N. R.G. 37844/2024
TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO
PRIMA CIVILE
ORDINANZA EX ART. 127 TER C.P.C.
Il Giudice Roberta Mandelli esaminate le note di trattazione scritta depositate dalle parti e le domande ivi formulate, esaminati gli atti e i documenti di causa, pronuncia sentenza ex art. 429 c.p.c. come segue.
Si comunichi.
Milano, 20 maggio 2025
Il Giudice
Roberta Mandelli
pagina 1 di 10 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO
PRIMA CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Roberta Mandelli, all'esito dell'udienza del 24 aprile 2025 tenutasi con le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato ex art. 429 c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 37844/2024 promossa da:
(C.F. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Michelino Parte_1 P.IVA_1
Giuseppe Romano e Pietro Romano, elettivamente domiciliata in Rho, alla via dei Martiri n. 3, presso i difensori ricorrente/opponente contro
● (C.F. ), a mezzo dei propri funzionari delegati, elettivamente Controparte_1 P.IVA_2
domiciliato in , alla via Friuli n. 30, presso l'Ufficio Procedure Sanzionatorie CP_1
resistente/opposto oggetto: opposizione ex art. 6 d. lgs. n. 150/2011 avverso ordinanza di pagamento CUP
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da note di trattazione scritta.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
1. Con ricorso depositato in data 23-10-2024, proponeva opposizione Parte_1
avverso l'ordinanza ingiunzione n. 00023514/2024/8/2/1 emessa dal di in data 24-09- CP_1 CP_1 pubblico rispetto all'atto concessorio, evidenziando che la superficie occupata risultava essere addirittura inferiore a quella autorizzata, sebbene più lunga e più stretta e chiedendo la disapplicazione del regolamento CUP per violazione dell'art. 1, comma 821, L. n. 160/2019.
In secondo luogo, la società ricorrente ha eccepito la violazione dell'art. 1, commi 821 e 824, L. n.
160/2019, chiedendo la disapplicazione del regolamento CUP, con riferimento alla contestata difformità dei paraventi, che la P.A. ha rilevato di altezza superiore a quella autorizzata. Secondo la prospettazione del ricorrente, il presupposto giuridico per l'applicazione del CUP è che l'occupazione sia espressa in metri quadri, con irrilevanza dell'altezza delle strutture perimetrali e, quindi, dei metri cubi occupati.
Da ultimo, la società ricorrente ha eccepito la violazione/falsa applicazione dell'art. 22 del regolamento CUP, chiedendone la disapplicazione, nonché la violazione dell'art. 1, comma 821, L. n.
160/2019, trattandosi, in ogni caso, di occupazione temporanea e non permanente, con riferimento ai paraventi.
In conclusione, parte ricorrente ha chiesto l'annullamento del provvedimento avversato, previa sospensione.
Con decreto pronunciato in data 19-11-2024 il Giudice, riservandosi sull'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza ingiunzione impugnata nel contraddittorio delle parti, fissava l'udienza del 18-02-2025 per la discussione del ricorso.
In data 11-02-2025 si costituiva in giudizio il , deducendo ed eccependo quanto Controparte_1
segue:
- il , avvalendosi della facoltà regolamentare concessa dall'art. 63 del d. lgs. n. Controparte_1
446/1997 e con deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 21-02-2000, adottava il regolamento per l'applicazione del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (cd. Cosap) avente decorrenza dall'01-01-2000, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
(cd Tosap) e successivamente adottava il regolamento per l'applicazione del canone unico patrimoniale per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (cd. CUP), come previsto dall'art. 1, comma
186 L. n. 160/2019;
- all'atto ispettivo (08-02-2023, ad ore 18,57) effettuato presso il pubblico esercizio sito in vicolo Fiori
n. 2, con esposizione anche in via Fiori Chiari, la Polizia Locale accertava l'occupazione difforme e abusiva del suolo pubblico rispetto alla concessione PG n. 712524/2021 del 17-01-2021, contestata con verbale n. 8147038 notificato in data 02-03-2023;
pagina 3 di 10 - in data 24-05-2023 la società ricorrente provvedeva al pagamento del verbale di contestazione n.
8147038 (lettera c);
- il verbale di contestazione redatto dagli agenti di P.L. è un atto pubblico, che fa piena prova sino a querela di falso – che non è stata proposta - con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza;

- la società ricorrente ha violato la concessione, alterandone le prescrizioni mediante l'applicazione di paraventi di altezza superiore a quelli autorizzati e di irradiatori di calore in gas GPL, potenzialmente pericolosi;

- la sanzione è stata correttamente calcolata secondo quanto previsto dall'art. 22, comma 3, del regolamento CUP;

- di conseguenza, il comune resistente chiedeva il rigetto del ricorso, con conferma dell'ordinanza di pagamento opposta.
All'udienza del 18-02-2025, il Giudice assegnava alle parti termine per brevi note conclusive e rinviava il procedimento all'udienza del 24-04-2025 per la discussione.
In tale udienza, tenutasi con le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c., le parti rassegnavano le rispettive conclusioni e il Giudice pronunciava sentenza redatta in calce all'ordinanza ex art. 127 ter c.p.c.
2. In via generale, non pare inutile ricordare quanto affermato dalla Suprema Corte in merito alla natura del canone per cui è causa. In particolare, la Corte di Cassazione ha osservato che: “il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dall'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997, come modificato dall'art. 31 della legge n. 448 del 1998, è stato concepito dal legislatore come un "quid" ontologicamente diverso, sotto il profilo strettamente giuridico, dalla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche;
esso è, infatti, configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta
(nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare (o eccezionale) che ne trae il singolo (…)” (in tal senso Cass. 06-08-2009 n.
18037).
Va, ancora, premesso che l'art. 63 del d.lgs. 446/1997 contempla la facoltà per i Comuni di “prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile […] sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche previsto per l'occupazione
pagina 4 di 10 di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge”.
Pertanto, il CUP – Canone Unico Patrimoniale - è dovuto per l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile.
Nel caso di specie, il presupposto del canone richiesto dal Comune di è costituito dal CP_1
Regolamento Canone Unico Patrimoniale e canone di concessione dei mercati (CUP) adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 dell'11-03-2021 (doc. n. 9 di parte ricorrente e n. 13 di parte convenuta).
In particolare, il citato Regolamento stabilisce che “sono soggette al canone le occupazioni di qualsiasi natura effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile del ” (art. 2). Inoltre, “il canone è CP_1
dovuto al dal titolare dell'atto di concessione o autorizzazione, nonché da coloro che senza CP_1
legittimo titolo effettuano l'occupazione di suolo in proporzione alla superficie effettivamente occupata” (art. 3). Ai fini dell'applicazione del canone, il Regolamento distingue tra le occupazioni permanenti e cioè quelle di “durata non inferiore all'anno solare e laddove non sia indicato espressamente un termine di scadenza” e quelle temporanee e cioè quelle di “durata inferiore all'anno solare” (art. 4). Con particolare riferimento alle occupazioni abusive, l'art. 22 del
Regolamento considera tali quelle “effettuate senza concessione o autorizzazione”; inoltre, considera abusivo “a) l'utilizzo difforme dalle disposizioni dell'atto di concessione o di autorizzazione;
b) l'utilizzo che si protrae oltre il termine di scadenza dei titoli senza che sia intervenuto rinnovo o proroga della concessione o dell'autorizzazione, ovvero oltre la data di revoca, decadenza o sospensione della concessione o dell'autorizzazione medesima.”; dispone che “3. L'accertamento dell'occupazione abusiva e della diffusione abusiva di messaggi pubblicitari, effettuato mediante verbale redatto dall'accertatore, pubblico ufficiale, comporta per il trasgressore l'obbligo di corrispondere: a) un'indennità pari al canone che sarebbe stato determinato se l'occupazione fosse stata autorizzata, aumentata del 30% (trenta per cento). Tale indennità, in caso di abuso per difformità, non è cumulabile al canone ordinario relativo al titolo rilasciato;
b) una sanzione amministrativa pecuniaria il cui minimo edittale coincide con l'ammontare della somma di cui alla lettera a) ed il massimo edittale corrisponde al suo doppio;
c) le sanzioni stabilite dall'art. 20, commi 4 e 5, del nuovo C.d.S. approvato con D.Lgs. 30/04/92 n. 285.”
3. Ciò posto, dai documenti allegati dalle parti la vicenda può essere ricostruita nei termini che pagina 5 di 10 seguono:
● al momento del sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale in data 08-02-2023, Parte_1
era titolare della concessione P.G. n. 512724/2021 rilasciata in data 17-01-2022 (doc. n. 2 di
[...]
parte ricorrente), che autorizzava all'occupazione di suolo e/o spazio pubblico in via Fiori Chiari/vicolo
Fiori nei seguenti termini:
● a termini di concessione, i paraventi dovevano essere posizionati solo su tre lati dell'occupazione, lasciando libero il lato prospiciente l'edificio;
● in data 08-02-2023, alle ore 18,57, la Polizia Locale redigeva il verbale di contestazione n. 8147038-
4, accertando l'occupazione del suolo pubblico difforme dalla concessione rilasciata dal Comune di per aver posizionato paraventi di altezza pari a mt. 2,10, anziché pari a mt. 1,50 (doc. n. 3 di CP_1
parte convenuta);
● il verbale in questione riguardava la violazione dell'art. 22, comma 3, lettera c), con la precisazione ivi contenuta che sarebbero seguite le notificazioni per il recupero delle indennità previste dall'art. 22, lettere a) e b) del Regolamento CUP;
pagina 6 di 10 ● il citato verbale veniva notificato al sig. , quale legale rappresentante di Per_1 Parte_1
in data 02-03-2023 (doc. n. 3 di parte resistente);
[...]
● con raccomandata a.r. del 03-04-2023 il Comune inviava a l'invito di Parte_1
pagamento n. 28/2023 per euro 23.412,17 per l'occupazione abusiva permanente del suolo pubblico mediante tavoli e sedie delimitati da paraventi (doc. n. 5 di parte ricorrente e n. 7 di parte resistente);
● in mancanza di pagamento, in data 11-10-2024 il Comune di notificava alla società CP_1
ricorrente l'ordinanza ingiunzione avversata.
4. È documentale che il ricorrente abbia realizzato un'occupazione difforme da quella autorizzata, stante la vigenza dell'atto concessorio n. 512724/2021 al momento dell'atto ispettivo posto in essere dalla Polizia Locale di . CP_1
Nel corso del sopralluogo effettuato in data 08-02-2023 la Polizia Locale ha accertato che la società ricorrente aveva realizzato un'occupazione difforme dall'autorizzato, avendo collocato dei paraventi a tutta altezza a fronte di quelli previsti nella concessione di altezza massima di mq. 1,50 ed avendo occupato un'area difformemente dalle indicazioni dell'atto concessorio.
Va evidenziato che il verbale di contestazione redatto dagli agenti della Polizia Locale è un atto pubblico e, a norma dell'art. 2700 c.c., fa piena prova, sino a querela di falso, dei fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento (ex multiis, Cass. civ. n. 28060/2017 e n. 200252016).
I rilevi e le misurazioni effettuate dall'agente della Polizia Locale e riportate nel verbale di contestazione sono, dunque, sostenute da fede privilegiata ex art. 2700 c.c. e, in mancanza di querela di falso, deve ritenersi provata l'ampiezza delle aree occupate così come rilevate dal verbalizzante.
Pertanto, come emerge dalla documentazione versata in atti, l'occupazione è stata realizzata in modo difforme in quanto, a fronte della concessione prevedente l'uso di soli paraventi di altezza massima di mt. 1,50, sono state collocate controvetrature a tutta altezza, che hanno chiuso la struttura esterna, come risulta dalla documentazione fotografica allegata dalla parte resistente (doc. n. 4). Inoltre,
l'occupazione del suolo pubblico è avvenuta con modalità diverse da quelle indicate nell'atto concessorio, con l'occupazione di un'area di larghezza (lato corto) superiore a quella autorizzata, rimanendo irrilevante che l'area sia, in realtà, di estensione inferiore. Diversamente opinando, gli utenti sarebbero autorizzati a porre in essere un'occupazione di larghezza/lunghezza diverse da quelle indicate nell'atto concessorio, purchè della medesima estensione.
Peraltro, la circostanza – cioè, la difforme occupazione - non è neppure contestata dal ricorrente, il pagina 7 di 10 quale ha invece eccepito che l'occupazione di una superficie inferiore a quella autorizzata non può essere considerata occupazione “in difformità” dalla concessione.
La doglianza non coglie nel segno.
Ciò che è stato sanzionato dall'Ente non è la minor occupazione dell'area ovvero la maggior occupazione del lato lungo, ma l'occupazione difforme da quella autorizzata, realizzata mediante l'apposizione di paraventi di altezza superiore a quella prevista nella concessione.
È vero che la superficie occupata dal ricorrente non è mutata, anzi risulta addirittura inferiore, ma le modalità di occupazione difformi dall'assentito – e cioè con altezza superiore - non consentono di ritenere legittima l'occupazione nemmeno se inferiore all'estensione oggetto di autorizzazione.
Inoltre, dalla documentazione fotografica versata in atti dalla resistente, è evidente che la maggior altezza dei paraventi consente una maggiore fruibilità dell'area, anche nei periodi invernali, con un conseguente maggior ritorno economico per la società opponente.
4.1. In secondo luogo, parte ricorrente contesta la natura permanente dell'occupazione rilevata dall'Ente e di conseguenza l'applicazione della relativa tariffa: secondo la prospettazione della società ricorrente, l'occupazione difforme è avvenuta mediante manufatti, quali i paraventi, che non hanno carattere permanente, bensì temporaneo e sono agevolmente amovibili.
La censura non è fondata.
Ai fini dell'applicazione delle sanzioni e della loro commisurazione al canone, il Regolamento CUP (art. 22, n. 2) considera permanenti “le occupazioni (…) se realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, altrimenti si considerano temporanee”.
In realtà, al fine di stabilire la natura temporanea ovvero permanente dell'occupazione non è sufficiente la considerazione della sola durata (infra o ultra annuale) dell'occupazione del suolo pubblico oggetto dell'atto concessorio, “dovendosi, invece, sempre verificare se l'atto di concessione limiti o meno l'occupazione ad alcuni giorni della settimana e/o ad alcune ore del giorno, perché la limitazione suddetta importa sempre la natura temporanea dell'occupazione" (ex plurimis, Cass. civ. n.
27048/2018, n. 31718/2018)
Nel caso di specie, l'atto concessorio non contiene alcuna limitazione temporale all'occupazione di suolo pubblico da parte della ricorrente, che, pertanto, deve essere considerata permanente, non rilevando il fatto che i paraventi possano essere allungati o abbassati a seconda delle circostanze.
4.2. Parte opponente chiede, inoltre, di disapplicare il regolamento CUP per violazione dell'art. 1, comma 821, L. n. 160/2019, argomentando che il considera ogni difformità alla Controparte_1
pagina 8 di 10 concessione totalmente abusiva, senza modulare le diverse possibili difformità e senza valutare l'ampliamento/diminuzione dell'area, arrivando a considerare abusiva anche l'intera parte autorizzata e non solo l'eccedenza.
La censura è parzialmente fondata.
Nella memoria difensiva l'Ente – pur non contestando il pagamento del canone concessorio per l'anno della violazione da parte della società opponente - ha riferito che il canone annuo non può essere detratto dalla somma richiesta a titolo di sanzione perché si tratta di due voci con finalità diverse.
La doglianza del non è condivisibile. CP_1
E' vero che l'occupazione difforme dall'autorizzato non consente di ritenere legittima l'occupazione nemmeno se corrispondente alla medesima estensione oggetto di autorizzazione ovvero, come nel caso di specie, solo lievemente difforme;
tuttavia, la corresponsione di una somma a titolo di canone per l'occupazione di una porzione dell'area pubblica complessivamente utilizzata costituisce credito della debitrice da porre in compensazione con la maggior dovuta a titolo di indennità, non potendo il pena un ingiustificato arricchimento, pretendere per una porzione della medesima area sia il CP_1
pagamento di un canone per occupazione legittima, che il pagamento di un indennità per occupazione abusiva.
Nel caso di specie, ricorrono, quindi, i requisiti per procedere alla detrazione del canone concessorio annuo dalla pretesa creditoria dell'Ente.
Peraltro, è lo stesso regolamento CUP a prevedere che l'indennità di cui all'art. 22, comma 3, lettera a), - che viene usata come parametro per individuare l'indennità di cui alla lettera b) - in caso di abuso per difformità – che nel caso di specie sussiste – non è cumulabile con il canone ordinario relativo al titolo rilasciato.
Nel caso di specie, il canone annuo di euro 21.037,47 deve essere detratto dalla somma portata nell'avviso di pagamento di euro 23.412,17 (comprensivo della maggiorazione del 30%, trattandosi di occupazione difforme), risultando debitrice nei confronti del Comune di Parte_1
della minor somma di euro 2.374,70. CP_1
Resta assorbita ogni altra domanda.
5. Le spese di lite possono essere compensate alla luce del parziale accoglimento della domanda del ricorrente.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita,
pagina 9 di 10 così dispone:
1) annulla l'ordinanza ingiunzione n. 00023514/2024/8/2/1 emessa dal in data 24- CP_1 CP_1
09-2024 e notificata in data 11-10-2024 e ridetermina la sanzione dovuta dalla società ricorrente al nella somma di euro 2.374,70=; Controparte_1
2) spese interamente compensate tra le parti.
Milano, 20 maggio 2025
Il Giudice
Roberta Mandelli
pagina 10 di 10 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES
2024 e notificata in data 11-10-2024, che gli ingiungeva di pagare la sanzione amministrativa di euro
15.608,11, oltre spese di notifica, per la violazione dell'art. 22, comma 3, sezione I, del regolamento
CUP, in forza del verbale di accertata violazione n. 08123719 del 08-02-2023.
Parte ricorrente ha contestato, in primo luogo, la sussistenza di difformità nell'occupazione del suolo pagina 2 di 10