REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte d'Appello di Napoli
Quinta sezione civile
(già Prima sezione civile bis) riunita in camera di consiglio nelle persone dei Magistrati:
Dr.ssa Caterina Molfino Presidente
Dr. Paolo Celentano Consigliere
Dr. Giovanni Galasso Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel processo civile d'appello iscritto al n. 2368/2021 del ruolo generale degli affari contenziosi avverso la sentenza n. 7899/2020 del Tribunale di Napoli, Decima sezione civile del 20-23/11/2020;
TRA
(p. IVA ), costituitasi in persona Parte_1 P.IVA_1 del sig. dichiaratosi legale rappresentante pro tempore, Controparte_1 rappresentata e difesa, in virtù di procura allegata e trasmessa con le modalità di cui all'art. 83 comma 3° c.p.c., dall'Avv. Andrea Abbamonte (c.f. ; C.F._1
APPELLANTE
E
(c.f. n. ), costituitosi in persona del Controparte_2 P.IVA_2 CP_3 pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Aldo Ruberto (c.f. ) C.F._2 dell'Avvocatura Municipale;

APPELLATO
_______________________________________________________________________ n. 2368/2021 r.g.a.c.c. 1 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione regolarmente notificato, la Parte_1 proponeva “opposizione” avverso l'invito al pagamento n. Prot. PG/868316/197 del
6/11/2015 notificato in data 7/1/2016, emesso dal per l'importo di € Controparte_2
89.976,00 dovuto a titolo di COSAP a seguito del verbale n. C/438452 del 18/10/14. Con il predetto verbale la Polizia Municipale di aveva accertato che il ristorante CP_2
“NT e NT”, sito in via Partenope n. 24/27, occupava con tavoli, sedie ed ombrelloni, mq 53,51 di suolo pubblico in eccedenza rispetto alla superficie data in concessione di mq 147,52 (concessione triennale n.22 del 28/03/2015).
Nell'atto di invito al pagamento il evidenziava che, trattandosi di CP_2 occupazione di tipo temporaneo (realizzata tramite elementi privi del carattere della stabilità), aveva calcolato la durata dell'occupazione abusiva dal 18/9/2014 al 18/10/14
(giorno dell'accertamento), per totali 31 giorni, in applicazione dell'art. 63, comma 2, lett. g) del d.lgs. 15/12/1997 e dell'art. 17 del regolamento comunale disciplinante l'occupazione di suolo pubblico;
secondo tali norme, infatti, la durata dell'occupazione si presume (in via relativa) sino al trentesimo giorno antecedente a quello in cui è avvenuto l'accertamento dell'occupazione abusiva.
La società attrice, dopo aver osservato che il 18/10/2014 il Controparte_2 aveva eseguito accertamenti relativi all'occupazione di suolo pubblico presso dieci locali siti in via Partenope dalle 13,10 alle 16,10, - circostanza che escludeva che gli stessi fossero stati svolti in maniera accurata - deduceva che i verbali per sanzioni relative a violazioni del Codice della Strada accertate nel corso di tali verifiche (l'occupazione della sede stradale è infatti sanzionata anche dall'art. 20 CdS) erano stati impugnati dai titolari dei locali innanzi al Giudice di Pace di che, quando era entrato nel merito della CP_2 questione, aveva riconosciuto l'illegittimità degli accertamenti svolti con tali modalità dalla Polizia Municipale. Tale valutazione doveva necessariamente riverberarsi su tutti gli accertamenti svolti il 18/10/2014.
Tanto premesso, l'odierna appellante fondava la sua “opposizione” su numerosi motivi che così vengono riassunti nella sentenza impugnata: “1) violazione e falsa applicazione dell'art. 19 del D.Lgs. 546/92 e degli artt. 6 e 7 della L. 212/00, oltre che dell'art. 7 della L. 214/90, per la mancata indicazione, nell'atto, della procedura che il contribuente deve seguire in caso di impugnazione dello stesso;
2) violazione dell'art. 3
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L. 241/90 per difetto di motivazione;
3-4) violazione dell'art. 17 Regolamento Cosap, per errata e illegittima applicazione della presunzione di occupazione abusiva per i 30 giorni antecedenti l'accertamento, nonché difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento (come accertato in alcune sentenze del Giudice di Pace, relativamente all'accertamento del 18/10/14 impugnato da altre società); travisamento dei fatti, stante
l'errata misurazione dell'area occupata, misurazione effettuata non in contraddittorio;

5) violazione del Regolamento Cosap per eccessività della sanzione”.
Si costituiva il chiedendo il rigetto delle domande della Controparte_2 controparte.
Cons sentenza n. 7899/2020 il Tribunale rigettava l'”opposizione” e condannava la società attrice al pagamento delle spese.
In particolare, il Tribunale osservava che:
- oggetto del giudizio era un invito al pagamento, atto propedeutico all'ingiunzione di pagamento ex art. 2 r.d. 639/1910, dunque privo di efficacia esecutiva, sicché l'azione proposta dalla andava qualificata quale azione di accertamento Parte_1 negativo della pretesa del CP_2
- l'invito al pagamento conteneva le indicazioni circa i rimedi da proporre avverso il provvedimento;
era inappropriato il richiamo dell'attore alla disciplina di cui al d.lgs.
212/2000, atteso che non si trattava di un credito di natura tributaria;
in ogni caso, la mancanza dell'indicazione dei rimedi da proporre non determina un vizio del provvedimento, ma solo la possibilità per il destinatario di ottenere la rimessione in termini (richiamava Cass. 301/2018);
- l'atto era sufficientemente motivato, contenendo tutti i dati necessari ad individuare la violazione contestata;

- l'attrice non aveva fornito elementi sufficienti per vincere la presunzione di occupazione nei trenta giorni precedenti l'accertamento, né aveva articolato mezzi di prova idonei in tal senso;
“in particolare, è irrilevante la presenza quotidiana della polizia municipale in Piazza Vittoria, in più non può avere alcun valore di prova l'assunto attoreo secondo cui la Polizia Municipale non ha mai contestato alcuna sua occupazione abusiva di suolo pubblico, assunto, peraltro, smentito dal con produzione di un CP_2 precedente avviso di pagamento (n.1009899/236 del 19/12/2014) da cui si evince una pregressa contestazione relativa a precedenti occupazioni abusive;
non è provato che il
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periodo settembre-ottobre sia di bassa stagione (né può essere provato a mezzo di prova testimoniale), né è presumibile tale circostanza, ed anzi può dirsi smentita, essendo notorio che anche in questo periodo vi sia una elevata affluenza di turisti nella città di
in ragione del clima mite che la caratterizza. Parimenti non provate – né CP_2 costituiscono fatti notori – sono le circostanze dedotte circa la minore affluenza, presso il ristorante dell'attore, di clienti durante il giorno rispetto alla sera, o circa la chiusura settimanale, che, in quanto non obbligatoria ma rimessa alla libera scelta del titolare dell'attività commerciale (come previsto dall'art. 24 Legge regionale della Campania n.
1 del 9/1/14), non può dirsi pacifica”;
- la misurazione era avvenuta regolarmente con gli strumenti indicati nel relativo verbale ed alla presenza dei dipendenti;
il contenuto del verbale faceva comunque fede fino a querela di falso;

- irrilevanti erano le pronunce di annullamento del Giudice di Pace, sia perché riguardanti altri locali e sia perché avevano ad oggetto le sanzioni per violazioni del
Codice della Strada che, pur scaturenti dal medesimo accertamento, avevano natura differente rispetto al credito per la Cosap;

- la sanzione comminata non poteva essere ritenuta eccessiva, perché calcolata in base all'art. 63 d.lgs. 447/1997 ed all'art. 35 del regolamento Cosap;
non poteva essere applicato l'art. 1384 c.c. in quanto riguardante i soli rapporti tra privati.
Avverso tale sentenza ha proposto appello, con atto di citazione notificato il
21/5/2021, la deducendo che: Parte_1
- il Tribunale ha errato nel ritenere che l'odierna appellante avrebbe dovuto proporre querela di falso per privare di efficacia probatoria il verbale della Polizia
Municipale, in quanto si lamenta un errore nelle misurazioni, contestazione che non richiede la proposizione di querela di falso (ha richiamato Cass. 3785/2017 e Cass.
25676/2009); tale errore era dimostrato dal fatto che tutti i ristoratori avevano dato incarico a dei consulenti, i quali avevano accertato che, se realmente fossero state poste in essere le violazioni contestate, ci sarebbe stata un'occupazione dell'intera sede stradale ed addirittura eccedente il parapetto che divide la strada dal mare;
tale errore avrebbe dovuto indurre il Tribunale ad ammettere i mezzi istruttori richiesti e a motivare adeguatamente la propria decisione di applicare la sanzione;

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- il Tribunale aveva ritenuto sufficientemente motivato il provvedimento sebbene lo stesso fosse fondato su formule standardizzate;

- le sentenze del Giudice di Pace erano rilevanti perché, se vi era stato un errore per alcuni ristoranti, era evidente che lo stesso dipendeva dal metodo di misurazione impiegato;
tale circostanza comportava l'illegittimità della presunzione di occupazione anche per i trenta giorni precedenti all'accertamento;
- sussistevano i presupposti per l'applicazione dell'art. 1384 c.c. con conseguente riduzione dell'importo richiesto;

- era “abnorme” la condanna alle spese nella misura di € 7.795 in considerazione della natura della controversia.
Ha quindi chiesto la sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza di primo grado ed ha rassegnato, nel merito, le seguenti conclusioni: “2) Nel merito disporre la integrale riforma della sentenza n. 7899/2020 del Tribunale di Napoli – Sez. X, pubblicata in data 23/11/2020 e per l'effetto:
3) dichiarare nullo l'invito prot. n. PG/868316/197 del 6/11/2005 notificato in data 7/1/2016 per avvenuta declaratoria di illegittimità del verbale di violazione del codice della strada, con il quale si contestava alla società attrice occupazione abusiva di suolo pubblico;

4) In subordine sempre nel merito, anche previa disapplicazione dell'art. 17 del
Regolamento COSAP del approvato con delibera di C.C. 54 del Controparte_2
26/9/2014, revocare ovvero dichiarare illegittimo l'atto di invito PG/868316/197 del
6/11/2005 notificato in data 7/1/2016 per i motivi indicati nel presente atto;

5) Per l'effetto ed in via gradata dichiarare non dovuta la somma di €. 89.976,00 vantata dal nei confronti della ovvero la Controparte_2 Parte_1 minor somma di €. 45.356,00 richiesta dal in caso di pagamento nel termine di CP_2
60 giorni, il cui termine deve essere “congelato” in considerazione del presente giudizio;

6) Ridurre, in ogni caso, equitativamente la sanzione ingiunta alla
[...] in quanto la stessa eccessiva ai sensi dell'art. 1384 c.c rispetto alle somme Parte_1 che la stessa paga annualmente per l'occupazione di mq. 147,52;
7) Il tutto con vittoria di spese, diritti ed onorari del giudizio, oltre spese generali del doppio grado di giudizio”.
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Si è costituito il con comparsa depositata il 4/10/2021, Controparte_2 deducendo l'infondatezza dell'appello e concludendo per il suo rigetto.
All'udienza del 28/1/2025, le parti hanno precisato le conclusioni, riportandosi ai propri scritti, e la Corte ha trattenuto la causa in decisione, concedendo i termini di cui all'art. 190 comma 1° c.p.c. per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e deve essere rigettato

1. Il primo motivo di appello è infondato. Anche a voler ritenere che - nel caso in cui si contesti un errore di fatto contenuto in un atto pubblico che determini sostanzialmente l'inattendibilità di quanto in esso rappresentato - non sia necessario proporre querela di falso, nel caso di specie non vi sono elementi per ritenere che vi sia stato un errore nella misurazione dell'area occupata in eccesso rispetto a quella autorizzata.
Nel caso del ristorante NT e NT, tale eccedenza era di circa 53 mq, sicché non vi sono elementi per affermare che, per effetto di tale violazione, il ristorante dovesse occupare l'intera sede stradale. Nel verbale si dà atto, inoltre, che la misurazione
è stata effettuata con rotella metrica, strumento sicuramente adeguato per questo tipo di misurazioni. Del tutto irrilevante è poi la consulenza di parte a firma del geom.
[...] che rappresenta solo la situazione esistente alla data del 30/11/2015, ma dalla CP_4 quale nulla si trae in ordine alle misurazioni eseguite dalla Polizia Municipale in occasione degli accertamenti del 18/10/2014.

2. In ordine alla motivazione del provvedimento (secondo motivo di appello), va osservato che è errata la prospettiva in cui si pone l'appellante. Ed infatti la Cosap costituisce un corrispettivo per l'utilizzo di suolo pubblico (cfr., ex multis, Cass.
18027/2009; Cass. 25551/2007; Cass. 1611/2007; Cass. 14864/2006; Cass. 1239/2005;
Cass. 5462/2004; Cass. 12167/2003); per questa ragione la giurisdizione appartiene al giudice ordinario che deve accertare l'esistenza dei presupposti di “una pretesa meramente patrimoniale, che non involge atti autoritativi del Comune a tutela dell'interesse generale” (cfr. Cass. SS.UU. 35330/2024). Pertanto, il presente giudizio non ha ad oggetto l'atto, bensì il rapporto e dunque, come osservato anche dal Tribunale,
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occorre solo accertare se ricorrono i presupposti per il pagamento del canone richiesto e non anche verificare se l'atto con il quale tale pagamento viene richiesto è privo di vizi formali.
È appena il caso di aggiungere che la giurisprudenza riportata dall'appellante a sostegno della propria tesi (Cass. 16238/2004) si riferisce alla diversa ipotesi della cartella di pagamento avente ad oggetto l'importo dovuto a titolo di TARSU.
Tanto chiarito, può comunque aggiungersi che l'atto appare sufficientemente motivato in quanto riporta la data dell'accertamento, richiama il verbale della Polizia
Municipale e contiene l'indicazione delle modalità di calcolo dell'importo richiesto in pagamento. Davvero non si comprende che altro dovrebbe indicare tale provvedimento.

3. In ordine al terzo motivo di appello va osservato che lo stesso è parimenti infondato. Ed infatti non può desumersi che le misurazioni siano errate solo in considerazione dell'annullamento di tre verbali per sanzioni per violazione dell'art. 20
CdS (redatti anch'essi a seguito dei controlli compiuti il 18/10/2014) ottenuto da altri ristoratori ubicati nella medesima via innanzi al Giudice di Pace.
In proposito va innanzi tutto evidenziato che, ovviamente, tali pronunce non producono gli effetti del giudicato, essendo intervenute tra altri soggetti. Dalle stesse, tuttavia, non può neppure desumersi che tutte le misurazioni furono sbagliate, giacché, come osservato dallo stesso appellante, in data 18/10/2014, gli accertamenti furono compiuti nei confronti di dieci locali, eppure le sentenze di annullamento sono solo tre.
Peraltro, con la sentenza n. 6236/2015 (che riguardava la Restart S.r.l.) il provvedimento sanzionatorio è stato annullato per violazione dell'art. 200 CdS, in quanto la violazione non era stata immediatamente contestata al trasgressore. Le sentenze n.
3372/2015 (nei confronti della e n. 47012/2015 (nei confronti Controparte_5 della hanno motivazioni assai vaghe che si fondano principalmente sul Controparte_6 contenuto delle consulenze di parte. Nel caso di specie, come già evidenziato, dalla consulenza di parte non risultano elementi che consentono di affermare che la misurazione compiuta dalla Polizia Municipale in data 18/10/2014 è errata.
Per scrupolo deve aggiungersi che i mezzi di prova la cui ammissione è stata negata (in maniera del tutto condivisibile) dal Tribunale con ordinanza del 23/5/2017, non sono stati richiesti anche con l'appello; in ogni caso, le relative richieste non sono state riproposte all'udienza di precisazione delle conclusioni (sostituita dallo scambio di
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memorie scritte ai sensi dell'art. 83, comma 7, lett. h), del d.l. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. 27/2020) nel giudizio di primo grado, circostanza che ne precluderebbe comunque ogni valutazione in appello (cfr., ex multis, Cass. 25257/2008;
Cass. 16290/2016; Cass. 19352/2017).

4. Infine, è da escludere l'applicabilità alla fattispecie in esame dell'art. 1384 c.c., giacché, a prescindere da ogni altra considerazione, è sufficiente osservare che l'interesse del creditore all'adempimento – in forza del quale dovrebbe valutarsi la possibilità di ridurre la penale - è già stato valutato dal legislatore nell'art. 63 d.gs. 446/1997, sicché se il regolamento comunale prevede una sanzione contenuta i limiti previsti da tale norma, come nel caso di specie, non potrebbe in ogni caso farsi luogo alla reductio ad aequitatem.

5. Infine difficilmente comprensibile è il motivo di appello riguardante l'abnormità dell'importo liquidato a titolo di compenso. Ed infatti, in base ai parametri vigenti al momento della decisione (anteriori agli aumenti introdotti con d.m. 147/2022) contenuti nella tabella 2 allegata al d.m. Giustizia 55/2014 per le controversie innanzi al
Tribunale di valore compreso tra € 52.000 ed € 260.000, il compenso liquidato di € 7.795 era di gran lunga inferiore ai parametri medi (€ 13.430) e prossima al minimo liquidabile.
È appena il caso di ricordare che i minimi tariffari sono in ogni caso inderogabili (cfr. art. 4 comma 1 d.m. 55/2014 e, in giurisprudenza, Cass. n. 9815/2023, Cass. n. 9818/2023,
Cass. n. 25847/2023; Cass. 17613/2024).
Per tutto quanto esposto, l'appello deve essere rigettato

6. In considerazione della soccombenza, l'appellante va condannata al pagamento delle spese anche del secondo grado di giudizio in favore del Il Controparte_2 compenso va determinato - in base ai parametri indicati nella tabella 12 allegata al d.m.
Giustizia 55/2014 (come modificato dal d.m. 147/2022) per i giudizi di valore compreso tra € 52.000 ed € 260.000 – in complessivi € 7.300 (€ 1.500 per la fase di studio, € 1.000 per la fase introduttiva, € 2.200 per la fase istruttoria, € 2.600 per la fase decisoria).
Deve infine darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, a carico dell'appellante, di un ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, previsto dall'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 115/02, in considerazione del rigetto dell'impugnazione.

P.Q.M.

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La Corte di Appello di Napoli, definitivamente pronunziando sull'appello proposto avverso la sentenza n. 7899/2020 emessa dal Tribunale di Napoli, Decima sezione civile il 20-23/11/2020:

1. rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;

2. condanna la al pagamento, in favore del Parte_1 CP_2
delle spese del giudizio di appello che liquida in € 7.300 per compenso
[...] professionale ed € 1.095 per spese generali di rappresentanza e difesa;

3. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater d.P.R. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello.
Così deciso in Napoli, il 17 giugno 2025.
Il Cons. estensore La Presidente
Dr. Giovanni Galasso Dr.ssa Caterina Molfino
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