REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte d'Appello di Napoli
Quinta sezione civile
(già Prima sezione civile bis) riunita in camera di consiglio nelle persone dei Magistrati:
Dr.ssa Caterina Molfino Presidente
Dr. Paolo Celentano Consigliere
Dr. Giovanni Galasso Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nel processo civile d'appello iscritto al n. 690/2021 del ruolo generale degli affari contenziosi avverso la sentenza n. 5070/2020 del Tribunale di Napoli, Decima sezione civile del 15-16/7/2020;
TRA
(c.f. , costituitasi in persona del sig. Parte_1 P.IVA_1 CP_1
dichiaratosi legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, in virtù di
[...] procura allegata e trasmessa con le modalità di cui all'art. 83 comma 3° c.p.c., dagli Avv.ti
Enrico Carlomagno (c.f. ) e Massimo Garzilli (c.f. C.F._1
); C.F._2
AP P E L L AN T E
E
(c.f. n. ), costituitosi in persona del Controparte_2 P.IVA_2 CP_3 pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Alfredo Perillo (c.f.
) dell'Avvocatura Municipale;
C.F._3
AP P E L L A TO
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 1 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione regolarmente notificato, la esponeva che le Parte_1
erano stati notificati due avvisi di pagamento nn. PG/784299/109 e PG/784299/111, il primo di € 1.206 (€ 397,98 per canone, € 795,96 per sanzioni ed € 2,96 per interessi) ed il secondo di € 33.752 (€ 11.215,80 per canone, € 22.431,60 per sanzioni ed € 95,59 per interessi), che facevano seguito a due verbali redatti dalla Polizia Municipale rispettivamente il 24/4/2016 e l'1/5/2016 con i quali era stata accertata l'occupazione abusiva di suolo pubblico;
in particolare, a fronte di una concessione per mq 9 erano stati occupati mq 21,87 in occasione del primo accertamento e mq 28,56 in occasione del secondo. La società proponeva “opposizione” avverso tali atti, deducendo che gli stessi e le pretese ivi contenute erano illegittimi per i seguenti motivi (così riassunti nella sentenza di primo grado): “- gli avvisi di pagamento erano genericamente motivati;
- i verbali di accertamento erano stati annullati dal Prefetto a seguito della presentazione di ricorso ex art. 203 del codice della strada;
- in entrambi i casi, la misurazione della superfice occupata era erronea, atteso che per occupare 21,87 mq e 28,56 mq di suolo pubblico avrebbe dovuto sistemare i tavoli e le sedie “nel bel mezzo della carreggiata” (cfr. p. 6 opposizione); - al momento degli accessi, i suoi addetti alle pulizie stavano risistemando le sedie e i tavolini spostati dai clienti e provvedendo alla pulizia del suolo anche in ragione dell'approssimarsi dell'orario di chiusura dell'attività; - la presunzione di occupazione del suolo pubblico nei 30 giorni antecedenti all'accertamento, prevista dall'art. 17 del regolamento era irragionevole, con la conseguenza che la relativa disposizione andava disapplicata;
- l'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997 era incostituzionale nella parte in cui prevedeva una presunzione assoluta di occupazione del suolo nei 30 giorni antecedenti all'accertamento; - tale presunzione era in realtà una sanzione impropria, che vanificava il disposto degli artt. 23 e 53 Cost., in quanto alterava il principio della capacità contributiva;
- la sanzione era irragionevole e sproporzionata rispetto al canone annuo da lei pagato, pari a € 1.285,65; - l'art. 63 del d.lgs. n. 446 del
1997 era in contrasto con la legge delega nella parte in cui aveva previsto che, in caso di occupazione abusiva, andava applicata un'indennità pari al canone maggiorato del
50%; - la legge delega non prevedeva la possibilità di aumento del canone;
- il Governo, in sede di emanazione della legge delega, e il Comune, in sede di emanazione del
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 2 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
regolamento Cosap, avevano disciplinato la materia nell'erronea supposizione “che il
COSAP fosse un tributo” e non un corrispettivo come chiarito dalla Corte Costituzionale;

- il regolamento doveva quindi essere disapplicato”.
Si costituiva il chiedendo il rigetto dell'opposizione. CP_2
Con sentenza n. 5070/2020 il Tribunale, dopo aver premesso che gli atti avverso i quali era stata proposta opposizione costituivano dei meri inviti al pagamento e che, dunque, oggetto del giudizio era l'accertamento del diritto del a percepire le CP_2
somme ivi indicate, rigettava l'opposizione proposta e condannava l'opponente al pagamento delle spese di lite.
Avverso tale sentenza ha proposto appello la deducendo che: Parte_1
- la sentenza era errata nella parte in cui aveva riconosciuto legittima l'applicazione della tariffa giornaliera in luogo di quella annuale per la determinazione dell'indennità dovuta per la parte del suolo abusivamente occupata;

- era illegittima la presunzione di occupazione del suolo nei trenta giorni antecedenti la data dell'accertamento, giacché la stessa non traeva origine dal d.lgs.
446/1997, come erroneamente riconosciuto dal Tribunale, bensì dal regolamento comunale ed era in ogni caso in contrasto con l'art. 24 della Costituzione;

- il Tribunale aveva erroneamente escluso l'irragionevolezza della sanzione e la conseguente illegittimità costituzionale dell'art. 63 d.lgs. 446/1997;
- il Tribunale non si era pronunciato in ordine alla illegittimità, per violazione di precetti costituzionali, dell'impianto sanzionatorio contenuto nell'art. 63 lett g) e g bis)
d.lgs. 446/1997; ha rassegnato pertanto le seguenti conclusioni: “- in accoglimento del presente gravame ed in particolare del motivo di appello sub 3.1 del presente atto, riformare la sentenza impugnata e conseguentemente dichiarare la illegittimità degli avvisi di pagamento impugnati;

- in subordine, nella denegata e non creduta ipotesi di rigetto del primo motivo di appello
(v. supra), accertata e dichiarata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis) del
D.lgs 446/1997 per violazione dell'art. 3 della Costituzione in relazione ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché degli artt. 24 e 97, 1° comma, Cost. previa
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 3 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
sospensione del presente giudizio, rimettere la questione alla Corte Costituzionale per la decisione conseguenziale;

- in ogni caso, in accoglimento del presente gravame, riformare la sentenza gravata e per lo effetto dichiarare la illegittimità degli avvisi di pagamento impugnati n. prot. n.
PG/784299/11 e prot. n. PG/784299/109 e conseguentemente dichiararli nulli e/o annullarli;

- con vittoria di spese e competenze del doppio grado di giudizio con attribuzione ai sottoscritti procuratori antistatari”.
Si è costituito il con comparsa depositata il 6/9/2021, Controparte_2 chiedendo il rigetto dell'appello.
All'udienza del 21/1/2025, le parti hanno precisato le conclusioni, riportandosi ai propri scritti, e la Corte ha trattenuto la causa in decisione, concedendo i termini di cui all'art. 190 comma 1° c.p.c. per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e deve essere rigettato

1. Con il primo motivo di appello la sostiene che non andrebbe Parte_1 applicata, per la determinazione dell'indennità dovuta per l'occupazione abusiva, la tariffa giornaliera, bensì quella annuale quando l'occupazione viene compiuta, come nel caso di specie, da un soggetto già titolare di una concessione per uno spazio di minore estensione. Solo in tal modo sarebbe rispettata la previsione di cui all'art. 63 d.lgs.
446/1997.
Orbene, nel comma 2° del citato art. 63 alle lettere g) e g bis) si leggono i seguenti principi che devono caratterizzare i regolamenti comunali: “g) applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento, redatto da competente pubblico ufficiale.
g-bis) previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare della somma di cui alla lettera g), né superiore al doppio della stessa,
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 4 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
ferme restando quelle stabilite dall'articolo 20, commi 4 e 5, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285”.
Tali principi sono stati recepiti dal regolamento del Comune di secondo il CP_2 quale (art. 17 comma 8°) “si considerano permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive che non presentano detto carattere di stabilità si considerano temporanee e si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento redatto da competente pubblico ufficiale, fatta salva la prova certa contraria e documentale antecedente la data del verbale.


9. In caso di occupazione abusiva l'occupante è tenuto a corrispondere al Comune, in luogo del canone, un'indennità pari al canone maggiorato del 50% (…)”.
Orbene, la legge non fa riferimento alla necessità di applicare la medesima tariffa che l'occupante paga per la parte di suolo per la quale è autorizzata l'occupazione. Anzi, proprio il fatto che l'occupazione si presume per il solo periodo di trenta giorni antecedente all'accertamento appare incompatibile con la tariffa annuale.

2. L'appellante lamenta altresì l'erroneità della decisione in ordine alla legittimità della presunzione di occupazione nei trenta giorni antecedenti l'accertamento. Al riguardo il Tribunale ha osservato che “l'opponente ritiene irragionevole la suddetta presunzione, per cui, da un lato, chiede la disapplicazione dell'art. 17 del regolamento
COSAP e, dall'altro, solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 63 del d.lgs.
n. 446 del 1997 che sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 23, 25, comma 2, e 53 della
Costituzione.
Il ragionamento della Sessantasei si fonda sul presupposto secondo cui la presunzione de qua sarebbe di carattere assoluto.
In realtà, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Tribunale, siamo in presenza di una presunzione relativa, che può essere superata con ogni mezzo di prova, ivi comprese le presunzioni.
Stante la possibilità di dare la prova contraria, la previsione del d.lgs. n. 446 del 1997 è sicuramente ragionevole, in quanto realizza un equo bilanciamento tra la necessità di contrastare in modo efficace le occupazioni abusive di suolo pubblico effettuate con manufatti di carattere non stabile, il diritto degli enti locali al recupero del canone evaso
e il diritto di difesa dell'interessato.
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 5 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
(…)
Ancora, l'art. 23 Cost. risulta rispettato, perché la presunzione è prevista dalla legge, mentre non si comprende il richiamo della difesa dell'opponente all'art. 25, comma 2,
Cost.”.
Ad avviso dell'appellante la presunzione non troverebbe fondamento nella norma di rango legislativo, bensì in quella regolamentare (con conseguente violazione dell'art. 2727 c.c.), in quanto la prima detta solo i principi ai quali deve attenersi il regolamento e non sarebbe pertanto cogente;
inoltre, la norma regolamentare restringerebbe, in maniera illegittima, il novero delle prove contrarie, limitandole a quella documentali antecedenti la data del verbale. Si tratterebbe, infine, secondo l'appellante, di una prova negativa impossibile, con conseguente violazione dell'art. 24 Cost.
Anche tale motivo è infondato.
A prescindere da ogni altra considerazione, va rilevato, innanzi tutto, che la previsione della presunzione nell'art. 63 d.lgs. 446/1997 è volta proprio a consentire ai
Comuni di applicarla alle occupazioni abusive con manufatti di carattere non stabile, sicché, ove si seguisse la tesi dell'appellante, davvero non si comprenderebbe che senso avrebbe tale previsione. In secondo luogo, trattandosi di presunzione iuris tantum, la parte ha sempre la possibilità di dimostrare il contrario;
né è vero che la presunzione urterebbe contro il principio di ragionevolezza, giacché la prova contraria non è impossibile, come sostenuto dall'appellante, ben potendo essere fornita attraverso documenti, fotografie, filmati ecc..
E del resto, anche sotto il profilo delle finalità perseguite essa appare ragionevole, giacché è volta a scoraggiare comportamenti illeciti. È poi il caso di osservare che persino le presunzioni assolute – che ben più di quelle relative limitano il diritto di difesa della parte e che quindi vanno valutate con maggior rigore sotto il profilo della ragionevolezza
- sono illegittime solo “se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell'id quod plerumque accidit (sentenze n. 139 del 1982, n. 333 del 1991,
n. 225 del 2008). In particolare, è stato posto in rilievo che l'irragionevolezza della presunzione assoluta si può cogliere tutte le volte in cui sia "agevole" formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa
(sentenza n. 41 del 1999)” (così Corte Cost. 139/2010, in motivazione).
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 6 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
È evidente che tale ipotesi certamente non ricorre nel caso di specie, dal momento che la presunzione è solo relativa e che la sua ragionevolezza è confermata proprio dalla reiterazione della condotta dell'appellante. La presunzione è stata applicata, infatti, solo in occasione del secondo accertamento, quando la medesima violazione era stata accertata a distanza di appena una settimana dalla precedente e, dunque, la presunzione trovava fondamento proprio nei ripetuti accertamenti.

3. L'appellante sostiene poi l'incostituzionalità della disciplina in questione sotto un duplice profilo, da un lato perché prevederebbe delle sanzioni cd. improprie, ammissibili solo ove siano rispettati gli artt. 24 e 97 Cost., e, dall'altro, perché le sanzioni in questione sarebbero del tutto sproporzionate. Inoltre, sarebbero assoggettati al medesimo trattamento sanzionatorio il soggetto che titolare di concessione che occupa uno spazio maggiore e quello che non ha affatto la concessione ed ugualmente occupa abusivamente uno spazio pubblico.
Con riguardo al primo profilo, è sufficiente osservare che la sentenza richiamata dall'appellante (C.Cost. 333/2001) riguarda una fattispecie differente in cui la sanzione per l'irregolarità della posizione del contribuente in materia di ICI comportava l'impossibilità per quest'ultimo di ottenere l'esecuzione per rilascio dell'immobile, determinando così una violazione dell'art. 24 Cost.. È evidente che si tratta di un'ipotesi del tutto diversa, in cui una violazione in materia tributaria si ripercuote in un ambito del tutto diverso, quello civilistico, impedendo all'interessato di ottenere accesso all'azione esecutiva. In ogni caso, anche tali sanzioni sono legittime, purché sia assicurata al soggetto che viene colpito, la medesima tutela prevista in relazione alle sanzioni dirette.
E non vi è dubbio che, nel caso in esame, a prescindere da ogni altra considerazione, tale tutela è assicurata, come dimostra la pendenza stessa del presente giudizio.
Quanto al diverso profilo della proporzionalità, pur essendo lo stesso valido anche per le sanzioni amministrative (C.Cost. 194/2023), non può che condividersi quanto affermato sul punto dal Tribunale e cioè che, nel caso di specie, non vi è una sproporzione rilevante sotto il profilo della legittimità costituzionale. Il Tribunale ha infatti osservato –
e tale affermazione non è stata in alcun modo sottoposta a critica specifica dall'appellante
– che “l'importo calcolato dal non è irragionevole, in quanto: a) ai fini CP_2 dell'applicazione dell'indennità per occupazione abusiva, le occupazioni permanenti sono soltanto quelle effettuate tramite impianti o manufatti di carattere stabile, mentre
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 7 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)
tutte le altre sono considerate temporanee (cfr. art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997, art. 17 regolamento Cosap); b) l'occupazione annuale regolarmente autorizzata è, invece, definita come occupazione di durata non inferiore all'anno a prescindere dalle modalità con cui viene attuata (cfr. art. 4 regolamento Cosap); c) siamo quindi di fronte a due situazioni del tutto diverse;
d) la tariffa per l'occupazione annuale autorizzata è fisiologicamente più economica rispetto a quella per l'occupazione giornaliera autorizzata moltiplicata per 365 giorni (cfr. art. 24 del regolamento); e) la scelta di prevedere un canone annuale economicamente più conveniente rientra nella discrezionalità del e non risulta irragionevole. CP_2
Dunque, in base al regolamento, mediante l'applicazione della tariffa annuale si ottiene uno sconto rispetto all'applicazione della tariffa giornaliera moltiplicata per 365 giorni.
Per le occupazioni non autorizzate, attuate tramite manufatti di carattere non stabile, va applicata la tariffa giornaliera e ciò determina un differente costo rispetto all'occupazione annuale autorizzata. Tale differenza discende dalla diversa natura delle due occupazioni e dai diversi criteri legittimamente adottati dal per individuare CP_2 il canone dell'occupazione giornaliera e il canone dell'occupazione annuale”.
In pratica, come osservato dal Tribunale, non è la tariffa da applicare in caso di violazione che è eccessiva, bensì è quella annuale che costituisce un'agevolazione.
Anche in concreto, l'importo richiesto neppure appare eccessivo se si considera che la società in occasione dei due accertamenti occupava uno spazio complessivo pari ad oltre il doppio della superficie autorizzata.
Infine, neppure appare rilevante il fatto che il soggetto completamente sprovvisto di concessione e quello che ne sia titolare per uno spazio inferiore a quello effettivamente occupato sono assoggettati al medesimo trattamento sanzionatorio. Si tratta, infatti, di una scelta discrezionale, che non viola la ragionevolezza, dal momento che la violazione produce comunque lo stesso danno per la collettività e cioè la sottrazione di uno spazio pubblico all'uso collettivo;
l'importo da pagare è comunque proporzionato allo spazio indebitamente occupato. Del resto, chi abbia una concessione ed occupa uno spazio due o tre volte maggiore determina sicuramente un danno più rilevante per la collettività rispetto a chi, senza concessione, occupa uno spazio assai ridotto.
Per tutto quanto esposto, l'appello deve essere rigettato.
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 8 CORTE D'APPELLO DI N_APOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima sezione civile bis)

4. In considerazione della soccombenza, l'appellante va condannata al pagamento delle spese anche del secondo grado di giudizio in favore del Il Controparte_2
compenso va determinato - in base ai parametri indicati nella tabella 12 allegata al d.m.
Giustizia 55/2014 (come modificato dal d.m. 147/2022) per i giudizi di valore compreso tra € 26.000 ed € 52.000 – in complessivi € 8.400 (€ 2.000 per la fase di studio, € 1.400 per la fase introduttiva, € 1.600 per la fase istruttoria, € 3.400 per la fase decisoria).
Deve invece darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, a carico dell'appellante, di un ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, previsto dall'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 115/02, in considerazione dell'inammissibilità dell'impugnazione.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Napoli, definitivamente pronunziando sull'appello proposto avverso la sentenza n. 5070/2020 emessa dal Tribunale di Napoli, Decima sezione civile il 15-16/7/2020:

1. rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;

2. condanna la al pagamento, in favore del delle Parte_1 Controparte_2 spese del giudizio di appello che liquida in € 8.400 per compenso professionale ed € 1.260 per spese generali di rappresentanza e difesa;

3. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater d.P.R. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'appello.
Così deciso in Napoli, il 20 maggio 2025.
Il Cons. estensore La Presidente
Dr. Giovanni Galasso Dr.ssa Caterina Molfino
_______________________________________________________________________
n. 690/2021 r.g.a.c.c. 9