Pubblicato il 06/03/2023

N. 00577/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01569/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1569 del 2018, proposto da
- Casa di Cura Privata Le Terrazze S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco Bellocchio e Maria Silvia Ciampoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi in Milano, Via Marina n. 6;

contro

- la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
- l’Agenzia di Tutela della Salute (A.T.S.) dell’Insubria, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- degli atti e/o provvedimenti, ivi inclusi i Decreti n. 4725 del 4 aprile 2018 e n. 5261 del 12 aprile 2018 (di contenuto ignoto alla ricorrente), con cui la Regione Lombardia ha determinato il finanziato riconoscibile per l’esercizio 2017 alla società Casa di Cura Privata Le Terrazze S.r.l. quanto alle prestazioni di bassa complessità erogate a favore dei pazienti residenti in altre Regioni, applicando alla produzione resa un abbattimento di oltre il 12%, i cui esiti sono stati comunicati con nota a mezzo mail dell’A.T.S. dell’Insubria datata 24 aprile 2018;

- delle determinazioni (di estremi e contenuto ignoti alla ricorrente) con cui l’A.T.S. dell’Insubria ha approvato gli atti di liquidazione a saldo delle prestazioni di bassa complessità erogate nel 2017 dalla società Casa di Cura Privata Le Terrazze S.r.l. a favore dei pazienti residenti in altre Regioni, applicando alla produzione resa un abbattimento di oltre il 12%;

- laddove occorrer possa, della D.G.R. della Regione Lombardia n. X/6592 in data 12 maggio 2017 (“ Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l’esercizio 2017: secondo provvedimento 2017 ”), nella parte in cui all’Allegato 1 [“ Tetto per le prestazioni di bassa complessità per pazienti fuori Regione (erogatori privati) ”] ha stabilito l’applicazione di una regressione tariffaria al superamento del tetto massimo regionale di prestazioni di bassa complessità erogabili nel 2017 a favore dei pazienti residenti in altre Regioni, a prescindere dal contributo dato allo sforamento del tetto da parte delle singole strutture;

- di tutti gli atti preordinati, conseguenziali e/o connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;

Udito, all’udienza smaltimento del 22 febbraio 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 26 giugno 2018 e depositato il 2 luglio successivo, la parte ricorrente ha impugnato gli atti e/o provvedimenti, ivi inclusi i Decreti n. 4725 del 4 aprile 2018 e n. 5261 del 12 aprile 2018 (di contenuto ignoto), con cui la Regione Lombardia ha determinato il finanziato riconoscibile per l’esercizio 2017 in suo favore, quanto alle prestazioni di bassa complessità erogate per i pazienti residenti in altre Regioni, applicando alla produzione resa un abbattimento di oltre il 12%, i cui esiti sono stati comunicati con nota a mezzo mail dell’A.T.S. dell’Insubria datata 24 aprile 2018, unitamente alle determinazioni (di estremi e contenuto ignoti) con cui l’A.T.S. dell’Insubria ha approvato gli atti di liquidazione a saldo delle prestazioni di bassa complessità erogate nel 2017 sempre da essa ricorrente a favore dei pazienti residenti in altre Regioni, applicando alla produzione resa un abbattimento di oltre il 12%.

Va premesso che la normativa statale ha stabilito dal 2016 l’obbligo di riduzione del rimborso delle prestazioni sanitarie, limitatamente a quelle di bassa complessità, effettuate dalle strutture sanitarie private a favore dei pazienti residenti in Regioni diverse da quelle di erogazione delle prestazioni. La Regione Lombardia, con la D.G.R. n. X/6592 del 12 maggio 2017, ha stabilito una soglia massima di prestazioni a bassa complessità erogabili da strutture di diritto privato per pazienti fuori Regione pari alla produzione 2016, con riduzione annuale del 10% nel successivo triennio; per l’anno 2017 è stato individuato l’importo di € 129 milioni, al superamento del quale sarebbe stata applicata una regressione tariffaria, finalizzata a garantire il rispetto complessivo del suddetto limite. La società ricorrente, che gestisce una struttura sanitaria accreditata, si è adeguata a tali previsioni, riducendo, per l’anno 2017, le prestazioni di bassa complessità a favore dei pazienti residenti in altre Regioni nella misura del 3,50%, rispetto a quanto erogato nel precedente esercizio 2016. Tuttavia, in sede di liquidazione delle prestazioni riferibili al 2017, alla società ricorrente è stato applicato un abbattimento di oltre il 12% sulle prestazioni rivolte ai pazienti provenienti da altre Regioni, senza che sia stata specificata la ragione di una tale riduzione, né che siano stati comunicati i dati regionali attestanti l’ammontare complessivo delle prestazioni erogate nel 2017 dalle strutture sanitarie private a favore dei pazienti provenienti da altre Regioni. Quindi, secondo la prospettazione della ricorrente, la Regione Lombardia avrebbe illegittimamente applicato una riduzione del 12%, a fronte di un limite del 6,5% relativo alla struttura da essa gestita: tale ultimo dato è stato ottenuto sottraendo il decremento del 3,50%, già applicato autonomamente dalla struttura ricorrente, dal limite massimo di riduzione delle prestazioni erogate sull’anno 2016, pari al 10%, secondo quanto stabilito dalla D.G.R. n. X/6592 del 12 maggio 2017.

Assumendo l’illegittimità della predetta determinazione, la parte ricorrente ne ha chiesto l’annullamento per violazione di disposizioni di legge e per eccesso di potere sotto differenti profili; è stata altresì formulata una istanza istruttoria, finalizzata all’acquisizione di tutta la pertinente documentazione non in possesso della parte ricorrente.

Le Amministrazioni intimate, pur ritualmente evocate in giudizio, non si sono costituite.

In prossimità dell’udienza di trattazione della controversia, la difesa della parte ricorrente ha depositato una memoria con cui ha insistito nelle proprie conclusioni.

All’udienza di smaltimento del 22 febbraio 2023, svoltasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, il Collegio, dopo aver dato avviso al difensore della parte ricorrente di una possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ha trattenuto in decisione la causa.

DIRITTO

1. In via preliminare, come prospettato dal Collegio al difensore della parte ricorrente in sede di udienza di discussione della causa, va verificata la sussistenza della giurisdizione di questo giudice con riguardo al ricorso oggetto di scrutinio.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

3. Attraverso il gravame in esame viene contestata la regressione tariffaria a consuntivo adottata dalle Amministrazioni intimate in asserita violazione delle previsioni di cui alla D.G.R. n. X/6592/2017, che ha stabilito il limite massimo dell’abbattimento tariffario per l’anno 2017 in un importo pari alla produzione del 2016, ridotto del 10%.

La società ricorrente, difatti, contesta la quantificazione e l’assegnazione delle somme a essa spettanti in conseguenza delle prestazioni rese nell’ambito del rapporto di accreditamento con il Sistema sanitario regionale, assumendo l’illegittima applicazione dei meccanismi di calcolo per procedere all’effettiva remunerazione delle prestazioni erogate in esecuzione del rapporto contrattuale.

La controversia azionata risulta così rientrare nell’ambito della giurisdizione ordinaria, non venendo in rilievo, nel caso di specie, e nell’ambito di un sistema assimilabile a un rapporto concessorio di pubblico servizio (qual è il sistema sanitario di accreditamento di cui all’art. 8 del D. Lgs. n. 502 del 1992), un profilo legato all’esercizio, da parte della pubblica Amministrazione, di poteri discrezionali, bensì una mera determinazione della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati, all’interno di un rapporto di credito-debito di cui può essere accertato il diritto nelle sue voci costitutive, sulla base di elementi di calcolo certi o determinabili con una semplice operazione di interpretazione dei disposti normativi regolanti la concreta fattispecie (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, III, 24 gennaio 2022, n. 161; 15 dicembre 2021, n. 2816).

Non rileva in senso contrario la circostanza che la parte ricorrente ha impugnato in via diretta anche la D.G.R. della Regione Lombardia n. X/6592 in data 12 maggio 2017 (“ Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l’esercizio 2017: secondo provvedimento 2017 ”), laddove dovesse essere interpretata come impositiva di un tetto massimo allo sforamento a prescindere dal contributo dato da parte delle singole strutture, stante la possibilità per il giudice ordinario di procedere all’interpretazione della richiamata deliberazione – che allo stato risulta inoppugnabile, visto il tempo trascorso tra la sua adozione e la proposizione del ricorso oggetto di scrutinio nella presente sede – avuto riguardo all’oggetto principale del giudizio, relativo esclusivamente alla asserita non corretta remunerazione delle prestazioni a bassa complessità rese dalla struttura ricorrente nell’anno 2017 in favore dei pazienti di altre Regioni.

A tal proposito va rilevato che, per pacifico orientamento giurisprudenziale, « la giurisdizione va determinata, ai sensi dell’art. 386 c.p.c., in base al “petitum sostanziale”, ossia allo specifico oggetto e alla reale natura della controversia – da identificare in funzione della “causa petendi” dedotta, in relazione alla protezione accordata dall’ordinamento alla posizione medesima, a prescindere dalla prospettazione della parte » (Cass. civ., SS.UU., 12 giugno 2019, n. 15747). Sul punto si può fare riferimento alla giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, che in una fattispecie molto simile a quella scrutinata hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario: « Considerato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. U., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. U., 26 giugno 2019, n. 17123);

che costituisce principio consolidato l’affermazione che le controversie, concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 3 febbraio 2014, n. 2294; Cass., Sez. U., 29 ottobre 2015, n. 22094; Cass., Sez. U., 8 novembre 2016, n. 22646);

che, invero, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (Cass., Sez. U., 26 gennaio 2011, n. 1771; Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n. 10149);

che, su tale base, è stato di recente affermato da queste Sezioni Unite che, in tema di prestazioni sanitarie effettuate in regime di accreditamento provvisorio, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 ed ora dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., le controversie sul corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio determinata nell’accordo contrattuale stipulato, in condizioni di pariteticità, tra la ASL e la struttura privata concessionaria; peraltro, qualora la ASL opponga alla domanda di pagamento (petitum formale immediato) l’esistenza di una propria deliberazione che, in attuazione di quella regionale a contenuto generale, determini in concreto il tetto di spesa e la creditrice replichi, negando la soggezione della propria pretesa creditoria a tali atti o sostenendone l’illegittimità, il petitum sostanziale della domanda non è automaticamente inciso da siffatte replicationes, le quali devono essere considerate irrilevanti ai fini della individuazione della giurisdizione, a meno che non si sostanzino in una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato dell’illegittimità del provvedimento posto a fondamento dell’eccezione sollevata dalla ASL » (Cass., SS.UU., 16 ottobre 2019, n. 26200; anche, SS.UU., 3 maggio 2022, n. 13991; SS.UU., 30 settembre 2020, n. 20867; Consiglio di Stato, III, 27 giugno 2022, n. 5230).

4. Sussiste dunque, con riferimento al contezioso esaminato, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario; in conseguenza di ciò, deve assorbirsi la richiesta istruttoria formulata nel ricorso e finalizzata all’acquisizione di tutta la pertinente documentazione non in possesso della parte ricorrente, trattandosi di un aspetto correlato a un ambito non appartenente alla giurisdizione di questo Tribunale.

5. La dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario determina gli effetti, in ordine alla prosecuzione del giudizio presso il giudice munito di giurisdizione, di cui all’art. 11 del cod. proc. amm.

6. Nulla per le spese, in assenza di costituzione delle Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso indicato in epigrafe e individua quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario, avanti al quale il processo potrà proseguire ai sensi dell’art. 11 del cod. proc. amm.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 febbraio 2023, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm. e dell’art. 13-quater delle norme di attuazione al cod. proc. amm., con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere, Estensore

Katiuscia Papi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio De Vita	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO