Pubblicato il 30/03/2023

N. 05455/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04674/2021 REG.RIC.

N. 07563/2022 REG.RIC.

N. 07702/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4674 del 2021, proposto dalla società Cosmo LY S.r.l. n.q. di Gestore del Complesso Monumentale di Donnaregina, Museo Diocesano di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Orefice, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. TO MO in Roma, via Carlo Mirabello 36;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 7563 del 2022, proposto dalla Cosmo LY S.r.l. n.q. di Gestore del Complesso Monumentale di Donnaregina, Museo Diocesano di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Orefice, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. TO MO in Roma, via Carlo Mirabello 36;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Mtec Italia S.r.l., Mondomostre S.r.l., Dialoga di ES FL & C Sas, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7702 del 2022, proposto dalla società Lacosmo LY S.r.l. n.q. di Gestore del Complesso Monumentale di Donnaregina, Museo Diocesano di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Orefice, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. TO MO in Roma, via Carlo Mirabello 36;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Mtec Italia S.r.l., Mondomostre S.r.l., Dialoga di ES FL & C Sas, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia:

quanto al ricorso n. 4674 del 2021:

- del provvedimento del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 17.02.2021, avente ad oggetto “Avviso pubblico del 14 dicembre 2020, n. 931, di cui al decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 18 novembre 2020, n. 527. - Nota del Museo Diocesano di Napoli prot. 3170 del 16 febbraio 2021. - Comunicazione di rigetto.”; - della Comunicazione del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 05.02.2021, avente ad oggetto “ Avviso pubblico per ulteriore riparto di quota parte del Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'articolo 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020 per il ristoro degli operatori nel settore delle mostre d'arte (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 18 novembre 2020). Preavviso di rigetto, ai sensi

dell'articolo 10-bis, legge del 7 agosto 1990, n. 24 1”;

- del Decreto MIBACT n. 527/2020 del 18/11/2020, nella parte in cui, all'art. 2 comma 8, prevede che “... il contributo di cui al presente decreto non è cumulabile con il contributo destinato al sostegno dei musei e dei luoghi di cultura non statali dal decreto ministeriale 26 giugno 2020, a valere sul Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all''art. 183 comma 2 del decreto legge n. 34 del 2020 convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020 ”;

- del Decreto MIBACT n. 931 DG-MU|14/12/2020 recante “ Avviso pubblico per ulteriore riparto di quota parte del Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'articolo 183, comma 2, del decreto- legge n. 34 del 2020 per il ristoro degli operatori nel settore delle mostre d'arte .” nella parte in cui, all'art. 6 comma 4, prevede che “... il contributo di cui al presente Avviso non è cumulabile con il contributo destinato al sostegno dei musei e dei luoghi di cultura non statali dal decreto ministeriale 26 giugno 2020, a valere sul Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all''art. 183 comma 2 del decreto legge n. 34 del 2020 convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020 ”;

- del Decreto MIBACT n. 568/2020 del 07/12/2020;

- del provvedimento, di estremi e contenuto ignoti, recante l'elenco delle domande ammesse al contributo di cui all'Avviso pubblicato con il Decreto MIBACT N. 931 DG-MU|14/12/2020;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, collegato, connesso e/o consequenziale, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresi, per quanto di ragione, 1) il Decreto MIBACT n. 297 del 26/06/2020; 2) il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 580 recante “Rettifica relativa all'Avviso pubblico per il riparto di quota parte del fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, destinata al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 26 giugno 2020” ; 3) il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 581 recante “Avviso pubblico per il riparto di quota parte del fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, destinata al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 26 giugno 2020)”; 4) il provvedimento recante l'elenco delle domande ammesse al contributo di cui all'Avviso pubblicato con il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 581.

Per il consequenziale riconoscimento del diritto del ricorrente:

- in caso di accoglimento della domanda di annullamento dell'art. 2 comma 8 del D.M. 527/2020 e dell'art. 6 comma 4 dell'Avviso approvato con Decreto n. 931 del 14.12.2020, all'ottenimento del ristoro di cui al DM 527/2020 e Avviso 931/2020 in cumulo con il contributo di cui al DM 297/2020 e relativo Avviso n. 581/2020;

- in subordine, nel caso di accoglimento unicamente della domanda di annullamento del provvedimento del 17.02.2021, all’ammissione al ristoro di cui al DM 527/2020 e Avviso n. 931/2020 e relativa possibilità di optare tra tale ristoro ed il contributo di cui al DM 297/2020 e Avviso 581/2020.

quanto al ricorso n. 7563 del 2022:

- del provvedimento del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 17.02.2021, avente ad oggetto “ Avviso pubblico del 14 dicembre 2020, n. 931, di cui al decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 18 novembre 2020, n. 527. - Nota del Museo Diocesano di Napoli prot. 3170 del 16 febbraio 2021. - Comunicazione di rigetto .”;

- della Comunicazione del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 05.02.2021, avente ad oggetto “ Avviso pubblico per ulteriore riparto di quota parte del Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'articolo 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020 per il ristoro degli operatori nel settore delle mostre d'arte (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 18 novembre 2020). Preavviso di rigetto, ai sensi dell'articolo 10-bis, legge del 7 agosto 1990, n. 241 ”;

- del Decreto MIBACT n. 527/2020 del 18/11/2020, nella parte in cui, all'art. 2 comma 8, prevede che “... il contributo di cui al presente decreto non è cumulabile con il contributo destinato al sostegno dei musei e dei luoghi di cultura non statali dal decreto ministeriale 26 giugno 2020, a valere sul Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all''art. 183 comma 2 del decreto legge n. 34 del 2020 convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020 ”;

- del Decreto MIBACT n. 931 DG-MU|14/12/2020 recante “ Avviso pubblico per ulteriore riparto di quota parte del Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'articolo 183, comma 2, del decreto- legge n. 34 del 2020 per il ristoro degli operatori nel settore delle mostre d'arte .” nella parte in cui, all'art. 6 comma 4, prevede che “...il contributo di cui al presente Avviso non è cumulabile con il contributo destinato al sostegno dei musei e dei luoghi di cultura non statali dal decreto ministeriale 26 giugno 2020, a valere sul Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all''art. 183 comma 2 del decreto legge n. 34 del 2020 convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020 ”;

- del Decreto MIBACT n. 568/2020 del 07/12/2020;

- del provvedimento, di estremi e contenuto ignoti, recante l'elenco delle domande ammesse al contributo di cui all'Avviso pubblicato con il Decreto MIBACT N. 931 DG-MU|14/12/2020;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, collegato, connesso e/o consequenziale, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresi, per quanto di ragione, 1) il Decreto MIBACT n. 297 del 26/06/2020; 2) il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 580 recante “Rettifica relativa all'Avviso pubblico per il riparto di quota parte del fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, destinata al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 26 giugno 2020”; 3) il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 581 recante “Avviso pubblico per il riparto di quota parte del fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all'art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, destinata al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali (decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 26 giugno 2020)”; 4) il provvedimento recante l'elenco delle domande ammesse al contributo di cui all'Avviso pubblicato con il Decreto MIBACT DG-MU|07/08/2020|DECRETO 581.

Per il consequenziale riconoscimento del diritto del ricorrente:

- in caso di accoglimento della domanda di annullamento dell'art. 2 comma 8 del D.M. 527/2020 e dell'art. 6 comma 4 dell'Avviso approvato con Decreto n. 931 del 14.12.2020, all'ottenimento del ristoro di cui al DM 527/2020 e Avviso 931/2020 in cumulo con il contributo di cui al DM 297/2020 e relativo Avviso n. 581/2020;

- in subordine, nel caso di accoglimento unicamente della domanda di annullamento del provvedimento del 17.02.2021, alla ammissione al ristoro di cui al DM 527/2020 e Avviso n. 931/2020 e relativa possibilità di optare tra tale ristoro ed il contributo di cui al DM 297/2020 e Avviso 581/2020.

quanto al ricorso n. 7702 del 2022:

- del Decreto del Responsabile Unico del Procedimento - Direzione Generale Musei Servizio II Sistema Museale Nazionale del Ministero della Cultura n. DG-MU|12/04/2021|DECRETO 326;

- del Decreto del Responsabile Unico del Procedimento - Direzione Generale Musei del Ministero della Cultura n. DG-MU|25/03/2021|DECRETO 282;

- dell'Allegato n. DG-MU|25/03/2021|DECRETO 282 - Allegato Utente 1 (A01) al Decreto n. 282;

- dell'Allegato n. DG-MU|25/03/2021|DECRETO 282 - Allegato Utente 2 (A02) al Decreto n. 282;

- del Decreto del Responsabile Unico del Procedimento - Direzione Generale Musei del Ministero della Cultura n. DG-MU|25/03/2021|DECRETO 283;

- dell'Allegato n. DG-MU|25/03/2021|DECRETO 283 - Allegato Utente 1 (A01) al Decreto n. 283;

- di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e/o consequenziale, ivi compresi, per quanto di ragione ai fini del presente ricorso: 1.il provvedimento del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 17.02.2021, avente ad oggetto la Comunicazione di rigetto della domanda di ammissione al ristroro; 2. la Comunicazione del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 05.02.2021, avente ad oggetto il Preavviso di rigetto; 3. la nota del Responsabile Unico del procedimento del 30 marzo 2021, prot. 5745; 4.il decreto del Responsabile Unico del Procedimento del 30 marzo 2021, rep. 293, con cui si ritiravano temporaneamente e per ragioni di opportunità i decreti rep. 282 e 283 del 25 marzo 2021; 5. la nota dell'Ufficio legislativo del 12 aprile 2021, prot. 6214.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2023 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 16.04.2021 e depositato in data 3.05.2021, assunto al n. 4674/2021 R.G., la società Cosmo LY ha premesso di aver beneficiato, quale gerente del Complesso monumentale di Donnaregina – Museo diocesano di Napoli, di un contributo di euro 29.373,14, assegnato dal(l’allora) Ministero dei beni e delle attività culturali all’esito della procedura indetta con avviso pubblico del 7.8.2020 sulla base del D.M. 26.6.2020, quale “ quota parte del fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all’art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, destinata al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali ”, per compensare i minori introiti derivanti dalla vendita dei biglietti nel periodo 1.3/31.5.2020 rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente. La ricorrente ha successivamente chiesto di partecipare anche all’ulteriore procedura, indetta con avviso del 14.12.2020 sulla base del D.M. 18.11.2020, n. 527, per il riparto di un’ulteriore quota del citato fondo emergenze in favore di “ istituti e luoghi della cultura ” dediti all’organizzazione e ospitalità di mostre d’arte, che avessero subito un calo di fatturato in conseguenza della cancellazione, dell’annullamento, del rinvio o del ridimensionamento, a causa dell’emergenza epidemiologica, di almeno una mostra d’arte in Italia o all’estero nel periodo 1.10/31.12 o 1.6/31.12 dello stesso anno. Il Ministero della Cultura, con il provvedimento del 17.02.2021, previa comunicazione dei motivi ostativi, ha escluso l’ammissibilità della domanda di ammissione al contributo da ultimo presentata in quanto, per come previsto dall’articolo 2, comma 8 del D.M. 18 novembre 2020, n. 527, nonché dall’articolo 6, comma 4, dell’Avviso pubblico di indizione della procedura, il contributo de quo non sarebbe cumulabile con quello di cui al decreto ministeriale 26 giugno 2020, destinato al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali, a valere sul Fondo emergenze imprese e istituzioni culturali di cui all’art. 183, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020.

La società ricorrente ha, dunque, impugnato il diniego opposto dal Ministero e le citate previsioni sul divieto di cumulo (unitamente agli altri atti indicati in epigrafe), prospettando:

A) quanto agli artt. 2, co. 8, d.m. 18.11.2020, n. 527, e 6, co. 4, avviso 14.12.2020, n. 931 : violazione e falsa applicazione dell’art. 183, co. 2, d.l. n. 34 del 2020 (conv. in l. n. 77/2020), del d.l. n. 19/2020 (conv. in l. n. 35/2020), del d.l. n. 104 del 2020 (conv. in l. n. 126/2020), del d.l. n. 137/2020; dei dd.mm. 26.6.2020, n. 297, n. 581/2020, n. 527/2020 e n. 931/2020; nonché della l. n. 241/90; eccesso di potere; erronea e falsa determinazione dei presupposti in fatto e in diritto; abnormità; violazione del principio di proporzionalità; disparità di trattamento; illogicità manifesta; violazione del principio di favor partecipationis ; violazione della par condicio ; apoditticità della motivazione; travisamento; sviamento;

B) quanto alla comunicazione del 17.2.2021, di rigetto dell’istanza di contributo : violazione e falsa applicazione del d.m. 527/2020 e dell’avviso pubblico n. 931/2020; dell’art. 183, co. 2, d.l. n. 34 del 2020 (conv. in l. n. 77/2020) e dei dd.ll. nn. 19/2020, 104/2020 e 137/2020; del d.m. 26.6.2020; della l. n. 241/90; eccesso di potere; erronea e falsa determinazione dei presupposti in fatto e in diritto; difetto assoluto di istruttoria; abnormità; violazione del principio di proporzionalità; disparità di trattamento; illogicità manifesta; violazione del principio di favor partecipationis; violazione della par condicio ; violazione del principio di irretroattività; apoditticità della motivazione; travisamento; sviamento;

C) quanto a tutti gli atti impugnati : violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 4, l. n. 241/90 e dell’art. 37 c.p.a.; eccesso di potere; violazione del giusto procedimento.

Il Ministero della Cultura ha resistito al gravame mediante articolate deduzioni difensive, chiedendone il rigetto, nel merito.

Assunta in decisione alla pubblica udienza del 21.12.2021, la causa veniva decisa con sentenza n. 1365 del 7.02.2022, di accoglimento della domanda di annullamento e rigetto delle ulteriori domande (risarcitoria e di accertamento).

Avverso la sentenza in parola ha proposto appello il Ministero, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità e improcedibilità del ricorso in primo grado, per omessa impugnazione dell’elenco degli ammessi al contributo di cui al decreto n. 597 del 2020, con la notifica ad almeno uno dei beneficiari controinteressati.

Il Consiglio di Stato, con sentenza breve n. 4303 del 30.05.2022, rilevata la mancata integrità del contradditorio, ha dichiarato la nullità della sentenza n. 1365/2022, rimettendo la causa davanti a questo Tribunale, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

A sostegno della decisione di prime cure, il Giudice di Appello ha evidenziato come la procedura dalla quale la Società è stata esclusa si fosse conclusa ‒ alla luce di quanto detto dalla difesa erariale, senza specifica contestazione di controparte ‒ con la pubblicazione, in data 12 aprile 2021 (prima della notifica del ricorso), del decreto recante l’elenco dei beneficiari ammessi.

In ragione della limitata disponibilità delle risorse da ripartire, i beneficiari pro-quota delle risorse del fondo, avrebbero dovuto qualificarsi controinteressati sopravvenuti (rispetto all’atto di esclusione) in quanto destinati (o potenzialmente destinati) ad essere incisi, in caso di accoglimento del ricorso, dalla proporzionale riduzione dei contributi ricevuti, in ragione della necessità di rispettare i limiti finanziari del plafond stanziato. Il processo di primo grado avrebbe, dunque, dovuto svolgersi in contraddittorio con tutti i predetti beneficiari, con conseguente nullità della sentenza impugnata e la necessaria rimessione al giudice di primo grado - davanti al quale il procedimento avrebbe dovuto riassunto secondo le disposizioni processuali - per l’integrazione del contraddittorio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Il Consiglio di Stato ha, altresì, precisato che « spetterà al giudice di primo grado decidere, nella pienezza del contraddittorio, se l’elenco degli ammessi :

i) debba equipararsi ad un «provvedimento» recante la graduatoria definitiva di una «procedura concorsuale» (un atto quindi che consegue ad una valutazione più ampia rispetto a quelle compiute in sede di adozione della lex specialis e dei successivi atti endoprocedimentali), con conseguente applicazione del consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui la mancata tempestiva impugnativa della graduatoria di merito comporta l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso avverso il provvedimento di esclusione della medesima procedura;

ii) oppure debba qualificarsi come atto meramente ricognitivo delle risultanze istruttorie eseguite in attuazione della legge e del decreto ministeriale, con la conseguenza che (fermo restando la necessità di integrare il contraddittorio) non sussisteva l’onere di impugnazione dello stesso, in quanto l’eventuale annullamento dell’atto di esclusione avrebbe comunque comportato l’automatica caducazione dell’atto finale».

Con ricorso autonomo, assunto al n. 7563/2022 R.G., notificato nel rispetto dei termini di cui all’art. 105 comma 3 c.p.a. e tempestivamente depositato, la società istante ha, dunque, riassunto il giudizio n. 4674/2021, definito con la sentenza dichiarata nulla, insistendo nelle relative conclusioni e chiedendo di essere autorizzato ad integrare il contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti presenti negli elenchi Allegati A01 e A02 al Decreto DG Musei del Ministero della Cultura nr. 282 del 25.03.2021 (di cui è stata disposta la pubblicazione con D.G. n. 326 del 12.04.2021) mediante pubblicazione del ricorso sul sito internet istituzionale del Ministero della Cultura, dedicato alla comunicazione degli atti di notifica.

Con ordinanza presidenziale n. 5077 del 6.07.2022, la società ricorrente è stata autorizzata, con le modalità e nei termini ivi indicati, alla notifica nei confronti di tutti soggetti “controinteressati”, per tali dovendosi intendere “ tutti i soggetti indicati nella sentenza breve del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 4303/2022 del 30 maggio 2022, con espressa dispensa dall’indicazione nominativa degli stessi ”. Nel contempo, è stata disposta la trattazione della causa da parte di un Collegio diverso da quello che ha assunto la sentenza n. 1365/2022 del 7 febbraio 2022, annullata con rinvio.

In data 25.07.2022, parte ricorrente ha prodotto documentazione attestante l’intervenuta integrazione del contraddittorio, con le modalità e nei termini indicati nella suddetta ordinanza presidenziale, nei confronti di tutti i soggetti partecipanti alla selezione di cui all’Avviso pubblico del 14 dicembre 2020, n. 931, della Direzione generale Museo, ed ammessi al contributo, per come indicati negli elenchi allegati al D.G. del 25/03/2021 n. 282.

Con memoria conclusiva del 25.10.2022, parte ricorrente ha insistito nelle proprie ragioni, altresì evidenziando, quanto all’ammissibilità e procedibilità del gravame “riassunto”, la natura non concorsuale della procedura dalla quale è stata esclusa, con conseguente inesistenza di un provvedimento di approvazione della graduatoria degli ammessi al contributo, peraltro non previsto né dal D.M. del 18.11.2020 n. 527 né dall’avviso di indizione della procedura in parola di cui al D.G. del 14.12.2020 n. 931. Ne discenderebbe, ad avviso della ricorrente, l’ammissibilità del ricorso n. 4674/2021, riassunto con ricorso n. 7563/2022, ancorché non previamente notificato ad alcuno dei soggetti indicati negli elenchi di cui al D.G. del 25/03/2021 n. 282, comunque evocati in giudizio a seguito dell’integrazione del contraddittorio, ritualmente e tempestivamente effettuata, previa autorizzazione del Tribunale.

Il Ministero della Cultura si è costituito con memoria di mera forma.

Con successivo ricorso, assunto al n. 7702/2022, notificato in data 16.06.2022 e depositato in data 2.07.2022, la società ricorrente ha, comunque, impugnato i D.G. del 25.03.2021, n. 282 e 283 contenenti, il primo, gli elenchi dei soggetti ammessi, ed il secondo l’elenco dei soggetti esclusi dal contributo di cui alla selezione del 14.12.2020 (dei quali, con il D.G. del 12/04/2021 n. 326 è stata disposta la pubblicazione), all’uopo censurandone l’illegittimità derivata da quella che inficerebbe i provvedimenti impugnati con il ricorso n. 4674/2021, riassunto con il ricorso n. 7563/2022.

Il Ministero della Cultura, costituitosi con memoria di mera forma in data 20.02.2023, con istanza del 26.02.2023, ha chiesto un rinvio della decisione, non essendo pervenuta all’avvocatura erariale “ tutta la documentazione necessaria a una compiuta difesa, e considerata la peculiarità e la complessità della presente controversia ”.

In occasione della pubblica udienza del 28 febbraio 2023, i ricorsi n. 4674/2021, n. 7563/2022 e 7702/2022 R.G. sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi n. 7702/2022 e 7563/2022 al ricorso n. 4674/2021, attesta l’evidente connessione soggettiva ed oggettiva tra gli stessi esistente.

2. Sempre in via preliminare, deve essere rigettata l’istanza di rinvio della decisione del ricorso n. 7702/2022 R.G., i cui motivi di gravame si risolvono nella cd. illegittimità derivata da quella che inficerebbe i provvedimenti impugnati con il ricorso n. 4674/2021, tempestivamente riassunto, ex art. 105 c.p.a., con il ricorso n. 7563/2021.

Ciò in considerazione non soltanto della tempistica dell’istanza in questione - depositata dopo circa sette mesi rispetto alla notifica del gravame ed a ridosso dell’udienza fissata per la trattazione della causa – ma anche e soprattutto dell’ampia e documentata difesa articolata dall’Avvocatura di Stato, nell’interesse del Ministero della Cultura, nell’ambito tanto del suddetto ricorso n. 4674/2021 quanto del conseguente giudizio di appello proposto avverso la sentenza di questo Tribunale n. 1365/2022 (dichiarata nulla per deficit di contraddittorio).

3. La trattazione unitaria dei ricorsi, per come sopra riuniti, esige la preliminare valutazione, per come chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 4303/2022, circa l’ammissibilità del ricorso n. 4674/2021 R.G., proposto dalla società ricorrente avverso, tra gli altri, il provvedimento con cui il Ministero della Cultura l’ha esclusa dalla procedura di cui all’avviso pubblico bandito con D.G. n. 931 del 14.12.2020, avente ad oggetto l’assegnazione dei contribuiti di cui all’art. 183 comma 2 D.L. n. 34/2020 e D.M. 18.11.2020, N. 527, in favore di “istituti e luoghi della cultura”, operanti nell’ambito della organizzazione e ospitalità di mostre d’arte, che avessero subito un calo di fatturato in conseguenza della cancellazione, dell’annullamento, del rinvio o del ridimensionamento, a causa dell’emergenza epidemiologica, di almeno una mostra d’arte in Italia o all’estero nel periodo 1.10/31.12 o 1.6/31.12 dello stesso anno.

4. Accertata l’intervenuta integrazione del contraddittorio, con le modalità e nei termini previsti nell’ordinanza presidenziale indicata in premessa, nei confronti di tutti i soggetti ammessi ai contributi oggetto della proceduta in discussione, per come risultanti dagli elenchi allegati al D.G. 25.03.2021, n. 282, ritiene il Collegio che la procedura in questione non abbia natura “concorsuale”, ovvero “comparativa” e che il relativo provvedimento finale non sia qualificabile in termini di graduatoria, giacché non adottato a valle di una valutazione più ampia rispetto a quella compiuta in sede istruttoria.

Sul punto è sufficiente esaminare tanto il D.M. 18.11.2020 n. 527, disciplinante le modalità di assegnazione dei contributi in discussione, quanto il conseguente avviso pubblico del 14.12.2020 n. 931.

Ed invero, al comma 9 dell’art. 2 – rubricato “presentazione delle domande e erogazione dei contributi” – del D.M. 527/2020 è stabilito che: « L’erogazione dei contribuiti è disposta dalla Direzione generale Musei entro trenta giorni dal termine di scadenza per la presentazione delle domande ».

Specularmente, all’art. 7 dell’avviso pubblico di indizione del relativo procedimento di selezione delle domande ammessa al contribuito, si legge quanto appresso: « Per lo svolgimento dell’attività istruttoria e per la formulazione della proposta di erogazione dei contributi, ci si avvale di un apposito “Gruppo di lavoro” costituito con nota del 4 dicembre 2020, n. 16509-P; il predetto “Gruppo di lavoro” potrà essere altresì integrato da singoli esperti, anche estranei ai ruoli ministeriali. La partecipazione al predetto “Gruppo di lavoro” non dà diritto ad alcun compenso o indennità di alcun tipo.

Ai sensi dell’articolo 5 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, il responsabile del procedimento è il Dirigente del Servizio II della Direzione generale Musei, il quale può avvalersi anche del “Gruppo” di cui al precedente comma 1.

Tutte le informazioni e i chiarimenti relativi alla procedura di cui al presente Avviso potranno essere richieste scrivendo alla casella di posta elettronica fondoemergenzemostre2@beniculturali.it.».

Di seguito:

- ai sensi del successivo art. 8: « Le istanze, presentate dai soggetti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2 del presente Avviso, saranno rigettate o considerate inammissibili nel caso di parziale o incompleto invio della documentazione predisposta e resa disponibile sulla piattaforma online della Direzione generale Musei, ai sensi dell’articolo 5 dell’Avviso»;

- ai sensi del successivo art. 9: « Nel caso in cui la documentazione che attesta il possesso dei requisiti di cui all’articolo 2 contenga elementi non veritieri, è disposta, con provvedimento del Direttore generale Musei, la revoca del contributo assegnato, con recupero delle somme eventualmente versate, maggiorate degli eventuali interessi e fatte salve le sanzioni di Legge. A tal fine, la Direzione Generale Musei, può procedere a ulteriori verifiche amministrativo-contabili anche a campione, per accertare la regolarità delle domande di contributo, anche accedendo alla documentazione conservata presso il soggetto beneficiario».

4.1 L’esame congiunto delle disposizioni di rango regolamentare disciplinanti l’erogazione dei contribuiti in discussione consente, dunque, di escludere l’esistenza di una vera e propria graduatoria, risolvendosi gli elenchi degli ammessi allegati al D.G. n. 282/2021 in meri atti di natura ricognitiva delle risultanze istruttorie eseguite in attuazione del D.L. n. 34/2020 e del D.M. n. 527/2020.

5. Ne consegue, ai fini dell’ammissibilità del gravame, che la ricorrente, all’atto della instaurazione del ricorso n. 4674/2021, notificato in data 16.04.2021 e depositato il successivo 3.05.2021, non fosse onerata all’impugnazione del D.G. n. 282/2021 (di cui è stata disposta la pubblicazione con D.G. del 12.04.2021, n. 326), contenente gli elenchi degli ammessi al contributo, in quanto l’eventuale annullamento dell’atto di esclusione avrebbe, comunque, comportato l’automatica caducazione dell’atto finale ovvero tanto del summenzionato D.G. n. 282 del 25.03.2021, recante l’elenco dei soggetti ammessi al contributo, quanto del coevo D.G. n. 283/2021, recante l’elenco dei soggetti esclusi, entrambi impugnati tuzioristicamente con il successivo ricorso n. 7563/2022.

5.1 In ogni caso, rileva il Collegio come dall’epigrafe del ricorso in esame (n. 4674/2021) si evinca come la ricorrente, pur non indicandone esattamente gli estremi, abbia inteso gravare, evidentemente per illegittimità derivata, anche “ il provvedimento recante l'elenco delle domande ammesse al contributo di cui all'Avviso pubblicato con il Decreto MIBACT DG-MU| 07/08/2020|DECRETO 581”.

6. Passando, quindi, allo scrutinio, nel merito del ricorso n. 4674/2021, per come tempestivamente riassunto con il ricorso n. 7563/2022, lo stesso è fondato, sia pure nella parte e nei termini appresso indicati.

7. L’apprezzamento della fondatezza del gravame passa dalla preliminare ricognizione della normativa di rango primario e secondario vigente in materia.

Nell’ambito delle misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro ed all’economia nonché in materia di politiche sociali connesse all’emergenza COVID 19, di cui al D.L. 19 maggio 2020, n. 34, convertito con la legge 17 luglio 2020, n. 77, cd. Decreto rilancio, il Legislatore, all’art. 183, comma 2, ha istituito, per l'anno 2020, presso il Ministero della Cultura, un “Fondo per le emergenze delle imprese e delle istituzioni culturali”, con una dotazione iniziale di 231,5 milioni di euro, destinato per quanto qui di interesse:

- al sostegno dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all'articolo 101 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, diversi da quelli “statali” di cui al comma 3;

- “ altresì ” al ristoro delle perdite derivanti dall'annullamento, dal rinvio o dal ridimensionamento, in seguito all'emergenza epidemiologica da Covid-19, di spettacoli e mostre.

La disposizione in esame ha demandato ad uno o più decreti ministeriali la disciplina delle modalità di ripartizione e assegnazione delle risorse.

Sono stati, dunque, adottati:

- il D.M. 26.6.2020, n. 297, disciplinante il riparto delle risorse da destinare ai musei civici, ai musei diocesani e agli altri musei e luoghi della cultura non statali con personalità giuridica o, se di appartenenza pubblica, comunque dotati di autonomia organizzativa, contabile e di bilancio. Siffatto riparto è stato previsto, tra i soggetti richiedenti, in misura proporzionale ai minori introiti derivanti dalla vendita di biglietti nel periodo dal 1° marzo 2020 al 31 maggio 2020 rispetto al periodo dal 1° marzo 2019 al 31 maggio 2019.

- il D.M. 18.11.2020, n. 527, destinato:

a) agli operatori che abbiano subito un calo di fatturato per la cancellazione, l’annullamento, il rinvio o il ridimensionamento, a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, di almeno una mostra d’arte in Italia o all’estero in calendario nel periodo compreso tra il 1° ottobre 2020 e il 31 dicembre 2020.

b) agli istituti ed i luoghi della cultura dotati di personalità giuridica la cui attività comprenda l’organizzazione o l’ospitalità di mostre d’arte, che abbiano subito un calo di fatturato a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, e che abbiano cancellato, annullato, rinviato o ridimensionato almeno una mostra d’arte in calendario nel periodo compreso tra il 1° giugno 2020 e il 31 dicembre 2020.

Ai sensi dell’art. 2, comma 8, D.M. 18.11.2020, n. 527 « Il contributo di cui al presente decreto non è cumulabile con il contributo destinato al sostegno dei musei e dei luoghi della cultura non statali dal decreto ministeriale 26 giugno 2020» n. 297.

Tale divieto di cumulo, ribadito all’art. 6, comma 4 dell’avviso di indizione della procedura oggetto di causa (avviso di cui al D.G. del 14.12.2020, n. 931), ha determinato l’amministrazione ad adottare l’impugnato provvedimento di esclusione giacché la ricorrente risultava già beneficiaria di un contributo ai sensi del D.M. n. 297/2020.

8. Tanto premesso, coglie nel segno la censura con cui è stata contestata, a monte, la logicità e la ragionevolezza del divieto di cumulo in parola giacché contrastante con il tenore letterale oltre che con la ratio della disposizione di cui all’art. 183 D.L. n. 34/2020, disciplinante due distinte fattispecie di sostegno le quali, a differenza di quanto preteso dal Ministero in sede di adozione del D.M. n. 527/2020 e del conseguente avviso di indizione della selezione in contestazione, non si pongono in rapporto di alternatività bensì in termini di potenziale concorrenza.

Ciò in ragione della diversità tanto dei presupposti legittimanti l’erogazione del beneficio economico (minori introiti da vendita di biglietti rispetto alla vera e propria cancellazione di eventi) quanto dei periodi di riferimento degli stessi (nell’anno 2020, 1.3/31.5 rispetto a 1.6/31.12).

8.1 Vero è che, in linea di principio che, a fronte della limitatezza delle risorse pubbliche, rientra nella discrezionalità dell’amministrazione la scelta tra l’esigenza di favorirne la massima diffusione dei fondi nei confronti dei possibili beneficiari ovvero concentrare l’intervento su un insieme più ristretto di soggetti, al fine di rendere il sostegno, per questi ultimi, più efficace”. È, tuttavia, altrettanto vero che anche in quest’ultima ipotesi, la scelta circa le modalità con le quali i possibili beneficiari sono individuati, distinguendoli da chiunque altro eserciti la medesima attività lavorativa, per quanto latamente discrezionale, non sfugge al consueto controllo giurisdizionale sulla manifesta illogicità e sul travisamento dei fatti (cfr. tra le tante, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 03/05/2021, n. 5094).

9. Ebbene, per come dedotto dalla ricorrente, il divieto di cumulo oggi in esame è affetto dai profili di palese irragionevolezza disvelata innanzitutto dal chiaro tenore della disposizione di cui all’art. 183, co. 2, D.L. n. 34/2020, laddove la prima e la seconda parte della norma sono collegate dalla locuzione “altresì”: “ Il Fondo è destinato altresì al ristoro delle perdite derivanti dall’annullamento, dal rinvio o dal ridimensionamento, in seguito all’emergenza epidemiologica da Covid-19, di spettacoli e mostre ”

Tale norma, infatti, contempla due distinte misure di sostegno: la prima connotata dall’ambito soggettivo di applicazione, giacché rivolta ad enti quali (tra gli altri) i “musei” e gli “istituti e luoghi della cultura” ex art. 101 d.lgs. n. 42/2004 “ diversi da quelli di cui al comma 3 ” (musei, biblioteche e archivi, aree e parchi archeologici, complessi monumentali non appartenenti a soggetti pubblici) e, la seconda riferita, dal punto di vista oggettivo, alle “ perdite derivanti dall’annullamento, dal rinvio o dal ridimensionamento, in seguito all’emergenza epidemiologica da Covid-19, di spettacoli e mostre ”.

Il contributo di cui al D.M. n. 297/2020, volto a ristorare la mancata bigliettazione, si basa, dunque, su presupposti, anche temporali, diversi da quelli posti fondamento del contributo di cui al D.M. n. 527/2020.

Ed invero, ai sensi dell’art. 2 del D.M. 297/2020, il contributo è riconosciuto ai richiedenti “ in misura proporzionale ai minori introiti derivanti dalla vendita di biglietti nel periodo dal 1° marzo 2020 al 31 maggio 2020 ” mentre, ai sensi dell’art. 2 D.M. N. 527/2020, il contributo è riconosciuto agli “ operatori che abbiano subito un calo di fatturato per la cancellazione, l’annullamento, il rinvio o il ridimensionamento, a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, di almeno una mostra d’arte in Italia o all’estero in calendario nel periodo compreso tra il 1° ottobre 2020 e il 31 dicembre 2020 . […]” (comma 1) e agli istituti e luoghi della cultura “ dotati di personalità giuridica la cui attività comprenda l’organizzazione o l’ospitalità di mostre d’arte, che abbiano subito un calo di fatturato a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, e che abbiano cancellato, annullato, rinviato o ridimensionato almeno una mostra d’arte in calendario nel periodo compreso tra il 1° giugno 2020 e il 31 dicembre 2020 ” (comma 2).

È, quindi, logicamente possibile che gli “istituti e luoghi della cultura” di cui alla prima parte dell’art. 183 citato, già provati dai minori introiti derivanti dalla vendita di biglietti nel periodo dall’1 marzo 2020 al 31 maggio 2020 (rispetto al periodo dal 1° marzo 2019 al 31 maggio 2019), abbiano subito, nel successivo periodo compreso tra l’1 giugno 2020 ed il 31 dicembre 2020, ulteriori “perdite” per l’annullamento (rinvio o ridimensionamento) di eventi quali (spettacoli o, nel caso di musei) mostre, con la conseguenza che, potenzialmente, le misure in questione concorrono tra di loro.

Ne consegue la palese illogicità del gravato divieto di cumulo, che ingiustificatamente preclude ai fruitori di contributi del primo tipo la partecipazione al riparto dei benefici appartenenti all’altra categoria.

10. Tale illogicità, per come parimenti dedotto dalla ricorrente, risulta ancor più evidente sia in considerazione del fatto che in nessuno degli interventi adottati in favore del settore (peraltro giustificati anche in sede europea) sarebbe stato previsto un divieto di tal genere, che alla luce dell’indirizzo espresso dall’Agenzia delle entrate sul punto (risposta n. 104 dell’11.2.2021).

11. Tanto premesso ed in via conclusiva, il ricorso n. 4674/2021, per come tempestivamente riassunto con il ricorso n. 7563/2022, ed il ricorso n. 7702/2022 sono fondati attesa l’illegittimità, per i motivi sopra esposti, del divieto di cumulo sancito dall’art. 2, comma 8, D.M. 18.11.2020, n. 527 nonché dall’art. 6, comma 4 del D.G. 14.12.2020, n. 931, recante l’avviso di indizione della procedura oggetto di causa che, per l’effetto, devono essere, in parte qua , annullati.

Ne consegue:

- con efficacia viziante, l’illegittimità dell’impugnato provvedimento di esclusione della ricorrente dalla procedura di cui all’avviso pubblico del 14.12.2020, adottato in data 17.02.2021 e motivato in ragione dell’illegittimo divieto di cumulo in contestazione;

- con efficacia caducante, l’illegittimità del D.G. del 25.03.2021, n. 282 e 283, tuzioristicamente impugnati anche con il ricorso n. 7702/2022, contenenti, il primo, gli elenchi dei soggetti ammessi al contributo ed il secondo l’elenco dei soggetti esclusi dal contributo di cui alla selezione del 14.12.2020, nella parte in cui la richiesta della società ricorrente è stata ritenuta non ammissibile.

12. Devono, invece, essere rigettate tanto la domanda risarcitoria quanto la domanda di accertamento, in considerazione degli effettivi conformativi delle presenti statuizioni annullatorie, secondo cui la p.a. dovrà istruire la domanda, aprioristicamente esclusa, presentata dalla ricorrente, onde accertare la sussistenza dei presupposti per l’assegnazione del contributo richiesto.

13. Tenuto conto della peculiarità della res controversa , le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi n. 4674/2021, 7563/2022 e 7702/2022, previa riunione degli stessi, li accoglie, quanto alla domanda annullatoria, rigettandoli nel resto.

Per l’effetto annulla, ai sensi, nei termini e con gli effetti conformativi di cui in motivazione:

- la disposizione di cui all’art. 2, comma 8, D.M. 18.11.2020, n. 527 nonché la disposizione di cui all’art. 6, comma 4 del D.G. 14.12.2020, n. 931, recante l’avviso di indizione della procedura oggetto di causa, nella parte in cui vietano il cumulo con il contributo di cui al D.M. 26 giugno 2020 n. 297;

- il conseguente provvedimento del MIBACT – Direzione Generale Musei – Servizio II – Sistema Museale Nazionale, del 17.02.2021, avente ad oggetto “ Avviso pubblico del 14 dicembre 2020, n. 931, di cui al decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo del 18 novembre 2020, n. 527. - Nota del Museo Diocesano di Napoli prot. 3170 del 16 febbraio 2021. - Comunicazione di rigetto .”;

- i conseguenti D.G. del 25.03.2021, n. 282 e 283, nella parte in cui la richiesta della società ricorrente è stata ritenuta non ammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Roberta Mazzulla, Presidente FF, Estensore

Francesca Santoro Cayro, Referendario

Michele Tecchia, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Roberta Mazzulla

IL SEGRETARIO