Ruolo Generale n. 17223/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
X sez., in composizione monocratica, in persona del giudice dott. Ulisse Forziati, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al numero di ruolo generale sopra riportato in data 14.07.2022, promossa con atto di citazione notificato in data 13.07.2022 da
, nato a [...] il [...], cod. fiscale , Parte_1 C.F._1 elettivamente domiciliato in Napoli, via Toledo n. 156, presso lo studio dell'Avv. Marcello
D'Aponte, che lo rappresenta e difende in virtù di procura in calce all'atto di citazione
ATTORE - OPPONENTE contro
, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, cod. Controparte_1 fiscale n. , elettivamente domiciliata in Napoli, via S. Lucia n. 81, rappresentata e P.IVA_1 difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo in virtù di procura generale alle liti in atti
CONVENUTA - OPPOSTA
OGGETTO: opposizione avverso ingiunzione “fiscale” ex art. 2 r.d. n. 639/1910
Conclusioni per l'opponente: dichiarare nullo, illegittimo ed improduttivo di effetti giuridici il provvedimento di “ingiunzione di pagamento” ex R.D. 639/1910 opposto, come notificato, e comunque dichiarare che nulla è dovuto dalla parte opponente agli intimanti, per i motivi sopra indicati e, per l'effetto, dichiarare nullo, illegittimo e privo di efficacia l'atto ripetutamente indicato, anche per carenza di titolo e dichiarare che non sussiste alcun diritto dell'intimante a procedere esecutivamente nei confronti della intimata parte.
Conclusioni per l'opposta: conclude affinché l'On. le Giudice adito Voglia dichiarare
l'inammissibilità e/o l'infondatezza in fatto ed in diritto dell'azione proposta, con conseguente rigetto delle domande e conferma dell'ingiunzione di pagamento.
MOTIVAZIONE IN FATTO ED IN DIRITTO
§ 1. La presente causa ha ad oggetto l'opposizione avverso l'ingiunzione prot. 9242/9/Reg.
Ing., emessa in data 26.05.2022 ex art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910 e notificata in data
28.05.2022, con cui il direttore della Direzione generale risorse umane del Controparte_2
ha ingiunto a il pagamento di € 17.149,53, a titolo di restituzione
[...] Parte_1 degli emolumenti versati in suo favore nel periodo in cui era stato comandato presso gli uffici del Consiglio regionale medesimo, oltre interessi “maturandi” e spese di notifica.
Secondo quanto si legge nell'ingiunzione: - gli emolumenti richiesti in restituzione furono pagati all'attore in forza di quanto previsto dall'art. 2 della legge regionale 03/09/2002, n. 20 e
1

dall'art. 1, comma 1, della legge regionale 12/12/2003, n. 25; - le suddette disposizioni sono state dichiarate incostituzionali con sentenza della Corte Costituzionale n. 146 del 08/05/2019;
- il venir meno del titolo legislativo in base al quale furono eseguiti i pagamenti ha determinato un ingiustificato arricchimento del dipendente;
- le somme pagate devono essere recuperate ex art. 2033 cod. civ..
In punto di fatto, l'opponente non ha contestato di essere stato comandato presso il
, né ha contestato di aver ricevuto il trattamento accessorio Controparte_2 previsto dalle due disposizioni regionali poi dichiarate illegittime, ma ha replicato che i predetti emolumenti costituivano il corrispettivo di prestazioni rese al di fuori del normale orario di lavoro (cfr. p. 22 atto di citazione) e ha negato di aver ricevuto la richiesta di pagamento avanzata con nota n. 0017328 del 02/12/2020, erroneamente inviata ad un indirizzo p.e.c. del suo datore di lavoro. Il ha poi esposto una serie di doglianze in diritto avverso Pt_1
l'ingiunzione – doglianze che verranno di seguito esaminate - ed ha concluso per l'accertamento della non debenza della somma richiesta, con conseguente illegittimità dell'ingiunzione di pagamento.
La si è costituita, contrastando le ragioni addotte da controparte e Controparte_1 concludendo per il rigetto dell'opposizione.
Sospesa l'esecutorietà dell'ingiunzione impugnata, in assenza di istruttoria, la causa è stata riservata in decisione in data 24.10.2024, con la concessione degli ordinari termini di legge per il deposito degli scritti difensivi conclusionali.
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§ 2. In via preliminare, è opportuno riportare il testo delle due norme in base a cui la ha versato il trattamento accessorio di cui ora chiede la restituzione ed illustrare i CP_1 motivi per cui sono state dichiarate incostituzionali.
L'art. 2, della legge regionale della n. 20 del 03/09/2002, ha modificato il comma CP_1
2 dell'art. 58 della legge regionale della n. 10 dell'11/08/2001, sostituendolo con la CP_1 seguente disposizione: “È istituito un fondo per il personale comandato o distaccato, in servizio presso le strutture di cui agli articoli 9 e 14 della legge regionale 15/89, ivi compreso
l'autoparco, così come regolamentato con delibera dell'Ufficio di Presidenza 1 agosto 2000, n.
33, con le seguenti finalità: a) risorse per il trattamento economico accessorio da attribuire con le stesse quantità e modalità di erogazione del salario accessorio previsto dai Contratti
Collettivi Decentrati Integrativi del personale di ruolo del Consiglio regionale;
b) risorse per
l'incremento dell'attività istituzionale e per l'assistenza agli organi, integrative a quelle previste dalla lettera a”.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale della n. 25 del 12/12/2003 ha aggiunto CP_1 un quarto comma all'art. 2 della legge regionale della n. 20 del 2002, introducendo CP_1 la seguente disposizione: “È istituito un ulteriore fondo per il personale in servizio presso le strutture organizzative di cui alla legge regionale 25 agosto 1989, n.15, articolo 2, al fine di assegnare risorse per l'assistenza agli organi istituzionali per l'incremento dell'attività anche
2 legata ai processi di riforma in atto consequenziali alle modifiche del titolo V della Costituzione
- parte II che hanno attribuito alle Regioni nuove potestà amministrative e legislative”.
La questione di legittimità costituzionale delle suddette norme è stata sollevata dalla Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la nell'ambito del giudizio di CP_1 parificazione dei rendiconti generali della per gli esercizi finanziari 2015 e Controparte_1
2016.
Con sentenza n. 146 del 19/06/2019, la Corte Costituzionale ha dichiarato “l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 legge della 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed Controparte_1 integrazioni alle leggi regionali 16 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58, della legge della
11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), e Controparte_1 dell'art. 1, comma 1, della legge della 12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche Controparte_1 ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg.
n. 10 del 2001”. CP_1
Di seguito si riportano alcuni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale, utili a comprendere la natura dei trattamenti erogati e le ragioni per le quali le norme sono state dichiarate non conformi alla Costituzione (l'enfasi è aggiunta dallo scrivente).
“Le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il
Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso. Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione regionale di controllo per la aveva, non a caso, già segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, CP_1 sganciata da considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per
l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. […] Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza
3 esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del
2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello
Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto
e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi
«sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente evidenziato «[i] due livelli della contrattazione sono [...] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal
Ministero e diretti all'ARAN per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e
97, primo comma, Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza statale in materia di «ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte”.
§ 2.1. A seguito della pronunzia di incostituzionalità, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la non ha parificato, limitatamente al solo rendiconto 2016, le poste CP_1 passive inerenti ai trasferimenti al Consiglio regionale aventi ad oggetto le somme previste dalle disposizioni normative dichiarate incostituzionali.
La ha quindi intrapreso le azioni di recupero degli emolumenti versati. CP_1
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§ 3. Prima di esaminare i motivi di opposizione, va rilevato che, per effetto della pronuncia di incostituzionalità, sono venute meno le norme giuridiche che legittimavano la corresponsione degli emolumenti economici accessori in favore dei comandati presso il
Consiglio Regionale. Di conseguenza, poiché, ai sensi dell'art. 136 Cost. e dell'art. 30 della
4 legge 03/11/1953, n. 87, le sentenze di accoglimento di un'eccezione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte costituzionale hanno ordinariamente effetto retroattivo
(cfr. Cass., sez. III, n. 15200 del 19/07/2005), la perdita di efficacia delle norme regionali di cui si discute ha fatto sorgere il diritto dell'Amministrazione alla restituzione dell'indebito. E ciò perché, in assenza della norma che prevede la corresponsione degli emolumenti accessori in favore dei comandati, il mero fatto del “comando” e lo svolgimento di attività allo stesso correlate non sono idonei a far sorgere l'obbligazione di pagamento. Come osservato dalla
Corte di Cassazione, “l'azione di ripetizione dell'indebito presuppone l'inesistenza dell'obbligazione adempiuta, derivante dall'assenza originaria di un titolo negoziale che la giustifichi o dal suo successivo venir meno a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi, ipotesi alle quali va equiparata la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione di legge in cui trovi fondamento il pagamento eseguito, così che il diritto alla restituzione dell'indebito che sorge in conseguenza della pronuncia di incostituzionalità è soggetto all'ordinario termine di prescrizione decennale”
(cfr. Cass., sez. III, n. 3314 del 11/02/2020).
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§ 4. Parte attrice lamenta l'inutilizzabilità dello strumento di cui all'art. 2 del regio decreto n.
639/1910, in difetto di un titolo definitivo, che abbia accertato il diritto dell'ente pubblico a percepire le somme ingiunte e l'obbligo dei lavoratori a corrisponderle e in difetto di una preventiva messa in mora.
La doglianza è infondata alla luce della consolidata giurisprudenza in materia.
In particolare, la Corte di Cassazione ha affermato che “l'azione di ripetizione d'indebito oggettivo, ove esperita dalla P.A. (nella specie, per il recupero di somme pagate a dipendente pubblico nell'ambito del rapporto di lavoro), può essere esercitata con il procedimento
d'ingiunzione di cui all'art. 2 del r.d. n. 639 del 1910, applicabile non solo alle entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche a quelle di diritto privato, senza che occorra la preventiva adozione di un autonomo provvedimento che accerti e quantifichi il debito restitutorio” (Cass., sez. lav., 27/12/2019, n. 34552; in senso conforme Cass., sez. lav.,
05/06/2006, n. 13139).
Infatti, il provvedimento in esame si fonda sul potere di auto-accertamento della P.A., “con il solo limite che il credito in base al quale viene emesso l'ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la sua sussistenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali
l'Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicati presupposti” (cfr. Cass., sez. un., 25/05/2009, n. 11992). La certezza del credito ingiunto è dunque una certezza relativa, nel senso che non è necessario che esso sia già stato accertato in via giudiziale, ma è sufficiente che alla base del suo sorgere e della sua quantificazione vi siano fatti, atti e parametri obiettivi, ossia non suscettibili di accertamento discrezionale da parte della P.A..
5 Presupposti questi esistenti nel caso di specie, atteso che il credito vantato dalla è CP_1 parametrato in base a quanto in precedenza versato all'attore.
Peraltro, l'eventuale irritualità del ricorso al predetto procedimento non può costituire motivo ostativo ad una pronuncia nel merito che investa l'accertamento della pretesa creditoria avanzata dall'Amministrazione mediante l'ingiunzione, tanto che è inammissibile, per difetto di interesse, un'opposizione che si limiti ad addurre il difetto dei presupposti per l'adozione dell'ingiunzione oppure vizi di contenuto-forma della stessa. Sul punto si richiama il consolidato principio di diritto secondo cui “l'opposizione all'ingiunzione ex art. 3 r.d. n. 639 del 1910 non ha ad oggetto soltanto l'atto amministrativo, ma anche il rapporto giuridico obbligatorio sottostante;
pertanto, la cognizione del giudice non è circoscritta alla disamina dei vizi di legittimità formale dell'ingiunzione dedotti, ma involge comunque, pur in difetto di espressa richiesta in tal senso, l'accertamento sull'esistenza e sull'entità del credito recato dal provvedimento, con conseguente inammissibilità, per difetto di interesse, dell'opposizione che si limiti ad addurre il difetto dei presupposti per l'adozione dell'ingiunzione oppure vizi di contenuto-forma della stessa” (cfr. Cass.. sez. III, 08/02/2023, n.3843).
L'eccepita genericità dell'ingiunzione, che non indica con esattezza il periodo di comando dell'opponente e non spiega come si è giunti al calcolo degli importi chiesti in restituzione, risulta superata dalle precisazioni contenute nella comparsa di costituzione e risposta. In tale atto difensivo, la : - ha precisato che l'attore è stato comandato presso il Consiglio CP_1 regionale da gennaio 2009 a maggio 2010 e da settembre 2011 a novembre 2012; - ha richiamato il prospetto prodotto come doc. 4 in cui è indicata l'indennità accessoria percepita dal per ogni mese di comando;
- ha spiegato che all'importo lordo era stata applicata Pt_1 una riduzione del 48,64%, al fine di non richiedere al lavoratore quanto trattenuto a titolo di ritenute fiscali e previdenziali.
A quanto precede va aggiunto che nel corso del giudizio, l'opponente non ha mai contestato di aver ricevuto il salario accessorio di cui si discute, né ha contestato le allegazioni e i conteggi della . CP_1
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§ 5. Nel paragrafo n. 3 si è già richiamato un precedente della Corte di Cassazione, che evidenzia come il termine di prescrizione della azione di ripetizione dell'indebito oggettivo è quello decennale ex art. 2946 cod. civ..
Qui occorre ribadire che non è applicabile il termine quinquennale, atteso che la domanda di ripetizione dell'indebito non rientra tra le fattispecie previste dall'art. 2948 cod. civ., né è caratterizzata dalla periodicità, nemmeno quando abbia ad oggetto la restituzione di importi corrisposti periodicamente. Come evidenziato dal giudice di legittimità, l'azione ex art. 2033 cod. civ., anche nel caso in cui abbia ad oggetto la restituzione di somme corrisposte periodicamente a titolo di retribuzione, «è soggetta comunque alla ordinaria prescrizione decennale, e non a quella quinquennale prevista dall'art. 2948, n. 4, c.c., perché nell'indebito la periodicità è frutto delle erogazioni, poi risultate non dovute, mano a mano effettuate, sicché
6 il credito sorge a causa e nel momento in cui è effettuata l'indebita erogazione, diversamente che per i crediti retributivi, in cui la necessità di pagamenti a cadenze temporali prefissate è stabilita "ex ante" e trova la sua causa nelle stesse attribuzioni patrimoniali» (cfr. Cass., sez. lav., n. 28436 del 05/11/2019). In altri termini, la norma invocata dall'attore si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo con il decorso del tempo. Tale caratteristica non è presente nell'azione di ripetizione dell'indebito, in quanto l'obbligo restitutorio sorge al momento di ogni singolo pagamento privo di titolo e non è geneticamente connotato dal requisito della periodicità.
Quanto precede vale pure per l'azione ex art. 2041 cod. civ. (richiamata dalla nelle CP_1 sue difese), che rientra nella previsione dell'art. 2946 cod. civ..
Ciò posto, onde verificare se l'eccezione di prescrizione decennale sia in tutto o in parte fondata, occorre stabilire se la richiesta di pagamento avanzata con nota n. 17328/u del
02/12/2020 abbia interrotto la prescrizione (cfr. doc. 5 ). La questione nasce dal fatto CP_1 che la suddetta nota non è stata inviata all'indirizzo p.e.c. del , bensì all'indirizzo p.e.c. Pt_1 del suo datore di lavoro, in particolare all'indirizzo dell'area risorse umane del comune di
Napoli.
Orbene, l'atto di costituzione in mora di cui si discute rientra nell'ambito applicativo dell'art. 1335 cod. civ., mentre esula dalla normativa in materia di notificazioni, avendo natura stragiudiziale. La presunzione di cui all'art. 1335 cod. civ. opera anche quando la dichiarazione recettizia sia inviata presso il datore di lavoro dell'interessato e ciò in forza del consolidato principio di diritto secondo cui “l'atto di costituzione in mora è un atto giuridico unilaterale recettizio per il quale è richiesta la forma scritta, ed è idoneo a produrre l'effetto interruttivo della prescrizione previsto dall'art. 2943, comma 4, c.c., a condizione che esso giunga nella sfera di conoscenza del debitore, in quanto la dichiarazione recettizia, ai sensi dell'art. 1335
c.c., si presume conosciuta nel momento in cui giunge all'indirizzo del destinatario, da intendersi come luogo che, per collegamento ordinario (dimora o domicilio) o per normale frequentazione per l'esplicazione della propria attività lavorativa, o per preventiva indicazione o pattuizione, risulti in concreto nella sfera di dominio e controllo del destinatario stesso, apparendo idoneo a consentirgli la ricezione dell'atto e la possibilità di conoscenza del relativo contenuto” (cfr. Cass., sez. III, n. 27412 del 08/10/2021, relativa ad una costituzione in mora consegnata presso la sede di lavoro del destinatario, pubblico dipendente, anziché presso la propria abitazione;
in senso conforme, vedi Cass., sez. lav., n. 773 del 20/01/2003).
Dunque, la messa in mora si presume conosciuta dal a partire dal 09.12.2020, in Pt_1 quanto in tale data è stata consegnata all'indirizzo p.e.c. del suo datore di lavoro (cfr. doc. 6
). Ne consegue che la prescrizione è stata interrotta una prima volta in data CP_1
09.12.2020 e una seconda volta in data 28.06.2022, al momento della notificazione dell'ingiunzione. Ulteriore precipitato di quanto precede è la prescrizione delle sole dazioni di denaro risalenti al periodo antecedente al 09.12.2010, ossia al periodo compreso tra il gennaio
2009 e il maggio 2010. Secondo quanto si evince dal prospetto in atti, le dazioni relative al
7 periodo per il quale opera la prescrizione ammontano a complessivi € 11.055,62, somma che deve quindi essere detratta dall'importo ingiunto (l'importo non prescritto ammonta a €
6.093,91).
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§ 6. Altro motivo di opposizione fa leva sui cd. “diritti quesiti”.
Parte attrice invoca il principio secondo cui “gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai diritti quesiti” (p. 11 atto di citazione) e sostiene che nell'ambito dei rapporti di lavoro i diritti quesiti sono “quelli maturati con riferimento a situazioni che siano entrate a far parte del patrimonio del lavoratore subordinato, come nel caso dei corrispettivi di prestazioni già rese, restando escluse, naturalmente, da tale categoria, solo quelle situazioni future o in via di consolidamento” (pp. 11 e 12 atto di citazione). Ancora, l'attore, richiamando la sentenza della
Corte di Cassazione, sez. lav, n. 6116/1988, definisce diritti quesiti quelli “già entrati a far parte del patrimonio del lavoratore, quale corrispettivo di una prestazione già resa o di una fase del rapporto già esaurita”.
Sulla base di tali considerazioni, il ritiene che l'invocata declaratoria di Pt_1 incostituzionalità non possa produrre effetti nei suoi confronti.
Anche tale argomentazione difensiva non appare condivisibile alla luce dei principi giurisprudenziali più volte affermati dalla Corte di Cassazione, secondo cui «le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui
l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità” (cfr. Cass., sez. lav., 07/07/2020, n.
14085; nello stesso senso Cass., sez. III, 06/05/2010 n. 10958, secondo cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte cost. hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere «esauriti» i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale
o decadenziale previsto dalla legge”).
Nel caso di specie, costituisce circostanza incontroversa che, in relazione alla fattispecie in esame, non sia mai intervenuta pronuncia passata in giudicato dichiarativa del diritto del ricorrente alla corresponsione delle somme in esame. Inoltre, in base a quanto esposto al paragrafo precedente, il termine decennale di prescrizione non è decorso in relazione agli importi percepiti dal lavoratore a partire dal settembre 2011. Inoltre, alcun avvallo di legittimità può discendere da atti regolamentari, nelle specie le delibere del Consiglio regionale, ovvero da atti negoziali, quali gli accordi decentrati, dal momento che essi risultano
8 adottati sul presupposto della vigenza della normazione primaria regionale dichiarata incostituzionale e, quindi, rimangono travolti, a loro volta, dalla declaratoria di incostituzionalità (che giustifica la disapplicazione dei regolamenti attuativi della norma illegittima).
Ancora, non è applicabile al caso di specie la giurisprudenza relativa ai contratti collettivi di lavoro e ai c.d. diritti quesiti del singolo lavoratore, perché essa si basa sul principio, non applicabile al caso della declaratoria di incostituzionalità, secondo cui “non rientra nelle specifiche funzioni riconosciute dall'ordinamento alle associazioni sindacali, e in particolare nella funzione normativa tipica della autonomia collettiva, il potere di disporre, estinguendoli o modificandoli, di diritti dei quali si sia già perfezionato l'acquisto, anche in forza di un precedente contratto collettivo” (vedi Cass., sez. lav., 11/11/1988, n. 6116, citata dall'opponente).
Parte attrice assume che la Corte dei Conti, sez. regionale di controllo, si è limitata a non parificare la sola spesa sostenuta per il personale del , Controparte_2 limitatamente all'esercizio finanziario 2016. Ciò determinerebbe l'intangibilità dei rendiconti relativi ai precedenti esercizi finanziari, nei quali parimenti figurava la voce di spesa per il personale dipendente relativa alle indennità disciplinate dai fondi di cui alle L.R. 20/2002 e
25/2003.
L'assunto non è condivisibile per l'evidente ragione che il giudizio di parificazione della sezione regionale di controllo non vale ad integrare una delle fattispecie cui la giurisprudenza sopra richiamata correla il consolidamento dei rapporti cd. esauriti. Nella suddetta giurisprudenza non si rinviene il principio secondo cui la declaratoria di incostituzionalità di una disposizione di legge fondante un determinato trattamento retributivo trovi applicazione per il solo esercizio contabile nel cui ambito sarebbe stata sollevata la relativa questione.
Parimenti infondata è la tesi secondo cui l'applicazione retroattiva della sentenza della Corte
Costituzionale n. 146 del 2019 “arrecherebbe un inaccettabile vulnus all'insopprimibile principio costituzionale sancito dall'art. 36, comma 1 della Carta, a tenore del quale il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro” (pp. 14 e 15 atto di citazione). Al riguardo è sufficiente evidenziare che la pretesa restitutoria della CP_1 non riguarda la retribuzione principale del lavoratore, ma un mero trattamento accessorio, che, come di seguito si evidenzierà, risulta del tutto scollegato dall'esecuzione di una prestazione lavorativa distinta da quella principale. Inoltre, al di là dei rapporti c.d. esauriti, soltanto la
Corte Costituzionale può escludere l'effetto retroattivo di una propria decisione, laddove ciò sia necessario al fine di preservare altri diritti costituzionali, che, in caso di retroattività, potrebbero risultare irreparabilmente sacrificati (cfr. Corte Costituzionale 11/02/2015, n. 10).
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§ 7. Sempre secondo le difese dell'attore, l'eventuale applicazione retroattiva della decisione costituzionale si porrebbe in aperta violazione dei principi dell'affidamento e della certezza giuridica. In particolare, riconoscere una sconfinata efficacia retroattiva alla declaratoria di
9 illegittimità costituzionale delle norme regionali scrutinate dalla Consulta nella sentenza n.
146/2019, sino a travolgere tutti gli emolumenti erogati ai comandati a fronte di prestazioni già rese, significherebbe travolgere non solo l'affidamento nella sicurezza giuridica, ma anche il legittimo affidamento ingenerato dall'esistenza, al tempo delle attività espletate, di norme pienamente valide ed efficaci. Risulterebbe, altresì, violato il principio di buona fede dei lavoratori che, muovendo dalla consapevolezza della legittimità del quadro normativo di riferimento, hanno prestato la propria attività lavorativa per realizzare progetti svolti extra- orario di lavoro.
Orbene la questione è stata già diffusamente affrontata da questo Tribunale nell'ambito di analoghi contenziosi, delle cui statuizioni fornisce ampio resoconto la in Controparte_1 occasione del deposito della comparsa conclusionale.
Dall'esame di tali pronunce emerge un univoco indirizzo giurisprudenziale volto a ritenere insussistenti, nel caso di specie, le prefigurate violazioni, valorizzando, a tal fine, i principi affermati di recente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 8 del 27/01/2023.
Nell'esaminare la giurisprudenza della Corte EDU in materia di eventuale contrasto delle azioni di ripetizione di indebiti retributivi o previdenziali, erogati da soggetti pubblici, con l'art. 1 del protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, i giudici costituzionali hanno evidenziato come la presenza di una situazione di affidamento legittimo (legitimate expectation) non comporti, per ciò solo, l'intangibilità della prestazione indebita percepita dal privato, atteso che la posizione di quest'ultimo può dirsi lesa soltanto in caso di un intervento sproporzionato da parte della P.A. nell'ambito della sua sfera giuridica. In merito al profilo della proporzionalità dell'interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell'affidamento incolpevole, la Consulta ha osservato che “la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda […]
In particolare, fra le circostanze che influiscono sul carattere sproporzionato dell'interferenza si rinvengono le specifiche modalità di restituzione imposte al titolare dell'affidamento (ad esempio, nella sentenza l'addebito di interessi legali in capo all'accipiens, a dispetto CP_3 dell'errore compiuto dall'amministrazione, paragrafi 86 e 87; o, nella sentenza , la Pt_2 rateizzazione non rapportata alle condizioni di vita dell'obbligato, paragrafo 72); più in generale, rilevano l'omessa o l'inadeguata considerazione della fragilità economico-sociale o di salute dell'obbligato nell'esercizio della pretesa restitutoria (così nelle sentenze , Pt_2 paragrafi 72 e 73; Romeva, paragrafo 75; Cakarevic, paragrafi da 87 a 89, e paragrafi Per_1
74 e 75); e, infine, ha una sicura incidenza la mancata previsione di una responsabilità in capo all'ente cui sia addebitabile l'errore (sentenze , paragrafo 71, e Cakarevic, paragrafo Pt_2
80). In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU volta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all'affidamento legittimo ingenerato dall'erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura
10 previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.
Ad avviso della Corte, “l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto”. In particolare, avuto riguardo a materie esclusivamente retributive, “si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva”. In ogni caso, “al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali
e assistenziali, prevedono, nell'ordinamento italiano, l'irripetibilità dell'attribuzione erogata, opera, viceversa, la disciplina generale dell'indebito oggettivo, di cui all'art. 2033 cod. civ.”.
In relazione a tale norma e alla valorizzazione della posizione del percipiente in termini di affidamento legittimo, la Consulta ha affermato che “gli elementi che possono rilevare ex fide bona ai fini dell'individuazione di un affidamento legittimo riposto in una prestazione indebita erogata da un soggetto pubblico trovano, a ben vedere, riscontro in quelli di cui si avvale la
Corte EDU per individuare una legitimate expectation. […] conta in primis il tipo di relazione fra solvens e accipiens. Ed è palese che un soggetto pubblico facilmente ingenera, nell'accipiens- persona fisica, una fiducia circa la spettanza dell'erogazione effettuata, non solo in ragione della sua competenza professionale, ma anche per il suo perseguire interessi generali. In ogni caso, neppure quanto detto sopra è sufficiente a delineare un affidamento, poiché ex fide bona rilevano sempre le circostanze concrete. Similmente la giurisprudenza della Corte EDU valorizza: il tipo di prestazioni erogate (retributive o previdenziali), il carattere ordinario dell'attribuzione, nonché il suo perdurare nel tempo, sì da ingenerare la ragionevole convinzione sul suo essere dovuta. Al contempo, l'affidamento legittimo presuppone sempre anche la buona fede soggettiva dell'accipiens, che, a sua volta, non può che evincersi da indici oggettivi. In questa stessa prospettiva, la Corte EDU dà rilievo: alla spontaneità dell'attribuzione o alla richiesta della stessa effettuata in buona fede, alla mancanza di un pagamento manifestamente privo di titolo o fondato su un mero errore di calcolo o su un errore materiale, nonché alla omessa previsione di una clausola di riserva di ripetizione”.
Quanto all'apparato rimediale approntato dall'ordinamento nazionale a difesa dell'affidamento legittimo (id est buona fede) dell'accipiens e quanto alla sua idoneità a evitare il contrasto con l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha osservato che “un primo fondamentale ruolo spetta alla categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all'art. 1175 cod. civ., la quale - come già anticipato (punto 12) - impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento, inter alia, vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore. Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell'attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell'indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo
11 ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest'ultimo. Il primo accorgimento, imposto ex fide bona dalla sussistenza in capo all'accipiens di un affidamento legittimo circa la spettanza dell'attribuzione ricevuta, risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato, che, ex abrupto, si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto. La pretesa si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre
2020, n. 7889; parere 31 dicembre 2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre
1993, n. 11). Il rilievo che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che, in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare - per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare,
l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto. Le conseguenze dell'inesigibilità possono essere, dunque, varie. Particolari situazioni personali del debitore possono immediatamente palesare un impatto lesivo della prestazione restitutoria sulle condizioni di vita dello stesso, sì da giustificare una inesigibilità temporanea. Più in particolare, il bilanciamento degli interessi implicati potrebbe far risultare giustificata la temporanea inesigibilità della prestazione, con la conseguenza che il ritardo nell'adempimento non potrebbe legittimare una pretesa risarcitoria da parte del creditore. Talora poi le condizioni personali del debitore, ove correlate a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto. In tale prospettiva è doveroso richiamare alcune pronunce del Consiglio di Stato, le quali richiedono espressamente «di evitare [...] che le modalità di ripetizione siano tali da compromettere le esigenze primarie dell'esistenza» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza
30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze
27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre 2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899)” (l'enfasi è aggiunta dallo scrivente).
In conclusione, la Consulta ha enunciato il principio secondo cui “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche
12 parziale”.
Orbene, ad avviso del Tribunale, la ha salvaguardato il legittimo Controparte_1 affidamento dell'attore, attraverso la riduzione percentuale del debito, la richiesta del solo capitale e degli interessi dalla notifica dell'ingiunzione (e non dal pagamento dell'indebito), la disponibilità a rateizzare l'intero importo dovuto (vedi la comunicazione di recupero prodotta come doc. 5). Di conseguenza, l'operato della convenuta risulta conforme ai principi elaborati dalla Consulta e non residua in favore del ricorrente alcuna possibilità di conseguire, per il tramite dell'invocata buona fede e della tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito. Va ribadito come l'importo richiesto in restituzione sia il frutto di una riduzione, sul lordo erogato, di una percentuale pari al 48,64% (vedi art. 150, comma
1, della legge n. 34 del 10/05/2020).
Secondo la Consulta, va evitata una modalità della ripetizione (e non la ripetizione stessa) che sia tale da compromettere le esigenze primarie dell'esistenza. Solamente “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”, ove detta aggettivazione non lascia margini di dubbio alla estrema residualità, con onere probatorio a carico dell'accipiens, delle ipotesi in cui l'irripetibilità possa riguardare l'importo dovuto nella sua totalità. Ebbene, l'attore non ha né allegato né provato l'esistenza di particolari condizioni che giustificherebbero un'inesigibilità temporanea o parziale del suo debito restitutorio, di tal ché egli è tenuto a restituire gli emolumenti ricevuti, sia pure tramite rateizzazione.
Neanche conduce a risultati utili a parte attrice l'art. 2126 cod. civ., a mente del quale “La nullità o l'annullamento del contratto di lavoro non produce effetto per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione, salvo che la nullità derivi dall'illiceità dell'oggetto o della causa.
Se il lavoro è stato prestato con violazione di norme poste a tutela del prestatore di lavoro, questi ha in ogni caso diritto alla retribuzione”.
Per l'operatività della suddetta norma è necessario che la retribuzione aggiuntiva sia legata da vincolo sinallagmatico con prestazioni che esulano dalle normali mansioni cui il lavoratore è adibito, le quali ultime sono retribuite in base al corrispettivo contrattuale al netto degli emolumenti accessori. Nella presente controversia, i fatti da cui dovrebbe desumersi la sussistenza dei presupposti applicativi dell'art. 2126 cod. civ. non sono stati adeguatamente allegati, essendosi parte attrice genericamente limitata ad affermare che le indennità percepite costituirebbero il corrispettivo di progetti svolti extraorario di lavoro, senza specificare alcunché al riguardo e senza fornire prova delle attività in concreto svolte. L'argomento in esame va, pertanto, rigettato. Quanto precede consente di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 cod. civ., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.. In altri termini, a fronte dell'allegazione della secondo cui l'erogazione degli emolumenti di cui si discute era disancorata da CP_1
13 qualsivoglia prestazione aggiuntiva (cfr. p. 21 comparsa di costituzione e risposta), spettava all'attore indicare con precisione le prestazioni rese in aggiunta a quelle normalmente dovute e provare di averle poste effettivamente in essere per tutto il periodo in cui è stato comandato presso il Consiglio regionale, ma sia l'attività assertiva che quella probatoria sono del tutto mancate.
In definitiva, la ha effettuato una sufficiente valorizzazione del legittimo Controparte_1 affidamento dei percipienti nel senso voluto dalla Corte Costituzionale (a mezzo della riduzione del debito, dell'omessa richiesta di interessi e della manifestazione della disponibilità alla rateizzazione del dovuto), per cui deve affermarsi la legittimità dell'ingiunzione impugnata.
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§ 8. In memoria di replica, l'attore ha dedotto, per la prima volta, che il recupero degli emolumenti accessori spettava all'amministrazione di appartenenza “che solo poteva agire nei confronti del dipendente (con ulteriore prova del difetto di legittimazione attiva e passiva)”.
La difesa in esame, oltre ad essere inammissibile, è pure infondata, in quanto non considera che l'accipiens finale dell'emolumento accessorio è il singolo lavoratore e che le somme sono state anticipate dal datore di lavoro in nome e per conto della , la quale ha il diritto di CP_1 recuperare l'indebito nei confronti del destinatario finale del pagamento ovvero nei confronti dell'ex-comandato.
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§ 9. In conclusione, l'opposizione è parzialmente fondata, atteso che il credito della CP_1 ammonta alla minor somma di € 6.093,91.
Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione del parziale accoglimento dell'opposizione e della sopravvenienza, in corso di causa, della pronuncia della Consulta n.
8/2023 in ordine alla portata applicativa dell'art. 2033 cod. civ..


P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, X sez. civile, definitivamente pronunciando, così provvede:
a) in parziale accoglimento dell'opposizione, accerta che il credito della Controparte_1 nei confronti di ammonta a € 6.093,91, oltre interessi al tasso ex art. 1284, Parte_1 comma 1, cod. civ. dal 28.06.2022, e, per l'effetto, dichiara l'inefficacia dell'ingiunzione opposta in relazione all'importo eccedente la suddetta somma di denaro;

b) compensa le spese di lite.
Napoli, 03.02.2025
Il Giudice
(dott. Ulisse Forziati)
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