CORTE DI APPELLO DI SALERNO
SECONDA SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Salerno, riunita in Camera di Consiglio nelle persone dei Sigg. Magistrati:
dott. Vito Colucci, Presidente
dott.ssa M.Assunta Niccoli, Consigliere relatore/estensore dott.ssa Giulia Carleo, Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 410 del ruolo generale degli affari contenziosi civili dell'anno 2024
TRA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

[...]
Parte_1
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno
ATTORI IN RIASSUNZIONE
E
in persona del ND pro tempore Controparte_1
1 rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale allegata alla comparsa di costituzione e risposta per il presente giudizio, dall'avv. Rachele Vitolo
CONVENUTO IN RIASSUNZIONE
avente ad oggetto: Riassunzione ai sensi dell'art. 392 cpc a seguito dell'ordinanza n. 2551/2024 con la quale è stata parzialmente cassata la sentenza della Corte di Appello di Salerno n. 655/2021 (Danni da morte, alluvione Sarno)
sulle seguenti conclusioni rassegnate dalle parti in conformità dei rispettivi atti introduttivi nelle note scritte depositate nel termine del 06/03/2025 concesso ai sensi dell'art. 127 ter cpc:
per gli attori in riassunzione: “ Voglia codesta Corte di appello adita, in funzione di Giudice del rinvio, in accoglimento della domanda proposta dalle Amministrazioni statali, in applicazione del principio di diritto dettato dalla ordinanza n. 2551, pubblicata in data 26.01.2024, della Corte di
Cassazione e in riforma della sentenza n. 655/2021 della Corte di appello di
Salerno, accertare e dichiarare la natura diretta della responsabilità del
nella causazione degli illeciti derivanti dai tragici fatti Controparte_1
alluvionali del 1998 e il conseguente diritto delle appellanti
Amministrazioni statali di agire in regresso nei confronti del medesimo
e, per l'effetto: Controparte_1
A) rivalersi per l'intero nei confronti del per ogni somma Controparte_1
corrisposta in favore dalle attrici in primo grado per i fatti dedotti in lite e tanto sulla base di una percentuale preponderante di responsabilità dell'ente locale;
B) in subordine, rivalersi nei confronti del CP_1
nella misura di ½ ovvero di 1/3 di quanto eventualmente corrisposto
[...]
in favore delle attrici in primo grado per i fatti dedotti in lite. Con vittoria delle spese di entrambi i gradi di giudizio di merito, delgiudizio di legittimità e del presente giudizio di rinvio”; per il : “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello adita, ogni Controparte_1
contraria istanza, eccezione e deduzione reietta, così provvedere:
2 - rigettare integralmente le richieste formulate dagli appellanti e non contemplate nell'ordinanza di rinvio n. 2551/2024 della Suprema Corte di
Cassazione;
- contenere l'azione di regresso ai danni del ed in favore Controparte_1
della e del Controparte_2 Controparte_3
come rappresentati, in una percentuale minima ed in ogni caso non superiore al 25% delle somme pagate a favore del signor Parte_2
a titolo di risarcimento danni e ritenuti dovuti nel corso de
[...]
pregressi gradi di giudizio;

- condannare in ogni caso parte gli appellante nel presente giudizio in riassunzione, al pagamento delle spese e compenso di avvocato con distrazione al sottoscritto procuratore antistatario”

RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con sentenza n. 5996/2011 della Corte d'Appello Penale di Napoli, confermata con sentenza n. 19507/2013 dalla Corte di Cassazione, CP_4
, all'epoca dei fatti ND del veniva
[...] Controparte_1
condannato alla pena di anni cinque di reclusione per il reato di cui agli artt.
113, 40 e 589, commi 1 e 3, cod. pen., per avere, in violazione di regole di comune esperienza, prudenza, diligenza e di leggi e regolamenti, cagionato la morte di centotrentasette persone in occasione dell'alluvione del 5 maggio 1998, nonché, in via solidale con la Controparte_2
il e il , quali responsabili
[...] Parte_1 Controparte_1
civili, al risarcimento dei danni, da liquidarsi in separata sede, e al pagamento di una provvisionale immediatamente esecutiva di euro
30.000,00 in favore delle costituite parti civili.
2. Il Tribunale di Salerno, adito da per conseguire il Parte_2
risarcimento dei danni patiti in proprio e a causa del decesso della madre del nonno materno e della nonna Persona_1 Persona_2 nella predetta alluvione, con ordinanza dell'11/12 marzo Persona_3
2017, accoglieva la domanda e condannava, in solido tra loro, CP_4
, il , la e il
[...] Controparte_1 Controparte_2
al pagamento in favore del ricorrente della somma di Parte_1
3 euro 254.460,20 oltre accessori;
accoglieva la domanda di regresso spiegata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal nei Parte_1
confronti del e del , condannando questi ultimi in Controparte_1 CP_4
solido a pagare alle amministrazioni statali 1e delle somme che le stesse avrebbero corrisposto agli attori;
accoglieva la domanda di rivalsa, qualificata come regresso, spiegata dalle medesime amministrazioni statali nei confronti del e di e per l'effetto condannava Controparte_1 CP_4 questi ultimi in solido a pagare 1/3 che il avrebbe Parte_1 pagato in favore del ricorrente in forza dell'emanata ordinanza.
3. Il gravame proposto dalla e dal Controparte_2
avverso tale decisione veniva parzialmente accolto Parte_1
con sentenza n. 655/2021 con la quale la Corte di Appello di Salerno, per quanto interessa in questa sede, condannava a pagare alle CP_4
Amministrazioni statali l'intera somma che le stesse avrebbero corrisposto allo a titolo di risarcimento. Sul punto la Corte motivava che nel Parte_2
caso di responsabilità per fatto altrui non era consentito al responsabile per fatto altrui agire in via di regresso ai sensi dell'art. 2055, comma 2, cod. civ. nei confronti di altro responsabile indiretto in quanto, essendo quest'ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, era inapplicabile il criterio della gravità della rispettiva colpa e dell'entità delle conseguenze derivatane, mentre era consentito al responsabile indiretto agire contro l'immediato autore del fatto lesivo per l'intera somma corrisposta al danneggiato, in applicazione del principio di cui all'art. 1298, comma 1, cod. civ.. Aggiungeva che responsabile diretto della morte dei congiunti della parte attrice era CP_4
perché quale ND, come accertato dal giudicato penale (a seguito
[...]
della sentenza n. 19507/2013 della Corte di Cassazione), aveva omesso di allertare tempestivamente la popolazione, cui di contro aveva inoltrato avvisi tranquillizzanti, di disporre l'evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio quale unica condotta salvifica possibile, di convocare ed insediare con urgenza il comitato locale per la protezione civile e di segnalare prontamente alla la gravità degli eventi per Controparte_5
consentirne gli interventi di competenza. Osservava ancora che, mentre il era l'unico autore delle condotte penalmente rilevanti causative CP_4
4 dell'evento dannoso, il e le Amministrazioni dello Stato erano solo CP_1
responsabili civili indiretti in forza di disposizione normativa (art. 28 Cost.),
a prescindere dalla colpa e dalle regole di causalità del fatto, per cui le
Amministrazioni dello Stato per un verso avevano diritto di agire in regresso per l'intero nei confronti dell'autore immediato del fatto antigiuridico, per l'altro non potevano promuovere l'azione ai sensi dell'art. 2055, comma 2, cod. civ. nei confronti del altro responsabile civile Controparte_1
parimenti incolpevole.
4. Avverso siffatta pronuncia proponevano ricorso per Cassazione le
Amministrazioni statali censurando la parte in cui la Corte di Appello aveva escluso la possibilità di esercitare l'azione di regresso anche nei confronti del , qualificato come responsabile indiretto per i tragici Controparte_1
fatti alluvionali che avevano colpito il medesimo Comune nel 1998.
Il , e rimanevano Controparte_1 CP_4 Parte_2
intimati.
Il giudizio di legittimità veniva definito con ordinanza n. 2551/2024 con la quale la Corte regolatrice accoglieva il primo motivo di ricorso enunciando il seguente principio di diritto: “sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 2043 c.c., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche di illegittima omessa adozione di provvedimento doveroso, nonché anche in relazione a comportamenti riconducibili all'esercizio del potere autoritativo”.
La sentenza di Appello veniva pertanto parzialmente cassata e la causa rinviata alla medesima Corte in diversa composizione anche per la statuizione in materia di spese.
5. Le Amministrazioni Statali hanno provveduto alla riassunzione rassegnando le conclusioni qui riportate in epigrafe.
Si è costituito il , che ha rassegnato le conclusioni qui Controparte_1
riportate in epigrafe.
Con ordinanza del 13/03/2025 la causa è stata trattenuta in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 cpc.
5

6. La domanda di rivalsa riproposta in questa fase di rinvio è fondata e va accolta per quanto di ragione.
7. Ed invero, nell'ordinanza n. 255/2024 il giudice di legittimità ha preso le mosse dai principi di diritto enunciati dalle Sezioni Unite civili con la sentenza n. 13246 del 16 maggio 2019, per cui il comportamento della P.A., che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell'art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all'estrinsecazione del potere pubblicistico, e cioè ad un formale provvedimento amministrativo emesso nell'ambito e nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, ed ha affermato che, “nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà),
l'immedesimazione organica di regola sussiste con conseguente responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all'ente. Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l'operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull'attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all'ente, opera (nei limiti indicati dalle Sezioni
Unite ( profilo qui non rilevante,) il diverso criterio della responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall'art. 2049 c.c.”
Ha poi richiamato la sentenza n. 19507 del 2013 della Terza Sezione penale della Corte di Cassazione, che ha definito il procedimento penale per omicidio colposo plurimo nei confronti del ND pro tempore, in cui si legge, quanto alla imputazione sollevata nei confronti di questi, che: “non considerava la “mappa dei rischi” allegata al menzionato piano di protezione civile, nella quale quello derivante da alluvioni, frane e valanghe veniva ritenuto di “grado alto” e, quindi, degno della massima attenzione, con la indicazione degli adempimenti da attuarsi al verificarsi dell'emergenza; ometteva di dare tempestivamente il segnale di allarme alla popolazione, di disporre l'evacuazione delle persone residenti nelle zone a
6 rischio, di convocare ed insediare tempestivamente il comitato locale per la protezione civile, di dare tempestivo e congruo allarme alla CP_5
alla quale, anzi, fino alle ore 20,47, forniva notizie
[...]
imprudentemente rassicuranti sull'emergenza in corso, suscettibili di non provocare l'adeguato allertamento degli organi competenti;
forniva alla popolazione in pericolo notizie imprudentemente rassicuranti sulla emergenza in atto, diffondendo due appelli televisivi, trasmessi dall'emittente …, con i quali invitava i cittadini a restare nelle proprie abitazioni, facendo così ritenere che la situazione fosse sotto controllo ed inesistente il pericolo;
inoltre, a fronte di una precisa richiesta di evacuazione dei plessi ospedalieri di , in pericolo, avanzata CP_1
dall'Autorità sanitaria competente, rifiutava tale evacuazione assumendo la insussistenza di pericolo per la vita dei pazienti”.
Ha quindi statuito che l'attività colposa che viene in rilievo non è meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, tale cioè da essere legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri esercitati, ma è istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà; che la circostanza che l'attività non sia per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini della questione poiché
l'omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale (peraltro al sindaco risultano imputate anche condotte di carattere commissivo sotto il profilo delle notizie imprudentemente rassicuranti fornite durante l'emergenza in corso); che l'attribuzione del potere illegittimamente non esercitato è criterio di responsabilità dell'autorità rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non è un contegno meramente materiale della persona fisica, ma azione amministrativa illegittima ove quel potere doveva essere esercitato;
che pertanto, costituendo manifestazione di attività istituzionale anche l'omesso esercizio di potestà pubblica, la responsabilità del CP_1 aveva carattere diretto ai sensi dell'art. 2043 c.c., per cui non vi era ostacolo all'esercizio dell'azione di regresso ai sensi del secondo comma dell'art. 2055 c.c. da parte delle Amministrazioni statali ricorrenti.
7 Sulla base di tali argomentazioni ed in conformità al principio di diritto già espresso nelle pronunce n. 856/1982, n. 17763/2005, n. 24802/2008 e n.
24567/2017, la Suprema Corte, qualificata come diretta la responsabilità del ai sensi dell'art. 2043 c.c., ha quindi riconosciuto il diritto Controparte_1 della e del ad CP_2 Controparte_2 Parte_1 agire in regresso nei confronti dell'ente locale ai sensi dell'art. 2055 comma
2 c.c.
8. Nella vicenda in esame può quindi affermarsi che, sulla base di quanto accertato in sede penale, l'illecita condotta del ND , CP_4
anche laddove si concretizzò nell'omesso esercizio di potestà pubblica, abbia costituito una manifestazione di attività istituzionale e che tale attività era riferibile alle plurime funzioni, da lui rivestite, di ND, di Autorità della Protezione Civile e di Ufficiale di Governo ( cfr. sentenze penali in atti, segnatamente sentenza Cass. Penale n. 19507/2013 e relativa sentenza della Corte di Appello di Napoli oggetto del ricorso dinanzi alla Suprema
Corte ).
Ne consegue che, avendo la responsabilità del della Controparte_1
e del carattere Controparte_2 Parte_1
diretto ai sensi dell'art. 2043 c.c., la domanda di regresso proposta dalle
Amministrazioni Statali nei confronti del ai sensi dell'art. Controparte_1
2055 comma 2 c.c. doveva essere accolta.
9. L'accoglimento della domanda di regresso impone di procedere alla graduazione della responsabilità tra le Amministrazioni Statali ed il
[...]
ed, ancor prima, di esaminare la questione della unicità del CP_1
soggetto statale.
Sul punto va evidenziato che la Cassazione Penale, nella già citata sentenza n. 19507/2013, nel rigettare i ricorsi proposti da e dalle CP_4
Amministrazioni Statali, ha confermato integralmente, determinandone così il passaggio in giudicato, la sentenza n. 5996/2011 della Corte di Appello di
Napoli anche nella parte in cui la ed il Controparte_2
erano stati indicati come distinti responsabili civili ( Parte_1
cfr., in particolare, la Corte di Appello di Napoli pag. 71 e Cassazione punto n. 5 di pag. 6 e punto n. 19 di pag. 19 e ss.), sicché deve ritenersi che la statuizione è ormai coperta dal giudicato ai sensi dell'art. 651 c.p.p..
8 In definitiva entrambe le Amministrazioni Statali sono responsabili civili e, pertanto, la graduazione della responsabilità ai fini del regresso deve essere operata tenendo conto di tre distinti soggetti, ossia la
[...]
il e il . Controparte_2 Parte_1 Controparte_1
10. Quanto alla graduazione della responsabilità tra le Amministrazioni, trova in primo luogo applicazione la disciplina dettata dall'art. 2055 comma
2 e comma 3 c.c. ( cfr. da ultimo Cass. 4614/2024).
In particolare la giurisprudenza di legittimità ha affermato che, in tema di responsabilità da fatto illecito, qualora il danno sia imputabile a più soggetti il Giudice può fare ricorso alla presunzione di uguaglianza delle colpe di cui all'art. 2055 comma 3 c.c. solo in presenza di una situazione di dubbio oggettivo e reale, configurabile quando non sia possibile valutare neppure approssimativamente la misura delle singole responsabilità (cfr. Cass. n.
31066/2019; Cass. n. 6400/1990). Si è poi chiarito che, in tema di regresso,
l'onere di provare le circostanze idonee a superare la presunzione di pari responsabilità prevista per il caso di dubbio dall'art. 2055 comma 3 c.c. grava sulla parte che allega il superamento di detta presunzione (cfr. Cass. n.
3626/2017), e quindi, nella specie, sulle Amministrazioni Statali appellanti .
Nel caso in esame, tenuto conto di quanto accertato in sede penale con sentenza passata in giudicato, non vi è dubbio che abbia CP_4
agito come ND, come Autorità di Protezione Civile e come Ufficiale di
Governo. Né, d'altra parte, le appellanti hanno messo in discussione che il
ND abbia operato anche come rappresentante dello Stato, giacché la domanda di regresso, proprio perché tesa alla graduazione delle responsabilità, implica proprio il riconoscimento della pluralità dei ruoli da lui esercitati.
Ciò posto, ritiene questa Corte che la complessità della vicenda, peraltro da valutarsi nell'ambito di un quadro normativo che, all'epoca dei fatti, prevedeva competenze anche concorrenti, non consente di graduare con certezza le responsabilità dei soggetti pubblici coinvolti, tanto più in presenza di una calamità naturale, come l'alluvione verificatasi in il CP_1
05/05/1998, che, per essere fronteggiata richiedeva, per intensità ed estensione, mezzi e poteri straordinari, come previsto dalla legge n.
225/1992.
9 E'utile, a tal proposito, richiamare in estrema sintesi la disciplina in tema di protezione civile con particolare riferimento alla pluralità dei ruoli del
ND, tenendo conto, ovviamente, delle disposizioni normative all'epoca vigenti.
Viene a tal fine in rilievo la legge n. 225/1992 che, con riferimento alla
Protezione Civile, ha delineato un assetto complesso in cui operano una pluralità di soggetti, segnatamente le Amministrazioni dello Stato centrali e periferiche, le Regioni, le Province, i Comuni, gli enti pubblici nazionali e territoriali ed ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, coordinati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri che si avvale a tal fine del Dipartimento della Protezione Civile
(cfr. art 1).
Quanto alla posizione del ND, l'art. 15 comma 3 della legge, nel prevedere che egli assuma la direzione ed il coordinamento dei servizi di soccorso alle popolazioni colpite e “ provvede agli interventi necessari” , consente di affermare che il ND pone in essere tale attività esercitando i poteri attribuitigli da altre disposizioni di legge, sia quale capo dell'Amministrazione Comunale e Autorità della Protezione Civile, sia in qualità di Ufficiale di Governo attraverso l'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 38 comma 2 d.lg.vo n. 142/1990, vigente all'epoca dell'alluvione.
L'art. 21 della legge ha poi previsto l'abrogazione di tutte le disposizioni con essa incompatibili, ma tali non possono definirsi quelle di cui agli art. 16 e 36 del D.P.R. 6 febbraio 1981 n. 66 ( regolamento di esecuzione della legge 8 dicembre 1970 n. 996).
In particolare, l'art. 16 del citato D.P.R. prevede che “il sindaco quale ufficiale di governo, è organo locale di protezione civile;
il sindaco provvede, con tutti i mezzi a disposizione, agli interventi immediati, dandone subito notizia al prefetto”, laddove poi l'art 36 del medesimo
D.P.R. dispone che: “ allorché occorra informare le popolazioni di situazioni di pericolo o comunque connesse con esigenze di protezione civile vi provvede il prefetto, che si avvale dei mezzi tecnici da individuarsi nei piani provinciali di protezione civile, e in caso di urgenza il sindaco”.
10 E allora non è condivisibile l'assunto secondo cui, in assenza dell'intervento del Prefetto, la responsabilità dell'omessa evacuazione e delle erronee informazioni alla popolazione sarebbe ascrivibile al ND soltanto in qualità di capo dell'Amministrazione Comunale e, quindi, al CP_1
come responsabile civile, poiché, vigendo la normativa del D.P.R. n.
[...]
66/1981, in assenza di un intervento concreto della la situazione CP_5 di urgenza imponeva al ND l'esercizio anche delle funzioni di Autorità di Protezione Civile e di Ufficiale di Governo (per il quadro normativo di riferimento cfr. anche Cass. Penale n. 19507/2013).
11. In conclusione, chiarito che la sentenza di primo grado è divenuta irrevocabile nella parte in cui il Tribunale, in accoglimento della domanda di regresso proposta dalla e dal Controparte_2
nei confronti di , ha condannato Parte_1 CP_4 quest'ultimo al pagamento delle intere somme che le suindicate
Amministrazioni corrisponderanno a parte attrice, nei rapporti interni va affermata la responsabilità della del CP_2 Controparte_2
e del per la quota di 1/3 ciascuno. Parte_1 Controparte_1
Ne consegue la condanna del a rivalere le Controparte_1
Amministrazioni Statali, qualora provvedano al pagamento delle somme spettanti a , nei limiti della predetta quota di 1/3. Parte_2
12. La complessità e controvertibilità della questione giuridica oggetto di causa, che solo di recente ha trovato un definitivo approdo presso il Giudice di legittimità, giustificano la compensazione delle spese tra le parti.


P.Q.M

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La Corte d'Appello di Salerno, definitivamente pronunciando nel giudizio di riassunzione ex art 392 cpc introdotto, a seguito della ordinanza della
Cassazione civile n. 2551/2024, dalla Controparte_2
e dal nei confronti del
[...] Parte_1
, così provvede: Controparte_1
1) ACCOGLIE la domanda di regresso proposta dalla Controparte_2
e dal nei confronti del
[...] Parte_1 Controparte_1
e per l'effetto condanna quest'ultimo a rivalere le predette Amministrazioni
11 Statali nella misura di 1/3 di quanto eventualmente da esse corrisposto in favore dell'attore in primo grado per i fatti di causa;

2) DICHIARA interamente compensate tra le parti le spese del giudizio.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 18 giugno 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
dott.ssa M. Assunta Niccoli dott. Vito Colucci
12