizio fornito dal predetto sistema di controllo della tracciabilità nei confronti del trasgressore. In sede di rideterminazione del contributo annuale di iscrizione al predetto sistema di tracciabilità occorre tenere conto dei casi di mancato pagamento disciplinati dal presente comma. (82) (104)”.
In base al tenore letterale della norma appare, quindi, evidente come l'iscrizione al SISTRI sia annuale e vi sia correlato il versamento di un contributo annuale di iscrizione, per cui nel caso di specie la condotta sanzionata nell'ordinanza ingiunzione è quella di avere la omesso il versamento del contributo Parte_1 annuale di iscrizione al SISTRI per gli anni 2015 e 2016 e, di conseguenza, non risultare iscritta al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti per tali anni, condotta correttamente valutata in tali termini dal primo giudice.
16. Va disattesa anche la doglianza relativa alla asserita carenza di potere del Segretario generale - Direttore generale della ad emettere l'ordinanza CP_1 CP_1 ingiunzione oggetto di giudizio. Risulta dagli atti di causa che, con determina n.44 del 22/12/2016, il Presidente della Provincia di conferì al Segretario generale le funzioni di Direttore Generale. CP_1
Nelle premesse al suindicato atto era previsto che tale nomina fosse finalizzata a “ rispondere alle attuali esigenze organizzative e gestionali e assicurare il migliore funzionamento dell'ente , anche al fine di perseguire un più efficace ed efficiente livello di realizzazione dei programmi e degli obiettivi gestionali”, ricollegandosi tale finalità alla circostanza che “ allo stato nell'Ente non sono in servizio dirigenti e che per i vincoli imposti dalla vigente normativa per gli Enti di vasta area non è possibile procedere ad assunzioni di dirigenti a tempo indeterminato e determinato”.
Appare, quindi, evidente che, nel caso di specie, la nomina del Direttore generale fosse finalizzata ad una attuazione degli indirizzi e degli obiettivi previsti dagli organi di governo dell'Ente - come disposto dall'art.36 dello Statuto della CP_1
- che doveva però concretarsi in una gestione diretta dei vari settori ,
[...] considerata la mancanza in organico di dirigenti che fossero addetti alla suindicata gestione.
Del resto, l'art.36, comma 4° dello Statuto della prevede Controparte_1 espressamente che competa al Direttore generale la predisposizione del piano degli obiettivi e del piano di gestione dei singoli settori e che, di conseguenza, i dirigenti dell'Ente rispondano al Direttore generale nell'esercizio delle loro funzioni, il che legittima sicuramente il Direttore generale ad una avocazione delle competenze affidate ai dirigenti dell'Ente.
Ritiene, dunque, la Corte che il potere del Direttore generale di emettere l'ordinanza ingiunzione oggetto di giudizio scaturisca dall'applicazione dei principi generali sanciti dallo Statuto dell'Ente nella fattispecie concreta di assenza del dirigente che vi sarebbe dovuto essere preposto.
Inoltre, come correttamente rilevato dalla , il suindicato potere Controparte_1 risulta confermato dall'art. 30, comma 3° del Regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici che, nell'ipotesi di vacanza di una delle posizioni di livello dirigenziale, dispone che il Presidente della provincia possa affidare l'incarico di supplenza al Direttore Generale. Nel caso di specie, con la Determina n.44 del 22/12/2016 il Presidente della provincia ha autorizzato la supplenza del Direttore Generale per tutti i settori al vertice dei quali mancavano i dirigenti preposti .
17.Anche l'ultima doglianza va disattesa.
Non può trovare applicazione nella fattispecie in esame, relativa all'omesso versamento della quota di iscrizione al SISTRI per gli anni 2015 e 2016, l'art. 6 del d.l. n. 135 del 14/12/2018 convertito con modificazioni dalla L. 11 febbraio 2019, n. 12. Con tale norma è stato soppresso, dal 1 gennaio 2019, il Sistema di Controllo della Tracciabilità dei Rifiuti e, con esso, l'obbligo di versamento della quota annuale, di cui all'art. 14bis del d.l. n. 78/2009, per cui è stata abolita la fattispecie sanzionata dall'art. 260 bis comma 2 del d. lgs. n. 152/2006, tuttavia la norma, in mancanza di una espressa previsione in tal senso, non si applica retroattivamente.
Ritiene, inoltre, la Corte che non possa trovare applicazione nella fattispecie in esame, di sanzione amministrativa, il principio vigente per le sanzioni penali di applicazione della legge successiva più favorevole.
In tal senso si è espressa la Corte Costituzionale ritenendo non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.1 della legge n. 689/1981 laddove non prevedeva l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi ( Corte Costituzionale sent n. 193 del 2016).
La Corte ha affermato : “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impugnato, in riferimento agli artt. 3, 117, primo comma, Cost., 6 e 7 CEDU, nella parte in cui - nel definire il principio di legalità che consente di irrogare sanzioni amministrative solo in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione e nei casi e per i tempi ivi considerati - non prevede l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi. La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha enucleato il principio di retroattività della legge penale meno severa, non ha mai avuto ad oggetto il complessivo sistema delle sanzioni amministrative, bensì singole e specifiche discipline sanzionatorie che, pur qualificandosi come amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad acquisire caratteristiche punitive alla luce dell'ordinamento convenzionale. L'invocato intervento additivo risulta travalicare l'obbligo convenzionale e disattende la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione come convenzionalmente penale. Nel quadro delle garanzie apprestato dalla CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, non si rinviene l'affermazione di un vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, del principio di retroattività della legge più favorevole, da trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative. Né sussiste un analogo vincolo costituzionale poiché rientra nella discrezionalità del legislatore, nel rispetto del limite della ragionevolezza, modulare le proprie determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore. Il differente e più favorevole trattamento riservato ad alcune sanzioni, come quelle tributarie e valutarie, trova fondamento nelle peculiarità che caratterizzano le rispettive materie e non può trasformarsi da eccezione a regola, coerentemente con il principio generale di irretroattività della legge e con il divieto di applicazione analogica delle norme eccezionali (artt. 11 e 14 delle preleggi). Nel caso di cui al giudizio a quo , il peculiare trattamento delle violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria (alle quali soltanto è applicabile, a fronte di un concorso materiale di violazioni, il più mite regime del cumulo giuridico delle sanzioni, in deroga alla regola generale del cumulo materiale) sottolinea la specificità degli interessi tutelati e la natura eccezionale di tale disciplina, la quale non si presta ad una generalizzata trasposizione di principi maturati in ambiti diversi. La scelta legislativa dell'applicabilità della lex mitior limitatamente ad alcuni settori dell'ordinamento non può poi ritenersi in sé irragionevole. La qualificazione degli illeciti amministrativi, espressiva della discrezionalità legislativa, si riflette sulla natura contingente e storicamente connotata dei relativi precetti, sicché risulta sistematicamente giustificata la pretesa di potenziare l'effetto preventivo e dissuasivo della comminatoria, eliminando per il trasgressore ogni aspettativa di evitare la sanzione grazie a possibili mutamenti legislativi. Il limitato riconoscimento della retroattività in mitius risponde a scelte discrezionali di politica legislativa, modulate in funzione della natura degli interessi tutelati e sindacabili solo laddove trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio. Infine, l'invocato intervento additivo, oltre ad esorbitare dall'ambito della disciplina applicabile dal rimettente e ad affermare il principio di retroattività della lex mitior in misura più ampia di quanto stabilito dall'art. 2 cod. pen., determinerebbe una nuova configurazione del complessivo trattamento sanzionatorio di tutti gli illeciti amministrativi, in un ambito in cui deve riconoscersi al legislatore un ampio margine di libera determinazione. Sulla necessità di applicare le norme della CEDU nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, v. le citate sentenze nn. 236/2011, 113/2011, 1/2011, 93/2010, 311/2009, 239/2009, 39/2008, 349/2007 e 348/2007. Sulla spettanza alla Corte costituzionale della valutazione circa l'inserimento del prodotto dell'interpretazione della Corte EDU nell'ordinamento costituzionale italiano e dell'apprezzamento della consolidata giurisprudenza europea, in modo da rispettarne la sostanza, sia pure con il margine di adeguamento idoneo a consentire di tener conto delle peculiarità dell'ordinamento giuridico interno, v. le citate sentenze nn. 236/2011, 317/2009 e 311/2009. Per l'orientamento secondo cui, in materia di sanzioni amministrative, spetta al legislatore ampia discrezionalità, nel rispetto del limite della ragionevolezza, potendo le relative determinazioni essere modulate secondo criteri di maggiore o minore rigore in base alle materie oggetto di disciplina, senza che da ciò consegua necessariamente una violazione del principio di uguaglianza, v. le citate ordinanze nn. 245/2003, 501/2002 e 140/2002”.
18. La sentenza impugnata va quindi integralmente confermata.
19. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate, in base al valore della controversia ed ai sensi del DM n.147/2022, come in dispositivo.


PQM


La Corte così provvede: 1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
2) condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 9.991,00, oltre spese generali, iva e c.p.a come per legge. Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art.1, comma 17, l.n. 228/2012 che ha introdotto il comma 1-quater all'art.13 DPR 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art.13 comma 1 bis DPR n.115/2002.
Così deciso in Napoli il giorno 4 giugno 2025
Il Consigliere est. rel. Il Presidente