Pubblicato il 24/06/2025

N. 12502/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10600/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10600 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Roberto Immediata, con domicilio eletto presso il suo studio in Civitavecchia, Piazza Luigi Calamatta n. 16 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Marino, Domenico Occagna e Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della comunicazione del 20/09/2024 del Servizio Edilizia ed Urbanistica, con cui, dichiarato concluso il procedimento con la Determina Dirigenziale n. 1393 del 02/04/2024, “si invita (..) a presentare, entro 30 gg dal ricevimento della presente, gli adeguamenti in relazione alle condizioni di ammissibilità riportate al punto 1) della citata Determina Dirigenziale n. 1393/2024, al fine di consentire il proseguo dell’iter amministrativo previsto dall’art. 1bis della L.R. 36/87, nel rispetto delle condizioni fissate dal comma 3) dell’art. 17 della L. 1150/42”, con l’ammonimento che “(..) decorso infruttuosamente il termine indicato, ai sensi dell’art. 2 della L. 241/90, la proposta verrà considerata improcedibile e senza ulteriore comunicazione verrà archiviata”;

nonché di ogni altro eventuale atto presupposto, preparatorio, connesso, consequenziale ed esecutivo relativo alla suddetta comunicazione.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

della Deliberazione di Giunta Comunale n. 42 del 04/03/2025, con cui si è stabilito, oltre a “confermare l’ultrattività del piano particolareggiato “Loc. Case Turci” di cui all’art. 17, comma 1 della Legge Urbanistica 1150/1942 le cui previsioni restano espressamente ferme, a tempo indeterminato, fino a nuovo intervento pianificatorio dell’Ente”, “di dare atto che il completamento del piano potrà essere attuato nel rispetto del disposto normativo di cui al comma 3) dell’art.17 della L.1150/42 anche nei termini di cui alle previsioni normative del D.P.R. 380/2001, delle norme regionali di settore e della L.R. 36/1987”, nonché di ogni altro eventuale atto presupposto, preparatorio, connesso, consequenziale ed esecutivo relativo alla suddetta comunicazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Civitavecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il dott. Giovanni Petroni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Nel ricorso introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti hanno riferito, per quanto di interesse in questa sede:

(i) di essere proprietari di alcune aree ricadenti nel piano particolareggiato per insediamenti produttivi “Case Turci - Podere Coltellacci” e che, consorziatisi con altri proprietari, hanno raggiunto oltre il 75% della disponibilità delle aree ivi ricadenti;

(ii) che il piano in questione era stato approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 85 del 13 luglio 2009 e che tuttavia esso non era stato attuato nel termine decennale stabilito dall’art. 16 della l. 1150/1942, sicché doveva ritenersi decaduto;

(iii) che, pertanto, in applicazione degli articoli 4, 22 e 33 delle NTA del PRG del Comune di Civitavecchia, avevano avanzato proposta di un piano attuativo di iniziativa privata, conferendo allo studio tecnico Planning Area S.r.l.s. l’incarico di istruire e avanzare la relativa proposta;

(iv) che, in esito allo svolgimento di una conferenza di servizi preliminare, con determinazione dirigenziale n. 1393 del 02/04/2024, il Servizio Edilizia ed Urbanistica del Comune di Civitavecchia esprimeva parere positivo sulla proposta, affermando però la necessità di accertare la presenza delle condizioni di ammissibilità di cui all’art. 17, comma 3, della l. 1150/1942 ovvero: «titolarità da parte del proponente della disponibilità/proprietà di tutte le aree costituenti il sub-comparto; accertamento da parte dell’organo competente dell’Amministrazione Comunale dell’interesse improcrastinabile di dotare le aree di infrastrutture e servizi; la proposta non deve recare pregiudizio alla futura attuazione dei comparti, sub comparti ricadenti nello stesso comprensorio urbanistico; la proposta non deve essere modificativa della destinazione delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduto»;

(v) che successivamente il RUP, dopo aver svolto ulteriore istruttoria nel contraddittorio con i proponenti, rilevava, tra l’altro, che: (a) l’art. 17, comma 3, della l. 1150/1942 non trovava applicazione, in quanto il “completamento” richiesto per la configurabilità della fattispecie sarebbe «riferito ad una realtà che presuppone una parziale ma qualificata attuazione del Piano per la rilevanza della urbanizzazione del comprensorio» che nel caso di specie non sarebbe dato ravvisare; (b) le aree già oggetto della precedente pianificazione attuativa, in conseguenza della decadenza del precedente piano, sono «da considerare prive di qualsiasi previsione esecutiva e di conseguenza disciplinate esclusivamente dalle previsioni e prescrizioni dello Strumento Generale»; (c) il progetto presentato «risulta conforme alle previsioni e prescrizioni del PRG del Comune di Civitavecchia e può essere approvato con le procedure previste dall'art. 1 bis della Legge Regionale n. 36/87 e ss.mmii.»;

(vi) che, a causa della successiva inerzia dell’Amministrazione e alla conseguente richiesta di chiarimenti, il Comune (Servizio 3 – Risorse Umane – Edilizia – Urbanistica – Patrimonio e Demanio Comunale – Sezione Urbanistica – Ufficio Pianificazione Generale ed Attuativa) emetteva la comunicazione del 20 settembre 2024, oggetto di impugnazione, avente il seguente contenuto «[c]on riferimento alla nota di cui all’oggetto, si comunica che il procedimento inerente la proposta di PIP denominato Podere Coltellacci si è concluso con la Determina Dirigenziale n. 1393 del 02/04/2024 pubblicata sull’Albo Pretorio e sul Sito ‘’Amministrazione Trasparente’’ del Comune che si allega alla presente. In relazione a quanto sopra, si invita la S.V. a presentare, entro 30 gg dal ricevimento della presente, gli adeguamenti in relazione alle condizioni di ammissibilità riportate al punto 1) della citata Determina Dirigenziale n. 1393/2024, al fine di consentire il proseguo dell’iter amministrativo previsto dall’art. 1bis della L.R. 36/87, nel rispetto delle condizioni fissate dal comma 3) dell’art. 17 della L. 1150/42. Decorso infruttuosamente il termine indicato, ai sensi dell’art. 2 della L. 241/90, la proposta verrà considerata improcedibile e senza ulteriore comunicazione verrà archiviata».

2. Tutto ciò premesso, i ricorrenti hanno censurato tale atto sulla base di un unico motivo, così rubricato «Violazione e falsa applicazione di legge in relazione al comma 3 dell’art.17 della legge 1150/42 - difetto di motivazione e di istruttoria ex art. 3 L. 241/1990 - eccesso di potere per errore sui presupposti, contraddittorietà, illogicità, illegittimità ed ingiustizia manifesta». In particolare, i ricorrenti hanno sostenuto, per un verso, che non ricorrerebbero i presupposti di cui all’art. 17, comma 3 della l. 1150/1942, in quanto non vi era stata alcuna effettiva attuazione del piano approvato con delibera del Consiglio comunale n. 85 del 2009. Per altro verso, che l’atto impugnato contraddiceva, senza alcuna motivazione, le conclusioni a cui era giunto il RUP, il quale aveva escluso che vi fosse stata un’attuazione qualificata del piano, affermando inoltre che «le aree già oggetto della precedente pianificazione attuativa (sono) da considerare prive di qualsiasi previsione esecutiva e di conseguenza disciplinate esclusivamente dalle previsioni e prescrizioni dello Strumento Generale».

3. Con decreto monocratico del 16 ottobre 2024, è stata disposta la sospensione degli effetti dell’atto impugnato e si è ordinato al Comune di Civitavecchia di depositare una documentata relazione sulla vicenda.

4. Il Comune di Civitavecchia si è costituito in giudizio in data 15 novembre 2024, con atto di mero stile.

5. In seguito all’udienza camerale del 19 novembre 2024 è stata emessa ordinanza cautelare con la quale sono state ribadite le disposizioni contenute nel precedente decreto monocratico.

6. In data 20 gennaio 2025, il Comune di Civitavecchia ha depositato documentazione includente una relazione sui fatti di causa redatta dal dirigente del Servizio 3 – Risorse Umane, Edilizia ed Urbanistica, Patrimonio e Demanio Comunale.

7. In data 7 aprile 2025 i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti, impugnando la Deliberazione di Giunta Comunale n. 42 del 04/03/2025, con cui è stata “confermata” «l’ultrattività del piano particolareggiato “Loc. Case Turci” di cui all’art. 17, comma 1 della Legge Urbanistica 1150/1942 le cui previsioni restano espressamente ferme, a tempo indeterminato, fino a nuovo intervento pianificatorio dell’Ente» e si è dato atto «che il completamento del piano potrà essere attuato nel rispetto del disposto normativo di cui al comma 3) dell’art. 17 della L. 1150/42 anche nei termini di cui alle previsioni normative del D.P.R. 380/2001, delle norme regionali di settore e della L.R. 36/1987».

8. I motivi di gravame proposti a sostegno dell’impugnazione di tale atto si incentrano su: (a) l’incompetenza della Giunta comunale, trattandosi di un atto di gestione, esulante dall’attribuzione politica spettante al predetto organo; (b) la violazione dell’art. 17, comma 3, della l. 1150/1942, il difetto di motivazione e di istruttoria, poiché anch’esso, senza essere stato preceduto da alcuna specifica istruttoria e in assenza di una motivazione sul punto, ha ritenuto sussistenti i presupposti della fattispecie descritta nella succitata norma e, segnatamente, la parziale attuazione del piano decaduto.

9. In data 16 maggio 2025, il Comune di Civitavecchia ha depositato una memoria, sostenendo l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

10. All’udienza pubblica del 17 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Tutto ciò premesso, ritiene il Collegio che sia il ricorso che i motivi aggiunti debbano essere accolti, nei limiti di seguito esposti.

12. Ciò di cui si controverte, nel caso di specie, è l’applicabilità della disciplina contenuta nell’art. 17, comma 3, della l. 1150/1942, ipotesi sostenuta dal Comune di Civitavecchia e contestata dai ricorrenti.

È opportuno, pertanto, richiamare il contenuto del citato art. 17, rubricato “Validità dei piani particolareggiati”: «1. Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso. 2. Ove il Comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assetto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine, la compilazione potrà essere disposta dal prefetto a norma del secondo comma dell'art. 14. 3. Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16».

Come affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, con l’art. 17, comma 3, della l. 1150/1942 si è inteso chiarire che «l'intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l'inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione» (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 agosto 2021, n. 6012). «La ratio della norma è diretta ad evitare che l’assetto urbanistico della zona resti in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta (o incompiuta) rispetto alle previsioni. Il citato art. 17, quindi, ha la duplice funzione di precludere - per un verso - la proroga sine die di piani attuativi mai avviati (o rimasti inattuati o quasi del tutto inattuati) ed ormai scaduti (e presumibilmente obsoleti in quanto non più conformi alle mutate esigenze urbanistiche), e di salvare - per altro verso - le opere già realizzate, consentendo comunque (al fine di evitare un “danno urbanistico/ambientale” maggiore rispetto a quello cagionato dalla visione della incompiutezza delle opere) il completamento urbanistico delle aree nelle quali la pianificazione sia stata correttamente avviata, consentendo, cioè, la ultimazione delle opere di urbanizzazione in corso e la ordinata edificazione, in conformità agli indici praticati nella zona secondo le disposizioni del piano stesso» (così Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 2390/2020).

13. Presupposto per l’applicabilità della norma è, dunque, che vi sia stata una attuazione, anche parziale, del comparto e delle relative opere di urbanizzazione. Ebbene, in relazione a tale aspetto, ritiene il Collegio che possano dirsi sussistenti le figure sintomatiche di eccesso di potere – per difetto di motivazione e di istruttoria – evocate dai ricorrenti in relazione all’atto impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio.

Quest’ultimo, invero, con riferimento alla sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 17, comma 3, della l. 241/1990, non ha fatto altro che richiamare la determina dirigenziale n. 1393 del 2 aprile 2024, che nulla rilevava sul punto.

Inoltre, non è stata in alcun modo presa in considerazione la relazione di segno contrario redatta dal RUP, ove, come detto, si legge che la fattispecie di cui all’art. 17, comma 3, l. 1150/1942 non ha «trovato rispondenza per la circostanza che il “completamento” sia riferito ad una realtà che presuppone una parziale ma qualificata attuazione del Piano per la rilevanza della urbanizzazione del comprensorio che non si riscontro, in quanto lo stesso non ha avuto esito in tal senso».

È evidente, dunque, che il dirigente del Servizio Edilizia ed Urbanistica del Comune di Civitavecchia, nell’atto del 20 settembre 2024, si è discostato dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento, senza indicarne le ragioni. Né queste ultime possono desumersi dagli atti procedimentali acquisiti al fascicolo processuale.

14. Discorso analogo vale per la deliberazione di Giunta comunale n. 42 del 4 marzo 2025, impugnata con i motivi aggiunti. Ed invero – premesso che non può ravvisarsi prima facie un vizio di incompetenza, in considerazione delle specifiche attribuzioni della Giunta comunale in materia di approvazione di piani urbanistici attuativi, per come delineate dall’art. 1-bis della l.r. 2 luglio 1987, n. 36 – anche la delibera in questione fa riferimento ad una realizzazione “parziale” del piano particolareggiato Loc. Case Turci, senza tuttavia fornire alcuna argomentazione né considerare i diversi esiti di cui all’istruttoria condotta dal RUP.

15. Per i motivi esposti, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti devono essere annullati. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna l’Amministrazione resistente alla refusione delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Giovanni Petroni, Referendario, Estensore

Danilo Carrozzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Petroni	Francesco Arzillo

IL SEGRETARIO