Pubblicato il 03/06/2025

N. 04171/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03507/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3507 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Laboratorio Analisi Cliniche Biogamma S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Picazio, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosanna Panariello e Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Caserta, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Dario Rojo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Asl Napoli 1 Centro, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola, Raffaello Costanzo e Massimiliano De Masi, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
A.S.L. Napoli 2 Nord, A.S.L. Napoli 3 Sud, A.S.L. Salerno, non costituite in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale Avellino, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio, Elisa Iannaccone e Marcello Abbondandolo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale Benevento, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Mennitto, Angela Conchiglia e Angelo Pasquale Cogliano, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico Pasteur di FA PI S.n.c., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-della deliberazione di Giunta Regionale n 215 del 4 maggio 2022 e pubblicata sul BURC in data 5 maggio 2022 con oggetto Assegnazione per l'esercizio 2022 di volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC N. 599 del 28 Dicembre 2021 recante la definizione dei limiti di spesa relativi alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale nonché dei relativi allegati costituiti dalla Relazione Tecnica, dalla Nota Metodologica, dai Parametri di Valutazione per l'attribuzione di punteggi sulla base dei dati raccolti al 31 Dicembre dell'anno precedente; dai tetti di spesa individuali di struttura;

- di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto della ricorrente;

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Laboratorio Analisi Cliniche Biogamma S.r.l. il 5 febbraio 2024:

per l’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 779 del 21 novembre; della Delibera della Giunta Regionale n. 800 del 29 dicembre 2023;

III. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Laboratorio Analisi Cliniche Biogamma S.r.l. il 29 aprile 2024:

per l’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 130 del 12 febbraio 2024;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Azienda Sanitaria Caserta, dell’Asl Napoli 1 Centro, dell’Azienda Sanitaria Locale Avellino e dell’Azienda Sanitaria Locale Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 4 luglio 2022 e depositato il successivo 18 luglio 2022, la società Laboratorio Analisi Cliniche Biogamma S.r.l., nella qualità di titolare una struttura, ubicata in Casagiove (CE) alla Via Sardegna 19/21, accreditata con il S.S.R. per lo svolgimento di attività di laboratorio analisi, ha adito l’intestato Tribunale ai fini dell’annullamento della deliberazione di Giunta Regionale n. 215 del 4 maggio 2022 (pubblicata sul BURC in data 5 maggio 2022) di assegnazione per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale.

2. Parte ricorrente, che ha esteso l’impugnativa agli allegati alla delibera gravata (Relazione Tecnica, nota metodologica, nonché i parametri di valutazione per l’attribuzione dei punteggi sulla base dei dati raccolti al 31 dicembre dell’anno precedente) ha affidato il gravame ai seguenti motivi:

I.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 8 DELLA L.241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE E CARENZA DI ISTRUTTORIA;

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8, 8 QUATER E 8 QUINQUIES DEL D.LGS. 30 DICEMBRE 1992 N. 502. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E PERPLESSITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. CONTRASTO CON GLI ATTI PRECEDENTI;

III. ULTERIORE VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 8 QUATER E 8 QUINQUIES DEL D.LGS. 30 DICEMBRE 1992 N. 502. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA;

IV. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA;

V. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA.

3. Premessa la violazione delle garanzie procedimentali (con riferimento in particolare al necessario apporto delle associazioni di categoria), gli atti impugnati, secondo la prospettazione ricorsuale, sarebbero carenti sia sotto il profilo istruttorio che motivazionale; la Regione, in particolare, non avrebbe adeguato l’offerta al fabbisogno assistenziale, si sarebbe basata prevalentemente sul criterio della spesa storica, e sarebbero comunque insufficienti il meccanismo di premialità/penalizzazione e della parziale remunerazione extra tetto.

4. L’Amministrazione Regionale, inoltre, in spregio della specifica normativa vigente in materia, avrebbe elaborato i tetti di spesa sulla base di dati non controllati e consolidati e quindi in assenza della necessaria fase “concertativa” e di controllo con i centri accreditati.

5. Pertanto, la delibera giuntale n. 215/2022 sarebbe errata anche nella parte in cui ha confermato la ripartizione del tetto di struttura annuo in dodicesimi, sostenendosi altresì che l’esaurimento “precoce” delle risorse non avrebbe potuto essere risolto adottando una rendicontazione mensile alla quale, peraltro, parte ricorrente imputa il blocco delle prestazioni per superamento del tetto di spesa previsto, che sarebbe stato anticipato - per effetto della riforma- alla seconda parte di ogni mese.

6. Si contesta infine la decisione dell’Amministrazione Regionale di procedere ad arrotondamenti nella ripartizione percentuali dei tetti di spesa tra i centri accreditati nonché di aver ulteriormente modificato il budget della ricorrente.

7. Si sono costituiti in resistenza la Asl Caserta e la Regione Campania, mentre la Asl Benevento, la Asl Napoli 1, la Asl Avellino 1 hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva in ordine alla materia del contendere anche perché le prestazioni erogate dal centro di corrente ricadono nel territorio di competenza dell’Asl Caserta.

8. Con motivi aggiunti del 5 febbraio 2024 parte ricorrente ha esteso l’impugnazione al Decreto Dirigenziale n. 779 del 21 novembre 2023 ed alla Delibera n. 800 del 27 dicembre 2023. Si contesta la determinazione dei tetti di spesa per il 2023 e, in via provvisoria per il 2024, deducendo altresì che la determina dirigenziale n. 779/2023 avrebbe registrato che le risorse accantonate, secondo un meccanismo finanziario di riserve sul budget, prive di alcuna istruttoria preventiva, consentirebbero il pagamento al 100% di tutti gli sforamenti individuali del budget assegnato alle singole strutture che hanno prodotto prestazioni aggiuntive, entro il 10% del tetto 2002, indipendentemente dalla branca di riferimento. Di tal che il bilancio previsionale regionale sarebbe errato e le prestazioni erogate sarebbero state inferiori alla domanda e, quindi, respinte dai centri che non hanno inteso subire la falcidia del 70%.

9. Con successivi motivi aggiunti del 29 aprile 2024 il Centro ricorrente contesta il decreto dirigenziale n. 130 del 12 febbraio 2024 sopravvenuto in corso di causa contestando, tra l’altro, la modifica in peius del sistema premiale delle strutture sanitarie.

10. Nell’approssimarsi della trattazione del merito le parti hanno presentato memorie ex art. 73 c.p.a.

11. In tale sede, sia la Regione che l’Asl Caserta hanno eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa per effetto della clausola di salvaguardia, documentandone (cfr. produzione dell’Asl di Caserta del 7 marzo 2025) la relativa sottoscrizione da parte della ricorrente per le annualità disciplinate dalla delibera 215 del 2022 e dagli atti successivi oggetto dei motivi aggiunti (a valere per l’esercizio 2023 e, in via provvisoria, 2024).

12. All’udienza pubblica dell’11 marzo 2025 la causa, sentiti difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

13. In via preliminare, quanto alle eccezioni formulate dalle difese delle Asl Benevento 1, Napoli 1 e Avellino 1 di proprio difetto legittimazione passiva, le stesse possono essere accolte dal momento che dagli atti di causa risulta che le prestazioni sono state rese solo nei confronti della Asl Caserta.

14. Ciò posto, il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per effetto dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

15. La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 dei contratti stipulati dalla ricorrente con la Asl Caserta), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che " 1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ".

16. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che " in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza ", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale " comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ".

17. Da tale angolo visuale, "la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività" (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

18. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

19. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

20. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

21. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

22. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

23. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all'esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

24. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

25. Per quanto sopra, previa estromissione dal giudizio delle Asl Napoli 1, Avellino e Benevento, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.

26. Le spese seguono la soccombenza nei rapporti con la Regione Campania e l’Asl Caserta e vanno liquidate come in dispositivo; possono, invece, essere compensate nei confronti delle Asl Napoli 1, Avellino e Benevento; mentre nulla è dovuto nei confronti delle altre Asl intimate in quanto non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali nella misura rispettivamente di euro 1,500,00 (millecinquecento/00) in favore della Regione Campania oltre accessori di legge, e di euro 1.500,00 (millecinquecento) oltre accessori di legge in favore della Asl Caserta.

Compensa le spese di lite tra il ricorrente e l’Asl Napoli 1, l’Asl Avellino e l’Asl Benevento.

Nulla è dovuto nei confronti delle altre Asl intimate in quanto non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Palma	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO