REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, sezione X civile, in composizione monocratica, in persona del
Giudice dott.ssa Esposito Maria, preso atto delle conclusioni rassegnate, ha pronunziato la presente
SENTENZA
(redatta ai sensi degli art.132 c.p.c. e 118 disp.att. c.p.c., come modificati dalla legge
18.6.09 n.69) nella causa iscritta al n. 27911 del Ruolo Generale A.C. dell'anno 2021, ad oggetto: Opposizione avverso ingiunzione di pagamento, vertente
TRA
C.F.: , rapp.to e difeso dall'Avv. Gianluigi Parte_1 C.F._1
Mazzella di Bosco C.F.: , con studio sito in Monte di Procida (NA) C.F._2
alla via G. da Procida 44, in virtù di procura in atti
- attore
E
c.f. in persona del Presidente pro-tempore, con Controparte_1 P.IVA_1
sede legale in Napoli alla Via S. Lucia n.81 – 80132, rapp.ta e difesa dall'avv. Luongo
dell'Avvocatura Regionale, in virtù di procura in atti
- convenuta
CONCLUSIONI DELLE PARTI
All'udienza per la precisazione delle conclusioni, le parti si riportavano ai propri scritti difensivi e chiedevano l'accoglimento delle rispettive pretese.
MOTIVAZIONI IN FATTO ED IN DIRITTO
Con atto di citazione ritualmente notificato, parte attrice si opponeva all'ingiunzione di pagamento avente prot. n. 12820/65 Reg. Ing. del 07.10.2021 emessa ai sensi dell'art. 2 del
R.D. 14.04.1910 n. 639 dal e notificata in data Controparte_2
13.10.2021 con il quale veniva intimato all'odierno opponente il pagamento dell'importo di
€ 10.390,16 a titolo di ingiustificato arricchimento per aver percepito la predetta somma a
1 titolo di trattamenti economici ai sensi dell'art. 2 della L. n. 20/2002 e Controparte_1
dall'art. 1 comma 1 della L. n. 25/2003, dichiarati incostituzionale dalla Controparte_1
Corte Costituzionale con la sentenza n. 146/2019 (pubblicata in G.U. in data 26.06.2019).
In particolare, nella impugnata ingiunzione di pagamento il Controparte_2
dopo aver premesso che la odierna parte opponente veniva comandata presso il
[...]
dagli anni 2009 al 2019 e che allo stesso erano stati Controparte_2
erogati trattamenti economici ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 3/9/2002, n. 20 e della legge regionale n.25/03, provvedimenti legislativi successivamente annullati, all'esito del giudizio promosso dalla Corte dei Conti, in forza di sentenza della Corte Costituzionale n.
146 del 08/05/2019, pubblicata in G.U. 26/6/2019, ritenendo che tale situazione configurasse un ingiustificato arricchimento del dipendente, procedeva al recupero delle somme indebitamente erogate mediante la ingiunzione qui in esame.
Con l'azione proposta la parte attrice contestava il diritto alla ripetizione delle somme, rilevando la mancanza di certezza dell'importo oggetto della pretesa, nonché l'assenza di un titolo definitivo che accertasse il diritto di riscuotere le somme richieste e l'obbligo dei lavoratori a pagare e la mancanza di precisione nell'indicazione dei periodi in cui parte attrice avrebbe prestato il comando.
Si costituiva la eccependo l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso Controparte_1
proposto. A tal fine, preliminarmente, parte convenuta, ripercorsi cronologicamente la genesi ed i presupposti della Decisione della Corte dei Conti n.172/2019 con la quale era stato disposto il recupero degli emolumenti percepiti in forza delle norme dichiarate incostituzionali e per i quali non era intervenuto prescrizione del diritto alla restituzione, confermava la legittimità dell'operato della P.A. ribadendo come la contestata azione di recupero fosse scaturita ex lege ed avviata in doverosa esecuzione delle disposizioni impartite dalla Corte dei Conti con la richiamata decisione.
Insisteva dunque per il rigetto della domanda attorea e per la conferma dell'ordinanza di ingiunzione impugnata.
Riassunti brevemente i fatti di causa, occorre, per motivi di chiarezza espositiva brevemente
2 ricapitolata la complessiva vicenda che ci occupa.
La Corte dei Conti – Sez. regionale di controllo per la in sede di parifica di CP_2
bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità
delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che “le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse
ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte
destinate a tutto il personale comandato o di-staccato presso il Consiglio regionale (o
presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del
Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso.
Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione regionale di controllo per la aveva, non a CP_2
caso, già segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, sganciata da considerazioni di
rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva
nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e
l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la
fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. Alla luce di quanto previsto dalla contrattazione
collettiva nazionale di comparto – che individua puntualmente le risorse aggiuntive da
destinare alle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (artt. 15 e 17 del
3 contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 1° aprile 1999, comparto Regioni e
autonomie locali;
art. 31 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni e autonomie
locali) e le àncora alla finalità di «promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei
livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei servizi
istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività anche pluriennali e di progetti
strumentali e di risultato basati su sistemi di programmazione e di controllo quali- quantitativo dei risultati» (così l'art. 17 del CCNL del 1° aprile 1999) – si conferma il contrasto delle norme regionali censurate con i parametri costituzionali evocati. Le norme
regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per
il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti
collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
(ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n.
211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico
dei di-pendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile
e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196
del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico
accessorio colle-gato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e
delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi
«sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con
le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente
evidenziato «[i] due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in
specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla CP_3 CP_4
contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di
4 contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha
determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale
regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di
dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della
spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata
dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di
comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti emanava le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate ai ricorrenti in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la pretesa restitutoria. Controparte_1
L'illegittimità dell'apprensione opera, infatti, retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa
del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
Le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano, infatti, la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente
5 dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità.
Nella sentenza della Corte costituzionale 11/02/2015 n. 10 è enunciato il principio secondo cui “e' pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti». Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014).” Ma nel caso di specie il consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore non risultano allegate e dedotte. Ne consegue che alcun avvallo di legittimità
può discendere da atti regolamentari, nelle specie le delibere del Consiglio regionale, ovvero da atti negoziali, quali gli accordi decentrati, dal momento che essi risultano adottati sul presupposto della vigenza della normazione primaria regionale, dichiarata incostituzionale e quindi, essi risultano travolti a seguito della declaratoria di incostituzionalità. Parimenti, non risulta dotato di autonoma rilevanza decisionale il richiamo all'art. 2041 c.c. in ordine al quale i ricorrenti hanno mosso una specifica allegazione. Quanto all'eccepita prescrizione vi
è premettere che il decorso della prescrizione non è stato impedito dalla vigenza delle leggi poi dichiarate incostituzionali, atteso che «le pronunce della Corte Costituzionale con le quali viene dichiarata la illegittimità costituzionale di norme di legge hanno efficacia retroattiva con il limite dei rapporti già esauriti al momento della pubblicazione della decisione, intendendosi per tali non solo quelli che, a tale data, hanno trovato sul piano giudiziale soluzione definitiva con sentenza passata in giudicato (salvo quanto disposto, in materia penale, dall'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87), ma altresì quelli rispetto ai quali sia decorso il termine di prescrizione o di decadenza per l'esercizio dei diritti ad essi
6 relativi. Il rilievo che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che,
in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare - per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare, l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto”. In conclusione, la Consulta ha enunciato che
“la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”. Deve ritenersi alla stregua dei principi richiamati che la CP_1
abbia salvaguardato il legittimo affidamento e la buona fede del ricorrente,
[...]
attraverso la riduzione percentuale del debito (riduzione del 48,64 %) e la possibilità di rateizzazione, operata ancor prima della pronuncia della Consulta (cfr. lettera che ha preceduto l'emissione dell'ordinanza ingiunzione oggetto di causa), non sussistendo alcuna possibilità per il ricorrente di conseguire, nell'invocare la buona fede e la tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito. La Corte ha precisato che le condizioni personali del debitore, “ove correlate a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto” e con specifico richiamo ad alcune pronunce del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze 27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre 2002, n. 6787 e 28
7 maggio 2001, n. 2899) solo “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”. Ciò significa che l'irrepetibilità costituisce l'estrema ratio che non potrà mai riguardare l'intero importo dovuto ed il cui relativo onere ricade sulla parte che la invoca.
Non è sufficiente far riferimento alla natura del credito retribuzioni. Come affermato dal
Tribunale di Napoli, sezione lavoro in numerose pronunce le somme oggetto di ingiunzione costituivano indennità accessorie di certo non rientranti nella retribuzione costituzionalmente garantita di cui all'art 36 C.; indennità che, allo stato degli atti, non è dato ritenere fossero finalizzate a remunerare attività lavorative esulanti dai compiti già disimpegnati. Solo la prestazione di un'attività lavorativa eseguita, per effetto di comando/distacco, in 'aggiunta' in termini qualitativi (oltre che quantitativo) a quella svolta fino a quel momento come personale stabilmente appartenente ai ruoli dell'Ente pubblico, potrebbe determinare i presupposti richiesti dalla norma invocata, che garantisce la remunerazione in rapporto alla qualità e quantità del lavoro eseguito 'di fatto' a sensi dell'art 36 Cost. (retribuzione sufficiente). Tali conclusioni consentono di escludere, in radice, anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c. dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
Inoltre, con delibera 369 del 27.02.2015, l' Controparte_5
ha approvato il nuovo ordinamento del che ha istituito
[...] Controparte_2
uffici di diretta collaborazione e di supporto all'esercizio dell'attività espletata nell'esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo da parte del Presidente del Consiglio
dei componenti di Uffici di Presidenza, dei Presidenti delle Commissioni CP_2
consiliari e dei gruppi consiliari (art. 15, comma 1).
L'art. 15, comma 2, del predetto ordinamento precisa che gli uffici in questione sono i seguenti:
a) l'Ufficio del Presidente del Consiglio Regionale;

8 b) l'Ufficio dei componenti dell'Ufficio di Presidenza e dei Presidenti delle Commissioni
Consiliari;
c) Uffici dei Gruppi Consiliari;

d) Ufficio del Capo di Gabinetto.
Il comma 4 dell'art. 15 chiarisce che
a) e b) del precedente comma 2, è preposto un responsabile di segreteria e, alla gestione
operativa degli uffici di cui alla lettera c) del precedete comma 2, è preposto un
coordinatore amministrativo. Gli incarichi di responsabile di segreteria e di coordinatore
amministrativo sono assegnati su richiesta nominativa dei relativi titolari di incarico come
descritti al comma 1, a soggetti scelti tra il personale di ruolo, comandato o distaccato,
assegnato alle suddette segreterie particolari e gruppi consiliari>>.
Sotto altro profilo e per quanto di interesse ai fini della presente vicenda, il Regolamento de
quo:
- all'art. 15 - comma 5 espressamente prevede che “ai coordinatori amministrativi … e ai responsabili di segreteria spetta il solo trattamento economico dei titolari di posizione dirigenziale di III livello semplice di cui al comma 1 del precedente articolo 10”, ovvero l'“85% della retribuzione dì posizione del segretario generale”;
- all'art. 15 - comma 8 espressamente riconferma il diritto del personale di ruolo, comandato o distaccato presso gli uffici di supporto alle strutture sopra indicate a conseguire i benefici di cui art.

2 - comma 2 della L.R.C. numero 20/2002.
Quindi, il personale apicale degli uffici di diretta collaborazione è:
I) il responsabile di segreteria, per gli Uffici del Presidente del Consiglio Regionale, dei componenti dell'Ufficio di Presidenza (Vice Presidente, Consiglieri Questori e Consiglieri
Segretari) e dei Presidenti delle Commissioni Consiliari;

II) il coordinatore amministrativo, per gli Uffici dei Gruppi Consiliari.
Dal combinato disposto delle norme regionali innanzi richiamate, e dell'ordinamento del consiglio regionale approvato con la delibera n. 369 del 27.02.2015, può trarsi la conclusione che alle figure sub I-II) spetta l'indennità di cui all'art. 58, comma 1, della
9 legge reg. n. 10 del 2001, la cui legittimità non appare pregiudicata dalla CP_2
pronuncia di incostituzionalità resa dal giudice delle leggi, con la sentenza n. 146 del 2019,
in relazione ai successivi commi 2 e 4. Infatti, esiste una profonda differenza tra le fattispecie regolamentate dal comma 1 e quelle dei commi successivi.
I fondi aggiuntivi di cui ai commi 2 e 4 della L. reg. n. 10/2001 sono stati istituiti dalla con le leggi regionali n. 20/2002 (art. 2) e n. 25/2003 (art. 1, comma 1), Controparte_1
in violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile (art. 117,
comma 2, lett. l, Cost.) e degli equilibri complessivi della finanza pubblica e della sostenibilità del debito, di cui lo Stato è garante e custode in rapporto agli impegni internazionali assunti, ex artt. 81 e 97 Cost., e quindi al di fuori di quanto previsto dalle fonti normative costituzionalmente prescritte (legge statale e contratti collettivi nazionali di comparto). Diversamente deve dirsi per la indennità di cui all'art. 58, comma 1. Essa, infatti, non trova titolo in fondi aggiuntivi regionali, bensì in legge statuale e nei contratti collettivi di comparto. Non a caso, la Corte dei Conti non ha sollevato la questione di incostituzionalità del comma 1.
Peraltro, la stessa Corte Costituzionale ha precisato, in motivazione, che, in conseguenza della pronuncia di incostituzionalità,
destinati a seguire la stessa sorte delle disposizioni da cui dipendono, anche i commi 3 e 5
del medesimo art. 58 della legge reg. n. 10 del 2001, che disciplinano le CP_2
modalità di erogazione e ripartizione dei fondi istituiti con le norme dichiarate
costituzionalmente illegittime>>.
Il silenzio serbato sul comma 1 appare ulteriore indice della autonomia e legittimità della norma ivi contenuta, non investita dall'ordinanza di rimessione della Corte dei Conti e non oggetto della pronuncia di incostituzionalità.
Orbene, dal momento che parte attrice non rientra nelle categorie sopra descritte, sussiste l'obbligo di ripetizione delle somme acquisite nei confronti della e Controparte_1
dunque la domanda va rigettata, con conseguente conferma dell'ingiunzione di pagamento opposta.
10 Le spese vengono compensate, in virtù della peculiarità della questione e della materia oggetto di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta da , in contro così provvede: Parte_1 Controparte_1
- Rigetta la domanda con contestuale conferma dell'ingiunzione di pagamento prot. n.
12820/65 Reg. Ing. del 07.10.2021 emessa ai sensi dell'art. 2 del R.D. 14.04.1910 n.
639 dal;
Controparte_2
- Compensa le spese;

- Con sentenza esecutiva come per legge.
Così deciso in Napoli, 14/04/2025
Il Giudice
dott.ssa Maria Esposito
11