REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE LAVORO
composta dai Magistrati:
dott.ssa Anna Carla Catalano - Presidente dott.ssa Maristella Agostinacchio - Consigliere rel dott.ssa Francesca Romana Amarelli - Consigliere riunita in camera di consiglio il giorno 2.10.2025, all'esito del procedimento cartolare disposto ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c. e della riserva assunta a seguito del deposito delle note di trattazione, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 2828/2023 del registro generale degli affari generali, vertente
TRA
, nato a [...] il [...] (C.F. ), Parte_1 C.F._1 Parte_2
, nato a [...] il [...] (C.F. ),
[...] C.F._2 Parte_3
, nato a [...] il [...] (C.F. , ivi residente alla Via
[...] C.F._3
Iacopo da Benevento n. 18; tutti rappresentati e difesi, giusta procura rilasciata in calce al presente atto, costituenti parte integrante e sostanziale del medesimo, dall'avv. Enrico Soprano (C.F.
), ed elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo difensore in C.F._4
Napoli, alla Via Posillipo n. 9 ( indirizzo p.e.c. Email_1
APPELLANTI
E
(C.F.: , in persona del suo legale rappresentante Presidente Controparte_1 P.IVA_1
p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo (C.F.:
dell'Avvocatura Regionale in virtù di procura generale ad lites per notaio C.F._5
Rep. n. 33646 raccolta n. 15752 del 14/03/2018, elettivamente domiciliata in Persona_1
Napoli alla Via Santa Lucia n. 81, la quale ha dichiarato di voler ricevere tutte le comunicazioni, ivi comprese quelle di cui agli artt. 133,134 e 136 cpc al numero di fax 081/7963766 e/o all'indirizzo di PEC : . egione.campania.it Email_2 Email_3
APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza del Tribunale di Napoli n. 3477/2023 pubblicata il 24.05.2023
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso ex art. 414 c.p.c gli istanti, dipendenti della Giunta Regionale della Campania, nel ruolo della quale transitarono a seguito e per effetto della messa in liquidazione e conseguente soppressione dell'Agenzia Regionale Campana per la Difesa del Suolo (ARCADIS), insorsero avverso la nota con la quale veniva preannunciato l'avvio delle procedure di recupero delle somme percepite ai sensi delle LL.RR. nn. 20/2002 e 25/2003, dichiarate costituzionalmente illegittime con sentenza n. 146/2019 della Corte Costituzionale.
Si costituì ritualmente in giudizio la rilevando che le contestate procedure di Controparte_1 recupero erano state avviate in doverosa esecuzione dell'obbligo di recupero delle somme da quest'ultima indebitamente e ingiustificatamente percepite, nel corso del servizio prestato presso il Consiglio regionale della ai sensi delle LL.RR. nn. 20/2002 e 25/2003 dichiarate CP_1 costituzionalmente illegittime con sentenza della Corte Costituzionale n. 146/2019, così come ordinato dalla Corte dei Conti – Sez. Regionale di Controllo per la con Decisione n. CP_1
172/2019 PARI del 30.7.2019.
All'esito del giudizio il Tribunale di Napoli – Sez. Lavoro emise la sentenza indicata in epigrafe con la quale, previo accertamento dell'intervenuta prescrizione dei crediti maturati oltre il decennio dalla richiesta di restituzione, così statuì: “Ogni diversa istanza disattesa, così provvede:rigetta il ricorso nei confronti dei ricorrenti e;
accoglie il ricorso nei confronti di per Pt_1 Parte_2 Pt_3 quanto di ragione e per l'effetto, dichiara irripetibile l'importo netto di euro 368,38 e condanna la alla restituzione, in favore del di tale importo, se già trattenuto o Controparte_1 Pt_3 incassato a titolo di pretesa restituzione delle indennità ex L.R. 20/2002 e L. 25/2003; rigetta per il resto il ricorso di compensa le spese tra le parti”. Pt_3
Avverso la pronuncia hanno proposto appello gli istanti dolendosi, da un lato, della ritenuta legittimazione attiva della (nonostante gli stessi fossero in posizione di distacco Controparte_1
e fossero alle dipendenze dell'ARCADIS), dall'altro, della ritenuta retroattività della pronuncia della Corte costituzionale inidonea, a loro dire, a travolgere le prestazioni già eseguite e comunque la irripetibilità delle somme ai sensi dell'art. 2041 CC.
Hanno chiesto, in parziale riforma della sentenza impugnata: “1) accertare e dichiarare l'inesistenza e/o dell'insussistenza di ogni e qualsivoglia diritto del Controparte_2
e, in ogni caso, della , alla ripetizione delle somme corrisposte ai
[...] Controparte_1 ricorrenti come meglio identificati in epigrafe nell'arco temporale compreso tra il 2009 e il 2015, richieste con nota a firma del Segretario Generale ad interim del Controparte_2
“a titolo di ripetizione del debito da ingiustificato arricchimento, a seguito
[...] dell'annullamento del titolo per l'erogazione percepita, derivante dalla sentenza n. 146/2019 della Corte Costituzionale che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 2, commi 2 e 4 della legge regionale della n. 20/2002, nonché dell'art. 1, comma 1, della legge regionale della CP_1
n. 25/2003, nella parte in cui il primo sostituisce il comma 2 e il secondo inserisce il CP_1 comma 4 nell'art. 58 della legge regionale della n. 10/2001 – Esecuzione delle decisioni CP_1 della Corte dei Conti n. 172/2019 e 217/2019”, per tutti i motivi esposti nella narrativa del presente atto, qui da intendersi per integralmente ripetuti e trascritti;
2. condannare la , in Controparte_1 persona del Presidente di Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore, alla restituzione e pagamento, in favore dei ciascuno dei ricorrenti, degli importi medio tempore eventualmente trattenuti o, comunque, incassati a titolo di pretesa restituzione delle indennità di cui alle L.R. 20/2002 e 25/2003; 3. condannare, altresì, la , in persona del Presidente di Controparte_1
Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore alla refusione delle spese di lite, comprensive delle spese generali, oltre accessori come per legge, nella misura di cui al D.M. 147/2022, ovvero di quella diversa tariffa professionale che risulterà vigente alla data dell'emananda sentenza”.
La , costituitasi in giudizio, ha resistito al gravame chiedendone il rigetto. Controparte_1
Alla odierna udienza la causa è stata decisa come da dispositivo in atti.
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In via preliminare va evidenziato che, in assenza di appello incidentale da parte della CP_1
è divenuta cosa giudicata la statuizione di parziale prescrizione della pretesa
[...] restitutoria di cui è causa.
Nel merito l'appello è infondato e va respinto condividendo il Collegio le motivazioni espresse da questa Corte di Appello in numerose altre pronunce (tra le molte, si richiama la sentenza n. 219/2025).
Preliminarmente deve essere disattesa la censura attinente al difetto di legittimazione attiva della nella pretesa restitutoria. Controparte_1
E' bene rammentare che -come correttamente argomentato dal primo giudice- ai sensi dell'art. 23 della Legge Regionale n. 6/2016: “ Per evitare duplicazioni di funzioni per la difesa del suolo e la tutela ambientale e garantirne lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia, economicità, e con l'obiettivo di conseguire il contenimento della spesa pubblica, la Giunta regionale è autorizzata, con regolamento da adottare ai sensi dell'articolo 56 dello Statuto regionale, entro 160 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, a riordinare, razionalizzare e riorganizzare l'Agenzia Regionale Campana per la Difesa del Suolo (ARCADIS) di cui all'articolo 5, comma 5 della legge regionale 12 novembre 2004 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della - Legge finanziaria regionale 2004) mediante la Controparte_1 soppressione o l'accorpamento o la fusione con altri enti strumentali, nell'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) armonizzazione dei compiti e delle funzioni attribuite, nonché riduzione degli organi di governo e di indirizzo;

b) potenziamento dei compiti di vigilanza e controllo del territorio nonché di prevenzione;

c) individuazione delle risorse umane, finanziarie e strumentali indispensabili per la realizzazione delle funzioni sociali;

d) ricognizione delle professionalità carenti in modo da valutare l'opportunità di bandire, nei modi e nelle forme previste dalla normativa nazionale e regionale vigente in materia, concorsi pubblici per il reclutamento delle risorse umane ritenute necessarie;

e) razionalizzazione delle spese per servizi e locazioni.

2. La Giunta regionale, con deliberazione, da adottare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 1, procede alla ricognizione della dotazione strumentale e finanziaria nonché del personale a tempo indeterminato assunto con concorso ad evidenza pubblica operante presso l'ARCADIS al fine di disporne l'assegnazione presso gli uffici della nei limiti della pianta organica in essere ovvero presso le Agenzie regionali Controparte_1 operanti nel settore della tutela dell'ambiente e della difesa del suolo o altri Enti strumentali regionali, nel rispetto della normativa nazionale e regionale in materia di pubblico impiego.

3. Il regolamento di cui al comma 1 dispone, altresì, a seconda dei casi di scioglimento, accorpamento o fusione, la cessazione degli incarichi di direzione e di dirigenza e dei rapporti di collaborazione di durata temporanea o occasionale o coordinata e continuativa o di lavoro autonomo in essere presso l'ARCADIS, nel rispetto di quanto disposto dall'art. 11 comma 3-ter del decreto legge 30 dicembre 2015, n. 210 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative) convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2016 n. 21. Con il medesimo regolamento, la Giunta dispone la successione della in tutti i rapporti giuridici attivi e Controparte_1 passivi facenti capo all'ARCADIS alla data di entrata in vigore del citato regolamento, nonché le modalità di prosecuzione delle attività, dei progetti, delle iniziative promosse o realizzate da ARCADIS al momento dell'entrata in vigore del suddetto regolamento….”
Dato che la circostanza dell'avvenuta soppressione dell'ARCADIS è pacifica tra le parti, come correttamente sostenuto nella sentenza in esame, si è verificata una vicenda successoria per effetto della quale l'unico soggetto legittimato a pretendere la restituzione degli importi erogati e quindi a resistere in giudizio era la , quale successore in tutti i rapporti facenti Controparte_1 capo all'ARCADIS.
Giungendo al merito della questione, è bene evidenziare che la presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di CP_1 parifica di bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, ha rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, per quanto rileva in questa sede, la Corte Costituzionale osservava come le norme regionali impugnate recassero l'istituzione di nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali con elargizione indistinte destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del consiglio stesso e come riferito dalla sezione di controllo indennità a importo fisso sganciata da considerazioni di rendimento. La Corte affermava in particolare, ritenendo applicabile anche nella fattispecie del giudizio incidentale di costituzionalità il criterio della cosiddetta ridondanza, che le norme regionali avevano introdotto “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”.
Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), come ben rammentato dal primo giudice, lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono», la Corte ha precisato che i “due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e CP_3 diretti all per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva CP_4 nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate agli odierni appellanti in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la pretesa restitutoria. Controparte_1
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, cioè la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte della appellante, con effetto ex tunc.
Né nel caso in esame può parlarsi di “rapporti esauriti” perché, come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure, si richiama al riguardo, ex plurimis Cass. Civ. Sez. Lav.

7.7.2020 n. 14085 per cui “le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità”.
Si richiama, altresì, Cass. Civ. Sez. III 6.5.2010 n. 10958 secondo cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte cost. hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere «esauriti » i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”. Allo stesso modo C.d.S. Sez. VI 18.10.2011 n. 5600 per cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere esauriti i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”.
Ciò stante, essendo incontestabile ed incontestato che in relazione alla fattispecie in esame non è mai intervenuta pronuncia passata in giudicato dichiarativa del diritto degli istanti alla corresponsione delle somme in esame, né che sia maturato integralmente il termine decennale di prescrizione dell'azione di recupero, del tutto legittimamente (recte, doverosamente stanti anche le cogenti indicazioni della Corte dei Conti sul punto) l'Amministrazione ha proceduto ad operare, in sede di compensazione e/o conguaglio tra l'obbligazione retributiva ed il diritto/dovere alla ripetizione delle somme già percepite dai dipendenti per effetto delle norme poi dichiarate costituzionalmente illegittime, le contestate trattenute, nel decennio anteriore alla richiesta di restituzione.
Gli appellanti hanno, poi, evidenziato che l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore.
Orbene a seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del 14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost.
Ha, quindi, enunciato il principio che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento della appellante nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'ente.
Non v'è dubbio che la , creditrice della prestazione indebita, abbia esercitato la pretesa in CP_1 maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento ai debitori ed agli atti risultano depositate le delibere che hanno deciso la rateizzazioni delle somme indebitamente erogate, tenendo conto delle condizioni economico- patrimoniali in cui versano gli obbligati ed applicando una consistente riduzione sulla somma lorda dovuta.
Nella fattispecie in esame, diversamente da quanto sostengono gli appellanti, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c, infatti come chiarito dalla Supera Corte nella sentenza n.8/2023 “L'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri, come nel caso in esame, quale mero aumento della retribuzione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
La ripetizione dell'indebito da parte dell'ente è, pertanto, legittima.
L'appello va quindi rigettato e la sentenza impugnata confermata.
La complessità della vicenda esaminata, la natura interpretativa delle questioni affrontate e l'intervento in corso di causa della pronuncia della Consulta n. 8/2023 in ordine alla portata applicativa dell'art. 2033 c.c consentono l'integrale compensazione delle spese di lite.


PQM


La Corte così decide:
rigetta l'appello;
compensa le spese del presente grado di giudizio;

Ai sensi dell'art.13, comma 1-quater, dpr n.115/2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della Legge 24 dicembre 2012, n. 228 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale a norma dell'art. 13 comma 1 bis cit.
Così deciso all'esito della camera di consiglio del il 2.10.2025.
Il Consigliere est. Il Presidente
Dott. Maristella Agostinacchio Dr.ssa Anna Carla Catalano