RG 1539 /2021

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La CORTE D'APPELLO di FIRENZE
Sez. I – civile – composta da:
DOTT. ISABELLA MARIANI PRESIDENTE
DOTT. DANIELA LOCOCO CONSIGLIERE
DOTT. BARBARA ERCOLANI CONSIGLIERE G.A. Relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA sull'appello proposto da con l'Avv. Parte_1
Cecilia Dragotta appellante nei confronti di
con l'Avv. Realdo Controparte_1
Colombo di Firenze;

, con l'avv. Tommaso Galletti. Controparte_2
Appellati e appellanti incidentali
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 252/2021 del
Tribunale di Grosseto, pubblicata in data 17 marzo 2021, sulle seguenti conclusioni: per l'appellante Parte_1
“Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Firenze dichiarare
l'estinzione del giudizio a norma dell'art. 1, comma 236, della Legge n. 197/2022”; per l'appellata “in Controparte_1 tesi reiezione dell'appello proposto da Controparte_3 con vittoria delle spese di lite;
in via
[...]
1 subordinata, nell'ipotesi di accoglimento di uno o più motivi di appello proposti da Controparte_3
, accertato il difetto di legittimazione passiva di
[...]
estromissione dal Controparte_1 giudizio di quest'ultima con vittoria di spese di lite;
in via ulteriormente subordinata, nell'ipotesi di accoglimento di uno o più motivi di appello proposti da
e reiezione della domanda di Controparte_3 accertamento del difetto di legittimazione passiva di
dichiarazione di Controparte_1 inammissibilità e/o infondatezza della domanda proposta da nei confronti di Controparte_3 [...]
con vittoria delle spese di Controparte_1 lite;
in ipotesi di accoglimento dell'appello e delle domande di accertamento di Controparte_3 assenza di responsabilità in capo ad
[...]
, con vittoria delle spese di lite”; Controparte_1 per l'appellato “Voglia la Corte Controparte_2
d'Appello di Firenze, ogni contraria ed avversa istanza disattesa, respinta la richiesta di sospensione della esecutività della sentenza impugnata, in via principale, rigettare l'appello principale siccome inammissibile e/o infondato;
nella denegata ipotesi di ritenuta applicabilità al caso in esame dell'art. 21 D.lgvo 46/99, in accoglimento del motivo di appello incidentale, rigettare ugualmente l'appello principale dichiarando la domanda di primo grado impugnata col motivo di appello principale IA inammissibile sin dall'origine in quanto tardiva;
in ulteriore subordine, nella denegata ipotesi di annullamento della cartella di pagamento opposta, in via riconvenzionale, condannare
[...]
in persona del suo legale rapp.te Controparte_4 in carica pro-tempore, al pagamento, a favore del
[...]
[...
[...]
[...]
[...] , della somma di € 11.965,38 per corrispettivo CP_5 del costo del conguaglio per la porzione del lotto 13 assegnato ed oggetto del presente giudizio, quota-parte della garanzia fideiussoria e quota parte della registrazione della transazione, oltre interessi al tasso legale e rivalutazione dalla domanda al saldo effettivo ed oltre ai costi di recupero coattivo di Controparte_6
, per i titoli per cui è causa. Con vittoria
[...] di spese e compensi professionali del giudizio di appello, in ogni caso. Nell'ipotesi in cui la Corte adita ritenesse di dichiarare la cessazione della materia del contendere, si chiede che sia dichiarata la soccombenza virtuale della parte appellante. Con vittoria di spese e compensi professionali del giudizio di appello, in ogni caso”.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO DI PRIMO GRADO
La presente controversia ha ad oggetto l'opposizione avanzata da CP_3 Parte_1 avverso la cartella di pagamento notificata il 25.7.2018, per complessivi euro 11.965,38, in forza di ruolo n.
2018/001248 “recupero oneri esproprio salvo conguaglio
L. 13”. L'Associazione Temporanea di Parte_2
Imprese e Cooperative (di cui faceva parte la società opponente/odierna appellante) ha acquistato dal
[...]
la proprietà di parte delle aree incluse nel _2 piano di edilizia economica e popolare denominato “Villa
Pizzetti”, tramite la convenzione stipulata il 29 settembre 2008, ai sensi e per gli effetti dell'art. 35 della legge n. 865/1971, in forza della quale la suddetta
A.T.I.C. ha assunto l'impegno di attuare quattro degli interventi di edilizia residenziale pubblica previsti dal P.E.E.P., rendendosi cessionaria in proprietà esclusiva delle aree corrispondenti a fronte di un corrispettivo pari all'ammontare dell'indennità di
3 esproprio. Il corrispettivo era provvisoriamente stabilito dalla convenzione in € 10.611.537,10, salvo conguaglio da determinarsi al termine delle procedure espropriative. Mentre era in corso la realizzazione degli interventi, la Corte d'appello di Firenze ha definito il giudizio promosso nei confronti del
[...]
dalle Sig.re e , già _2 Parte_3 Parte_4 comproprietarie di alcuni dei terreni espropriati a seguito dell'inserimento nel P.E.E.P. “Villa Pizzetti” per la determinazione dell'indennità loro spettante. In particolare, con sentenza n. 868 del 6 giugno 2013, la
Corte d'Appello di Firenze ha quantificato in oltre sedici milioni di euro gli importi dovuti dal _2 per una differenza aggiuntiva di oltre sette milioni rispetto alla somma a suo tempo depositata in favore delle espropriate. A seguito della decisione della Corte
d'Appello, il ha avviato trattative con le _2
, onde pervenire a una definizione transattiva Pt_4 della controversia. Il testo dell'accordo transattivo ha previsto la corresponsione in favore delle Sig.re dell'importo omnicomprensivo di euro Pt_4
6.990.000,00, oltre al costo della garanzia fideiussoria e alle spese di registrazione, da corrispondersi in tre rate. Il ha quindi inoltrato ai Controparte_2 soggetti attuatori del P.E.E.P. “Villa Pizzetti” e alle persone fisiche frattanto resesi assegnatarie degli alloggi ivi realizzati la richiesta di ripetizione, a titolo di conguaglio e in misura proporzionale ai rispettivi diritti, dei maggiori importi da esso dovuti in virtù della transazione intervenuta con le , Pt_4 per l'esproprio delle aree incluse nel piano. Parte opponente si è difesa sostenendo che il credito vantato dall'ente deriva da un'obbligazione contrattuale
4 privatistica, con conseguente applicazione dell'art. 21 del D.lgs. 46/1999, a mente del quale “le entrate previste dall'art 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva”; che il ruolo è fondato su un sollecito di pagamento e non su un titolo avente efficacia esecutiva (non essendo titolo esecutivo spendibile nei confronti della società cooperativa né la sentenza n. 863/2013 della Corte d'Appello di Firenze, né la transazione stipulata dal con Controparte_2 le Sig.re , né la convenzione ex art. 35 L. n. Pt_4
865/1971 (per la genericità dell'obbligo di rimborso in essa previsto); che il ruolo e la cartella sono nulli per difetto di motivazione. Ha dedotto, inoltre la violazione dell'obbligo di buona fede contrattuale da parte del con conseguente responsabilità _2 risarcitoria dello stesso per aver taciuto circostanze già note e determinanti ai fini della formazione del consenso della controparte;
l'annullabilità della convenzione del 29.9.2008 (e di quella del 25.7.2011) per dolo o, comunque, per errore essenziale e riconoscibile dall'altro contraente;
l'inadempimento da parte del della convenzione stessa nella parte in _2 cui ha previsto l'onere per l'Ente di comunicare “entro i tempi tecnici al cessionario e/o aventi causa” la pendenza di procedimenti giurisdizionali relativi al procedimento espropriativo, al fine di consentire la costituzione in giudizio ex art. 106 c.p.c.; l'erroneità del calcolo con cui il ha determinato il _2 conguaglio da porre a carico della cooperativa CP_3
Ha esposto, infine, che le quote di conguaglio
[...] riferibili alle unità abitative del lotto 13 non sono addebitabili ad essa cooperativa, per essere il lotto in
5 questione composto dalla particella n. 2246 del foglio
87 del Catasto Terreni del Comune di pervenuta CP_3 al Comune in forza di un atto di cessione volontaria e non in forza dell'esproprio dei terreni delle Sig.re
. Ha concluso chiedendo di dichiararsi la nullità Pt_4 del ruolo e/o della cartella di pagamento,
l'inopponibilità a sé della transazione intervenuta con le sig.re l' annullamento per dolo ovvero per Pt_4 errore essenziale delle Convenzioni stipulate in data
29.9.2008 e in data 25.7.2011 ovvero, la risoluzione delle stesse per inadempimento, con conseguente condanna del al risarcimento del danno;
l'accertamento _2 della responsabilità precontrattuale e/o contrattuale del , con condanna al risarcimento del danno;
e, _2 in ipotesi, rideterminarsi la quota di conguaglio dovuta dalla opponente. Il ha Parte_1 Controparte_2 preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
Nel merito, ha contestato la pretesa attorea, opinando che l'entrata che intende riscuotere si fonda su un rapporto di tipo concessorio avente natura pubblicistica, con conseguente inapplicabilità dell'art. 21 del D.lgs. 46/1999; che, invero, il credito trova causa nella convenzione-concessione stipulata ai sensi dell'art. 35 della L. n. 865/1971 e ha natura di accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 L. n. 241/1990.
L' nega che il rapporto avesse alcuna Controparte_7 matrice privatistica e conclude per il rigetto dell'opposizione. Anche l' Controparte_8
), costituitosi, ha contestato le deduzioni di
[...] parte opponente ed eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva in ordine alle questioni relative al merito dell'opposizione. Il Tribunale concedeva i
6 termini per le memorie istruttorie e, istruita la causa documentalmente, la tratteneva in decisione.
LA SENTENZA IMPUGNATA
Il Tribunale ha deciso la causa respingendo l'opposizione sotto il profilo della presunta/asserita assenza dei presupposti per procedere ad esecuzione esattoriale;
ha dichiarato inammissibili, in quanto tardivi, i motivi di opposizione relativi al difetto di motivazione della cartella e del ruolo;
ha dichiarato infine il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo per tutte le altre questioni sollevate, compensando le spese di lite, data la novità
e complessità delle questioni trattate. Il Tribunale ha cominciato la sua disamina valutando la natura privatistica o pubblicistica della convenzione impugnata. Ha premesso che queste convenzioni che si stipulano fra l'amministrazione e i consorzi di imprese edificatrici hanno come scopo principale quello di rendere più agevole l'accesso alla casa ai ceti meno abbienti. Tali accordi hanno ad oggetto l'esercizio consensuale del potere pubblico, perché
l'amministrazione agisce come autorità e non come privato. Ha poi affermato la prevalenza della tesi pubblicistica di tali accordi, che si basa sulla considerazione secondo cui gli accordi non possono avere una natura diversa rispetto al provvedimento che sostituiscono o integrano, nel dettato normativo. Ha poi rilevato l'applicazione del criterio del perfetto pareggio economico e cioè dell'esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal per l'acquisizione delle _2 aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari, ciò a ulteriore indicazione della natura pubblicistica dell'accordo. Ne ha tratto la conclusione secondo cui,
7 dati i maggiori esborsi per l'acquisizione coattiva delle aree, la richiesta di conguaglio da parte del
è un atto dovuto, non potendo gli importi relativi _2 gravare sul bilancio dell'ente (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. IV, 23/03/2020, n. 2032) secondo cui ai sensi dell'art. 35, l. 22 ottobre 1971 n. 865 sussiste l'obbligo per il di assicurare la copertura di _2 tutti i costi di acquisto delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare, in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate ed uscite e rimborso, da parte degli assegnatari, di tutte le spese sostenute per l'acquisto delle aree medesime).
Sul punto del riparto di giurisdizione, il Tribunale ha seguito l'insegnamento della Cassazione per cui “come generalmente avviene per le concessioni amministrative, il relativo provvedimento” si collega “a una convenzione, pure deliberata dal concedente ma da stipularsi per atto pubblico, nella quale è, tra l'altro, determinato il prezzo di cessione degli alloggi;
2) la deliberazione del di concedere il diritto di _2 superficie (lo stesso vale per la cessione in proprietà dell'area, n.d.r.) e la relativa convenzione attuativa, compongono entrambe la fattispecie complessa della concessione amministrativa ed istituiscono fra concedente e concessionario un rapporto che è unitario;
con la conseguenza che le eventuali pretese anche risarcitorie attinenti alla detta convenzione sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a.: in conformità alla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 5 e
7, che detta giurisdizione ha istituito per tutte le controversie relative a rapporti di concessione di beni
o di servizi pubblici, indipendentemente dalla tipologia
8 delle singole, specifiche posizioni giuridiche scaturitene in capo al concessionario;
3) per converso, il c. 2 dell'art. 5 fa salva la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria "per tutte le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A.. E più in generale allorquando detta determinazione non comporti necessariamente una indagine sul contenuto del rapporto
e sugli atti posti in essere dall'ente concedente nel corso del suo svolgimento, in quanto tale indagine allorché assuma carattere di pregiudizialità rispetto alle altre, assorbe, infatti, nella giurisdizione amministrativa l'intera controversia” (cfr. Cass. S.U.
n. 19390/2012). Ha quindi valutato che non è sostenibile la tesi della cooperativa secondo cui l'opposizione spiegata nei confronti del attiene a Controparte_2 questioni meramente patrimoniali prive di rilevanza pubblicistica, in cui non viene in rilievo alcuna potestà autoritativa dell'Amministrazione, poiché la cooperativa ricorrente chiede di incidere direttamente sul rapporto convenzionale, entrando, in tal modo, nel potere autoritativo così come concretizzatosi nelle clausole convenzionali(cfr. pag. 8 e 9). E ancora, cfr. pag. 8:
“In particolare, al giudice è stata richiesta una indagine non solo sulla portata (individuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione: se, in particolare, il cessionario si sia impegnato a versare quanto dovuto dal in seguito a sentenze di _2 condanna solo per le cause in relazione alle quali il avesse adempiuto all'onere di tempestiva _2
9 informazione, non solo nei confronti della mandataria dell'ATIC ma di tutte le imprese;
individuazione del significato da attribuire all'espressione “cessionario
e/o aventi causa” ai fini dell'individuazione dei soggetti nei confronti dei quali il era onerato _2 della comunicazione della pendenza della lite ai fini dell'art. 106 c.p.c.) ma anche sulla validità ed efficacia del rapporto concessorio, oltre che
l'affermazione di una responsabilità precontrattuale della PA ed è stata chiesta l'adozione di pronunce di tipo costitutivo con effetti estintivi del rapporto stesso.” Ha poi fatto riferimento all'applicazione del principio del petitum sostanziale così come elaborato da giurisprudenza della Corte costituzionale. Ha poi qualificato la domanda della cooperativa come opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., afferendo essa al diritto di procedere ad esecuzione forzata del
Comune e, in particolare, all'esistenza di un titolo avente efficacia esecutiva che legittimasse l'iscrizione a ruolo delle somme richieste dal Comune ex art. 21 del
D.lgs 46/1999. Ha chiarito che l'obbligo di versare il conguaglio dovuto pro quota, quale prezzo dell'acquisizione dell'area da parte del , trova _2 causa in un rapporto di tipo pubblicistico, in cui la
P.A. agisce in veste di Autorità. La causa del credito azionato dal è da ravvisare nel perseguimento _2 dell'interesse pubblicistico al recupero degli oneri di esproprio e al perseguimento del pareggio di bilancio, oltre che nell'interesse all'attuazione stessa del PEEP.
Ne consegue che, a fronte dei maggiori esborsi per l'acquisizione coattiva delle aree, la richiesta di conguaglio da parte del è un atto dovuto, non _2 potendo gli importi relativi gravare sul bilancio
10 dell'Ente (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. IV,
23/03/2020, n.2032) Ha poi concluso la disamina sul punto ritenendo che: ”alla natura pubblicistica dell'entrata consegue l'inapplicabilità al caso di specie della previsione invocata da parte opponente, secondo cui il non avrebbe potuto iscrivere a ruolo le somme _2 senza prima munirsi di un titolo avente efficacia esecutiva.” Il Tribunale ha infine chiarito perché il criterio di riparto adottato è corretto e consente di valutare come certo, liquido ed esigibile il credito del
, legittimando l'ente alla riscossione Controparte_2 esattoriale senza necessità di accertamenti ulteriori da parte dell'autorità giudiziaria. Cfr. pag. 12: “Ed invero, il prezzo definitivo della cessione delle aree
(rideterminato dalla Corte di Appello), è stato definitivamente stabilito in base alla transazione stipulata dal con le ex proprietarie ed alla _2 successiva delibera dirigenziale del 16.12.2015, la cui legittimità è stata già accertata dal nell'ambito Pt_5 del giudizio promosso dalle cooperative (cfr. T.A.R.
Toscana, sent. n. 147/2017). Tale somma è stata poi ripartita tra gli obbligati in base a criteri predeterminati in proporzione alle volumetrie cedute a ciascuna cooperativa.” Il Tribunale ha altresì chiarito che la doglianza relativa alla mancata comunicazione del conguaglio alle singole società componenti, è superata dalla comunicazione fatta alla capogruppo e che comunque, essendo il obbligato al pareggio di _2 bilancio, la disposizione che lo prevede sarebbe sovraordinata all'obbligo di comunicazione, perché trattasi di diposizione inderogabile, idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione, ex artt. 1339 e 1419, co. 2, c.c. Infine,
11 sul punto della domanda risarcitoria, il giudice l'ha ritenuta estranea alla propria giurisdizione, dato che la difesa della cooperativa eccepisce la mancanza di buona fede del durante le trattative contrattuali _2 per aver taciuto informazioni rilevanti e perciò si tratterebbe di controversia relativa alla formazione dell'accordo amministrativo, devoluta al giudice amministrativo ex art. 133, co. 1, lett. a, n.

2. Sul punto della legittimazione passiva di
[...]
, ha osservato che l'esattore ha una Controparte_1 generale legittimazione passiva nelle controversie aventi ad oggetto la riscossione delle somme di cui è incaricato, controversie che traggono origine proprio dalla notificazione della cartella di pagamento, sebbene eseguita dall'esattore in esecuzione del rapporto che ha ad oggetto il servizio di riscossione e che dell'errore si tiene conto in punto di liquidazione delle spese.
L'APPELLO
Con atto di citazione in secondo grado l'appellante ha impugnato la sentenza in oggetto affidando le sue doglianze ai seguenti motivi.
Con il primo motivo l'appellante ha lamentato la mancanza ed illogicità della motivazione e violazione degli artt.
21 D.lgs. 46/1999, 479 c.p.c. e 112 cost. per avere il
Tribunale erroneamente qualificato la pretesa per cui è causa come entrata di diritto pubblico, sebbene la stessa sia fondata su un accordo convenzionale. Siccome - opina l'appellante - la pretesa del trova causa in un _2 rapporto di diritto privato, l'iscrizione a ruolo è nulla sulla base di quanto disposto dall'art. 21 D.lgs.
46/1999, perché non è fondata su un titolo esecutivo opponibile alla Cooperativa. L'appellante ha quindi chiesto la riforma della sentenza di I° grado nella parte
12 in cui ha respinto l'opposizione per ciò che concerne il difetto di titolo avente efficacia esecutiva posto a fondamento della cartella e la dichiarazione della nullità della cartella impugnata per difetto di titolo esecutivo non potendo attribuirsi natura di titolo esecutivo all'invito a pagare del 28.12.2015, né alla
Convenzione 29.9.2008, nemmeno qualora la si qualifichi erratamente come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo (trattandosi di accordo integrativo che presuppone il provvedimento concessorio), perché né
l'an né il quantum della pretesa avanzata dal _2 sono in essa determinati, né alla sentenza della Corte
d'Appello di Firenze, né alla transazione sottoscritta dal con le sig.re trattandosi Controparte_2 Pt_4 di atti relativi alla causa di opposizione alla stima dell'indennità di esproprio, a cui l'appellante non è stata posta in condizione di partecipare nonostante la sua qualità di litisconsorte necessario sancita dall'art. 29 comma 4 D.lgs. 150/2011 e nonostante l'obbligo di chiamata in causa ex art. 106 c.p.c. previsto nella Convenzione del 29.09.2008.
Col secondo motivo d'appello l'appellante ha lamentato la violazione degli artt. 617, 153 e 112 c.p.c. e il difetto di motivazione, visto che la nullità della cartella e del ruolo non possono essere qualificati come opposizione agli atti esecutivi perché invece attinenti alla inesistenza del titolo esecutivo o, comunque, dell'atto presupposto necessario per potersi procedere alla iscrizione a ruolo - che non esistendo non poteva essere indicato né nel ruolo né nella cartella di pagamento - con la conseguenza che i vizi dedotti integrano motivi tipici dell'opposizione all'esecuzione,
13 con conseguente errore del Tribunale nel giudizio di inammissibilità.
Con il terzo motivo, articolato in più punti, ha lamentato, preliminarmente, l'errore del Tribunale per avere ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo declinando la propria, con violazione degli artt. 102 e 103 cost., 1 e 112 c.p.c., per insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha lamentato che la sentenza si è pronunciata sul motivo di opposizione relativo alla mancanza del titolo esecutivo, ritenendolo infondato per il fatto che il credito ha natura pubblicistica. Ad avviso dell'appellante la sentenza impugnata viola gli artt. 102 e 103 della Costituzione, perché l'indirizzo giurisprudenziale a cui aderisce è incompatibile con il generale criterio di riparto della giurisdizione ordinaria ed amministrativa, fondato sulla dicotomia assenza di potere/ diritto soggettivo/giudice ordinario
- potere/interesse legittimo/giudice amministrativo.
Sempre nell'ambito dell'articolazione del terzo motivo,
l'appellante ha censurato la sentenza lamentandone la illogicità e la mancanza di motivazione nonché lamentando la violazione degli artt. 24 e 111 Cost., 99,
101 e 112 c.p.c. perché nella parte in cui ha accertato la natura pubblicistica della pretesa avanzata dal ed ha dichiarato il difetto di giurisdizione del _2
Giudice ordinario in favore di quello amministrativo, anche per il fatto che la richiesta (e non la pattuizione) del conguaglio sarebbe un atto dovuto ex lege, avrebbe posto a fondamento della decisione una questione rilevata d'ufficio senza provocare il contraddittorio tra le parti, così violando il diritto di difesa della cooperativa edificatrice.
14 Si costituivano in giudizio il e Controparte_2
contestando Controparte_9 analiticamente i motivi di gravame ex adverso formulati e svolgendo entrambi appello incidentale condizionato.
Infine, parte appellante ha concluso chiedendo che il giudizio sia definito con una declaratoria di estinzione. Invero, ha Controparte_3 offerto in comunicazione la ricevuta di presentazione della dichiarazione di adesione alla definizione agevolata da parte della Sig.ra Parte_6 assegnataria dell'alloggio e obbligata in solido con la società cooperativa (alla quale, per il medesimo debito, era stata a suo tempo notificata la cartella di pagamento n. 05120180005114625001). Il legale di
[...]
dal canto suo, ha dato atto che Controparte_10
l'estratto di ruolo relativo alla cartella opposta risulta “a zero”. Il ha ribadito le Controparte_2 conclusioni di cui alla propria comparsa di costituzione e risposta, opponendosi alla compensazione delle spese nel caso di estinzione del giudizio invocando il principio della soccombenza virtuale;
ad opinione dell'Ente, il pagamento dell'importo di cui alla cartella in corso di causa confermerebbe l'infondatezza delle domande avversarie. CP_1 Controparte_10
ha confermato che la cartella è stata pagata
[...] da un terzo, debitore solidale con la cooperativa e ha chiesto comunque che sia dichiarato il favore delle spese di lite.
All'udienza cartolare ex art. 127 ter c.p.c. del 18 giugno 2024, le parti hanno precisato le proprie conclusioni come riportato in epigrafe e sono stati concessi i termini per le difese finali ex art. 190
c.p.c..
15 Scaduti i già menzionati termini, la causa è stata decisa dalla Corte in camera di consiglio.
---------
La causa può essere decisa sulla base delle seguenti considerazioni.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Come attestato dalla stessa Controparte_10
(cfr. “Atto di deposito” del 12.06.2024),
[...]
l'estratto di ruolo relativo alla cartella n. 051 2018
0005114625 001, avverso la quale è stata proposta opposizione, risulta “a zero”. In corso di causa è infatti intervenuto il pagamento dell'importo ad opera dell'assegnataria dell'alloggio – e debitrice in via solidale con Controparte_11
la quale ha aderito alla
[...] Parte_6 definizione agevolata dei carichi contenuti nella cartella n. 051 2018 0005114625 000 (c.d. “rottamazione- quater”), definizione perfezionatasi. Parte appellante ha dunque concluso chiedendo di dichiarare l'estinzione del giudizio a norma dell'art. 1, comma 236, della L. n.
197/2022. Il sostanzialmente, Controparte_2 insiste affinché controparte venga condannata al rimborso delle spese di lite relative al presente grado di giudizio, secondo il principio della soccombenza virtuale, attesa l'infondatezza delle censure mosse;
analogamente l' che Controparte_10 fin dall'inizio della causa si è difesa chiarendo che l'agente della riscossione sarebbe stato legittimato passivo solo qualora fossero stati riscontrati vizi della notifica, dato che non può entrare nel merito CP_8 dell'an della pretesa;
ha chiesto, di conseguenza, di essere estromessa dal processo.
A prescindere dal soggetto obbligato in solido che ha
16 deciso di avvalersi della procedura di definizione agevolata e che ha effettuato il pagamento, appare evidente la sopravvenuta carenza di interesse in capo a parte appellante (come si evince dalle conclusioni da ultimo rassegnate); tale circostanza, unita all'obiettivo della legge di bilancio 2023 che è quello di smaltire rapidamente il contenzioso pendente, giustifica la declaratoria di estinzione.
Non sussistendo, tuttavia, un accordo tra le parti sul regolamento delle spese processuali, occorre fare ricorso alla regola della soccombenza virtuale, dovendo perciò procedersi ad una delibazione dei motivi di impugnazione (ossia le prospettazioni iniziali dell'appellante) al fine di valutarne la fondatezza.
La doglianza secondo la quale il Tribunale di Grosseto avrebbe errato nel qualificare la pretesa di cui si discute (pagamento del conguaglio a copertura dei costi sostenuti dal per la conclusione della Controparte_2 procedura espropriativa) come entrata di diritto pubblico e nell'escludere, di conseguenza,
l'applicabilità al caso di specie della previsione di cui all'art. 21 del D. Lgs. n. 46/1999 (a mente del quale le entrate aventi causa in rapporti di diritto privato possono essere iscritte a ruolo soltanto quando risultano da un titolo avente efficacia esecutiva) è infondata. Preliminarmente, preme puntualizzare che «il combinato disposto degli artt. 17 e 21 del d. lgs. n.
46/1999 delinea…un doppio binario di riscossione mediante ruolo, quello delle entrate di natura pubblicistica, che prescinde dalla formazione di un distinto titolo esecutivo, da quello delle entrate che hanno causa in rapporti di diritto privato, che invece necessitano della preventiva formazione di un titolo
17 avente efficacia esecutiva» (così Cass. civ., Sez. III, ord. 16 maggio 2024, n. 13634). L'art. 21 si inserisce in un quadro più ampio di riforma della riscossione coattiva mirata a garantire la certezza dei diritti e a evitare l'uso indiscriminato dell'iscrizione a ruolo per le entrate di natura patrimoniale.
Si osserva che le convenzioni c.d. PEEP concluse ai sensi dall'art. 35 della L. n. 865/1971 (quale quella del
29.09.2008 a rogito del Notaio stipulata Persona_1 tra il e l'Associazione Temporanea di Controparte_2
Imprese e Cooperativa di cui faceva parte anche
[...]
) sono operazioni attuate al Parte_1 fine di garantire uno sviluppo ordinato dell'assetto del territorio e, al contempo, rispondere alle esigenze abitative popolari, mediante il calmieramento del mercato, senza impegnare risorse pubbliche, bensì coinvolgendo l'imprenditoria privata in una operazione di pubblico interesse (cfr. - Napoli, CP_12
Sez. V, 30 maggio 2018, n. 3603). Le operazioni in esame sono previamente approvate con delibera del Consiglio
Comunale, la quale stabilisce e individua altresì il contenuto della convenzione con cui avviene la concessione o il trasferimento della proprietà e che va stipulata per atto pubblico (soggetto a trascrizione).
Le convenzioni c.d. PEEP rientrano nell'ampio genus dei contratti di diritto pubblico e, più precisamente, devono essere inquadrate come accordi ai sensi dell'art. 11 della L. n. 241/1990, i quali, per l'appunto, danno concreta attuazione alle previsioni di piani urbanistici, presuppongono un procedimento espropriativo di lotti di terreno (l'area o le aree che vengono acquisite al patrimonio del ) e hanno il precipuo _2 scopo di permettere la realizzazione di alloggi di
18 edilizia popolare per finalità che sono evidentemente pubbliche;
trattasi, quindi, di una forma di esercizio consensuale, da parte della Pubblica Amministrazione, del proprio potere discrezionale di gestione del territorio (v. Cass., Sez. Un. Civ., ord. 17 luglio 2023,
n. 20678: «la convenzione per la concessione del diritto di superficie ai sensi dell'art. 35 della L. n. 965 del
1971 non costituisce un atto autonomo rispetto alla deliberazione comunale con la quale l'ente manifesta la volontà di concedere l'area e detta le relative condizioni, ma viene, con essa, ad integrare una fattispecie complessa di concessione amministrativa, di tal che si costituisce, tra concedente e concessionario, un rapporto unitario. Tale convenzione, stipulata ai sensi della normativa sull'edilizia economica e popolare, ha quindi natura di contratto di diritto pubblico che, accessivo alle determinazioni autoritative della P.A., dà vita, dunque, a una concessione amministrativa complessa»).
A ciò si aggiunga che l'art. 35 della L. n. 865/1971 impone il principio comunemente denominato “di perfetto pareggio economico” o “di neutralità finanziaria” (ai sensi del comma 12, «i corrispettivi della concessione in superficie, di cui all'ottavo comma, lettera a), ed
i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal per l'acquisizione delle aree CP_13 comprese in ciascun piano approvato a norma della legge
18 aprile 1962, n. 167»); in forza di tale principio, il
è obbligato a garantire la totale/integrale _2 copertura degli esborsi sostenuti per l'ablazione dei suoli destinati alla realizzazione di edilizia popolare
(e per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria)
19 ed è perciò legittimato a pretendere l'eventuale differenza tra l'effettivo costo di acquisizione e il corrispettivo per la concessione dell'area (cfr. Cass. civ., Sez. I, 10 luglio 2020, n. 14782). Alla base del conguaglio vi è quindi lo scopo di riportare il bilancio del Comune in pareggio.
Infine, deve evidenziarsi che la disposizione di cui all'art. 35 della L. n. 865/1971, come integrata dall'art. 16 del D.L. n. 786/1981, conv. con modificazioni con la L. n. 51/1982, è inderogabile e idonea ad inserirsi automaticamente nel contenuto della convenzione, ai sensi dell'art. 1339 c.c., al quale si collega l'art. 1419, comma 2, c.c. (meccanismo della c.d. “eterointegrazione del contenuto del contratto”).
In conclusione, deve senz'altro ritenersi che l'importo richiesto dal a Controparte_2 [...] sia un'entrata di diritto pubblico Parte_1
e non un'entrata derivante da rapporti di diritto privato
(la natura pubblicistica, anziché di mero corrispettivo di diritto privato, è stata riconosciuta anche in relazione agli oneri sostenuti dal per _2
l'acquisizione delle aree necessarie per attuare il PIP;
cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, sent. n.
7784/2020)
Non si configura, pertanto, un utilizzo illegittimo della riscossione mediante ruolo per difetto di titolo esecutivo, in quanto il titolo esecutivo, nel caso di specie, è pacificamente costituito proprio dal ruolo, ai sensi dell'art. 49 del d.P.R. n. 602/1973.
In ogni caso, la doglianza secondo cui né l'an né il quantum della pretesa avanzata dal sarebbero _2 determinati nella “Convenzione per la cessione in diritto di proprietà di numero quattro interventi
20 edificatori di edilizia residenziale pubblica comprendenti numero diciotto lotti del piano di zona
P.E.E.P. Villa Pizzetti, in capoluogo” del CP_3
29.09.2008 con la conseguenza che essa, così come la transazione del 16.12.2015 tra il e Controparte_2 le Sig.re non sarebbe opponibile a Pt_4 [...]
, è parimenti infondata. Parte_1
Anzitutto occorre sottolineare che il criterio di determinazione dell'oggetto della clausola “salvo conguaglio” inserita nell'art. 2 (“Corrispettivo della cessione dell'area”) della Convenzione del 29.09.2008 «è quello del costo sopportato dal per _2
l'acquisizione delle aree soggette al PEEP così come esige l'art. 35 della legge 865/1971» (Cass. civ., Sez.
I, ord. 3 luglio 2024, n. 18257, ove si legge: «non può negarsi che la clausola “salvo conguaglio”, in quanto legata ad una norma di legge che stabilisce criteri di quantificazione e modalità di riscossione, debba considerarsi a contenuto sufficientemente determinato»).
In secondo luogo, è chiaro che, laddove le opposizioni proposte dai proprietari espropriati abbiano condotto alla liquidazione di indennità superiori a quelle offerte, il Comune può agire nei confronti dei concessionari delle aree e degli assegnatari degli alloggi per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso (cfr. Cass. civ.,
Sez. I, 7 luglio 2022, n. 21572); ebbene, tale principio
è stato ritenuto applicabile in tutte le ipotesi di definizione legittima dell'iter espropriativo, ivi compreso il contratto di transazione (Cass. civ., Sez.
I, 5 maggio 2016, n. 9024). In definitiva, la transazione del 16.12.2015 indubbiamente rileva ai fini della determinazione dei costi di esproprio e dell'onere
21 economico che grava in concreto su
[...]
; né discende che la sua opponibilità Parte_1 alla odierna appellante non è in discussione.
La ha impugnato la Parte_1 sentenza nella parte in cui ha ritenuto inammissibile, in quanto tardivo ex art. 617 c.p.c. (non essendo stato rispettato il termine di 20 giorni dalla notificazione della cartella), il motivo di opposizione relativo alla asserita nullità della cartella e del ruolo per difetto di motivazione. Avendo il giudice di prime cure esplicitamente qualificato quello in esame come motivo di opposizione agli atti esecutivi, l'appello sul punto
è inammissibile alla luce di quanto disposto dall'art. 618, comma 3, c.p.c. Infatti, le sentenze sulla opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c. non sono impugnabili con l'appello, ma soltanto ricorribili per cassazione per violazione di legge ex art. 111 Cost.; il mezzo di impugnazione deve essere individuato sempre in base al principio dell'apparenza, ossia con riferimento esclusivo alla qualificazione dell'azione compiuta dal giudice nel provvedimento stesso (non rileva che la qualificazione dell'azione sia stata effettuata dal giudice sulla base degli atti così come formulati o della loro operata sussunzione all'interno degli istituti processuali, essendo comunque la qualificazione cui il giudice perviene l'opzione interpretativa che ne consegue, cfr. Cass. civ., Sez.
Lav., ord. 19 giugno 2019, n. 16424), indipendentemente dalla sua esattezza e dalla qualificazione data dall'opponente o dalla parte che propone l'impugnazione
(cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. III, 24 novembre 2021,
n. 36500, Cass. civ., Sez. VI, ord. 30 giugno 2022, n.
20886, Cass. civ., Sez. III, ord. 26 giugno 2023, n.
22 18214, App. Palermo, sent. 15 gennaio 2024, n. 62). In conclusione, la qualificazione operata del Tribunale di
Grosseto non è superabile in questa sede;
la Corte
d'Appello non può essere investita della questione.
Va ad ogni modo specificato che il ruolo è titolo esecutivo, quindi la cartella non è nulla, ma eventualmente sarebbe stata annullabile per vizio di forma e, dunque, sarebbe stata opponibile ai sensi dell'art. 617 c.p.c., rispettando i termini prescritti.
La ha impugnato la Parte_1 sentenza n. 252/2021 del Tribunale di Grosseto laddove ha declinato la propria giurisdizione, in favore del giudice amministrativo, in relazione a «tutte le altre questioni sollevate» (domanda di annullamento della
Convenzione del 29.09.2008 per dolo ovvero per errore essenziale, risoluzione della medesima Convenzione per grave inadempimento del , con condanna Controparte_2 dello stesso alle conseguenti restituzioni e al risarcimento del danno, accertamento della responsabilità precontrattuale e/o contrattuale del
. Anche questa censura si Controparte_14 appalesa infondata.
Invero, come già illustrato, le convenzioni PEEP concluse ai sensi dell'art. 35 della L. n. 865/1971 rispondono al paradigma degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 della
L. 7 agosto 1990, n. 241 (la convenzione del 29.09.2008 si risolve in uno strumento negoziale attraverso il quale il nell'esercizio della propria Controparte_2 potestà di governo del territorio, ha concretamente attribuito la destinazione a edilizia residenziale pubblica all'area, denominata “Villa Pizzetti”, contestualmente ceduta all' . Le controversie in CP_15
23 materia non soltanto di formazione, ma anche di conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Come precisato dal giudice di legittimità (Cass., Sez. Un. civ., ord. 17 luglio 2023,
n. 20473), «con l'espressione “controversie in materia di” la norma allude alle pretese che attengono (o trovano causa in) accordi integrativi o sostitutivi», rispetto ai quali la tesi prevalente è ancora oggi, per l'appunto, nel senso della connotazione come atti di natura pubblicistica. Anche a seguito delle modifiche apportate dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15 all'art. 11 della L. n.
241 del 1990, la cognizione delle controversie inerenti agli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi in materia concessoria o integrativi del loro contenuto spetta al giudice amministrativo, costituendo tali accordi pur sempre espressione del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, anche se esercitato in via indiretta o mediata.
Insegna, inoltre, la Suprema Corte di cassazione che «la controversia avente ad oggetto il rispetto degli obblighi nascenti da convenzioni stipulate tra comuni e altri enti, pubblici o privati, ex art. 133, comma 1, lettera a), n. 2 del d. lgs. n. 104/2010, e correlate all'esecuzione di un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo (nella specie in materia urbanistica), resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, pur dopo
l'abrogazione disposta dall'art. 4, comma 1, all. 4 del cit. d. lgs. n. 104, dell'art. 11, comma 5, della l. n.
241 del 1990» (Cass., Sez. Un. Civ., sent. 17 marzo 2017,
24 n. 6962). La pronuncia si pone in continuità con i precedenti delle Sezioni Unite, tra i quali si segnalano la n. 7573/2009 e la n. 21165/2021.
Resta fermo che la giurisdizione del Giudice amministrativo, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, si radica indipendentemente dalla situazione giuridica soggettiva azionata (diritto soggettivo o interesse legittimo).
Infine, non si rinviene alcuna violazione dell'art. 101, comma 2, c.p.c. in quanto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo è stato eccepito (ampiamente argomentando) dal sin dalla comparsa Controparte_2 di costituzione e risposta nel giudizio di primo grado depositata in data 30.01.2019 (v. pag. 2 e ss.); sulla questione della giurisdizione il contraddittorio è stato pienamente assicurato, tanto che
[...]
risulta aver diffusamente esposto le Parte_1 proprie tesi in proposito sin dalla memoria ex art. 183, comma 6, n. 1 c.p.c. depositata in data 13.11.2020 (pag.
1 e ss.). Non si può, quindi, ritenere che il giudice di prime cure abbia posto a fondamento della decisione una questione rilevata ex officio.
L'impugnazione proposta da Parte_1
si è dunque rivelata infondata e
[...] parzialmente inammissibile.
In applicazione del principio della soccombenza virtuale, la deve Parte_1 perciò essere condannata al rimborso delle spese di lite
(liquidate come in dispositivo) relative al presente grado di giudizio in favore di entrambe le parti appellate (controversia rientrante nello scaglione di valore compreso tra € 5.200,01 ed € 26.000,00, come da
25 dichiarazione contenuta nell'atto di citazione in appello;
adozione dei valori medi di cui al D.M. n.
55/2014, così come modificato dal D.M. n. 147/2022; escluso il compenso per la sola fase istruttoria).


P.Q.M.

la Corte d'Appello di Firenze, definitivamente pronunciando sull'impugnazione in oggetto, ogni altra domanda, eccezione e deduzione disattesa:
DICHIARA l'estinzione del processo;

CONDANNA la parte appellante Parte_1
a rimborsare alle controparti costituite
[...]
e Controparte_2 Controparte_10 le spese di questo grado di giudizio che liquida per ciascuna in € 3.966,00 per compensi, oltre rimborso forfettario per spese generali nella misura del 15% del compenso, I.V.A. e c.p.a. come per legge.
Firenze,17 aprile 2025
Il Consigliere relatore G.A.
Dott. Barbara Ercolani
Il Presidente
Dott. Isabella Mariani
Nota: La divulgazione del presente provvedimento, al di fuori dell 'ambito strettamente processuale, è condizionata all 'eliminazione di tutti i dati sensibili in esso contenuti ai sensi della normativa sulla privacy di cui al D.Lgs. 30 giugno
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