Pubblicato il 06/06/2025

N. 00275/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00311/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 311 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Togna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, via Cappadocia n. 9;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliato per legge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota del Consiglio di Amministrazione del Ministero della Giustizia del -OMISSIS-, recante ad oggetto “Ex assistente Capo di Polizia Penitenziaria -OMISSIS-. Riammissione in servizio ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. n. 443 del 30 ottobre 1992”;

- di ogni provvedimento presupposto, consequenziale e connesso, con particolare riferimento alla nota del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del -OMISSIS-, consegnata in versione integrale in data -OMISSIS-, con la quale è stato trasmesso il suddetto parere.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Udito il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data-OMISSIS- il ricorrente, assistente capo del Corpo di Polizia Penitenziaria, è stato giudicato permanentemente non idoneo al servizio d’istituto e da collocare in congedo assoluto per infermità non dipendente da causa di servizio. In data -OMISSIS- egli è transitato nel ruolo amministrativo dell’Amministrazione Penitenziaria, nella corrispondente qualifica di assistente amministrativo, ed in tale ruolo presta servizio presso la Casa Circondariale dell’Aquila.

In data -OMISSIS- il ricorrente ha presentato un’istanza per la riammissione in servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria. In data-OMISSIS-il ricorrente è stato sottoposto a visita dalla competente Commissione Medica Ospedaliera (CMO), la quale ha accertato la sua idoneità “alla riammissione in servizio nel corpo di polizia penitenziaria relativamente alla patologia oggetto di riesame”.

Nella seduta del -OMISSIS- il Consiglio di Amministrazione del Ministero della Giustizia ha espresso parere negativo alla riammissione in servizio del ricorrente, dal momento che la prolungata assenza per un periodo di tempo “così lungo” - pari a circa un quinquennio - avrebbe determinato la perdita della professionalità necessaria a svolgere adeguatamente il servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria, sottraendo “al dipendente la possibilità di partecipare a questo processo di cambiamento”. Con nota del -OMISSIS- il Consiglio di amministrazione del Ministero della Giustizia ha comunicato al Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria il parere contrario alla riammissione in servizio del ricorrente nel Corpo di Polizia Penitenziaria.

1.1. Con ricorso notificato il 6 settembre 2021 e depositato il 13 settembre 2021, il ricorrente ha domandato, previa concessione di idonee misure cautelari, l’annullamento del provvedimento con il quale il Ministero della Giustizia ha respinto la propria istanza di riammissione in servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria, per violazione della disciplina di settore, difetto di istruttoria e carenza di motivazione (primo motivo) nonché per illogicità manifesta e travisamento dei presupposti fattuali e giuridici (secondo motivo). In particolare, il ricorrente si duole del mancato accertamento in concreto dell’asserita perdita della professionalità necessaria per lo svolgimento del servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria, adducendo che lo svolgimento del servizio nella corrispondente area funzionale dell’Amministrazione Penitenziaria non gli avrebbe comunque precluso di partecipare attivamente al processo evolutivo del Corpo di originaria appartenenza.

1.2. Si è costituito formalmente in giudizio il Ministero della Giustizia, producendo una relazione interna dell’Amministrazione Penitenziaria, con la quale sono state ulteriormente ribadite le ragioni della legittimità del provvedimento impugnato.

1.3. Con ordinanza collegiale n. 438 del 7 ottobre 2021 il Tribunale, ai sensi dell’articolo 73, comma 3, del codice del processo amministrativo, ha rilevato un possibile profilo di irricevibilità del ricorso per tardività della sua notificazione ed ha assegnato alle parti un termine per il deposito di memorie difensive.

1.4. Entrambe le parti hanno depositato memorie difensive in relazione alla rilevata irricevibilità del ricorso.

1.5. Con ordinanza n. 228 del 16 dicembre 2021 il Tribunale ha respinto la domanda cautelare proposta dal ricorrente.

1.6. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio deve innanzitutto affrontare la questione preliminare di irricevibilità del ricorso per tardività della sua notificazione, sollevata d’ufficio ai sensi dell’articolo 73, comma 3, del codice del processo amministrativo.

2.1. Essa deve essere disattesa.

2.2. L’articolo 41, comma 2, del codice del processo amministrativo dispone che il termine perentorio per la proposizione dell’azione di annullamento decorre dalla notificazione, dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dell’atto per il quale è richiesta la notificazione individuale.

2.3. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la “piena conoscenza” dell’atto, coincidente con il dies a quo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso, non può essere intesa come conoscenza integrale dell’atto lesivo, la quale è eccezionalmente richiesta solamente nella peculiare disciplina del contenzioso sull’affidamento dei contratti pubblici. Per gli altri settori dell’ordinamento, l’individuazione del dies a quo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso deve, comunque, tenere conto delle contrapposte esigenze di certezza dell’azione amministrativa e di effettività della tutela giurisdizionale.

Pertanto, la “piena conoscenza” dell’atto, se non può essere intesa nell’accezione massima di integrale conoscenza dell’atto, recepita dall’articolo 120, comma 2, del codice del processo amministrativo, per come sostituito dall’articolo 209, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, non può neppure essere intesa nell’accezione minima di mera conoscenza dell’esistenza dell’atto lesivo.

Il principio di effettività della tutela, enunciato dall’articolo 1 del codice del processo amministrativo, postula, infatti, che tutti i soggetti che intendono accedere alla tutela giurisdizionale siano posti nelle condizioni di valutare ex ante la plausibilità delle ragioni che intendono porre a sostegno delle proprie domande, anche al fine di non aggravare inutilmente l’apparato giurisdizionale con la proposizione di ricorsi completamente “al buio”.

2.4. Sicché, la mera conoscenza dell’esistenza del provvedimento amministrativo sfavorevole, senza che di questo siano resi noti gli elementi essenziali - tra cui rientra l’esplicitazione, ancorché sommaria, delle ragioni che ne palesino l’immediata e concreta lesività per la sfera giuridica degli interessati - non è idonea a far decorrere il termine decadenziale per la proposizione del ricorso, il quale decorre solo dal momento in cui l’interessato è posto nelle condizioni di comprendere il contenuto sfavorevole del provvedimento e di valutare la sussistenza delle condizioni per adire la tutela giurisdizionale. (Consiglio di Stato, sezione IV, 22 agosto 2024, n. 7207; 11 aprile 2023, n. 3654; 10 marzo 2023, n. 2546).

2.5. Nel caso di specie, il ricorrente ha ricevuto a mani, in data -OMISSIS-, una copia del provvedimento con il quale il Ministero della Giustizia ha espresso parere contrario alla sua riammissione in servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria. La copia del provvedimento notificato al ricorrente risulta, tuttavia, priva della seconda pagina, nella quale è contenuta la motivazione del parere negativo alla riammissione in servizio, mentre nelle altre pagine sono contenuti l’intestazione e il preambolo (prima pagina) nonché il dispositivo e la firma (terza pagina) del provvedimento.

In data -OMISSIS- il ricorrente è stato, perciò, reso edotto del mancato accoglimento della propria istanza ma non delle ragioni di massima per cui la sua pretesa non è stata soddisfatta: risulta, infatti, incontestata tra le parti la circostanza che il provvedimento completo, comprensivo della seconda pagina nella quale è contenuta la motivazione del parere contrario alla riammissione in servizio, sia stato notificato al ricorrente in data -OMISSIS-.

2.6. Pertanto, in considerazione del periodo di sospensione feriale dei termini processuali di cui all’articolo 54, comma 2, del codice del processo amministrativo, il ricorso, notificato in data 6 settembre 2021, è stato tempestivamente proposto entro il termine decadenziale di sessanta giorni, decorrente dall’-OMISSIS-.

3. Il primo motivo di ricorso, con il quale sono stati dedotti i vizi della violazione della disciplina di settore, del difetto di istruttoria e della carenza di motivazione del provvedimento impugnato, è fondato.

3.1. L’articolo 42 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell’art. 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395 , rinvia, per la riammissione in servizio del personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, alla disciplina contenuta nell’articolo 132 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1956, n. 3, per come modificata a seguito della sentenza additiva della Corte Costituzionale 26 gennaio 1994, n. 3, la quale attribuisce all’Amministrazione il potere discrezionale di riammettere il dipendente cessato dal servizio per motivi di salute, sentito il parere del Consiglio di Amministrazione (comma 1), a condizione che il posto ricoperto al momento della cessazione dal servizio risulti vacante e che la cessazione dal servizio non sia avvenuta in applicazione di disposizioni di carattere transitorio o speciale (comma 4).

3.2. La norma prevede un divieto assoluto di riammissione nel posto di lavoro occupato in precedenza, che è quello della eccezionale cessazione dal servizio in applicazione di disposizioni di carattere transitorio o speciale, non sussistente nel caso di specie.

3.3. Con sentenza n. 294 del 13 novembre 2009, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 80, comma 1, del decreto legislativo n. 443 del 1992, nella parte in cui non consente al personale invalido del Corpo di Polizia Penitenziaria, transitato a domanda in altri ruoli dell’Amministrazione Penitenziaria, di presentare istanza di riammissione nel ruolo di provenienza “allorché sia intervenuta la guarigione”. Con tale sentenza additiva la Corte Costituzionale ha cancellato l’ulteriore divieto assoluto di riammissione del dipendente nel posto di lavoro occupato in precedenza, previsto espressamente per il personale del Corpo di Polizia Penitenziaria dispensato dal servizio d’istituto per motivi di salute e trasferito in altro ruolo dell’Amministrazione Penitenziaria.

3.4. A seguito della presentazione dell’istanza di riammissione in servizio, l’Amministrazione Penitenziaria deve, pertanto, verificare le attuali condizioni di salute del dipendente e la consistenza del proprio organico, sicché, una volta accertate la guarigione dall’infermità che ne aveva determinato il trasferimento ad altro ruolo e la disponibilità del posto ricoperto in precedenza, essa è tenuta a riammetterlo nel servizio di polizia penitenziaria.

Nondimeno, in ragione della delicatezza delle mansioni che connotano lo svolgimento del servizio di polizia penitenziaria, l’Amministrazione Penitenziaria chiamata a decidere sull’istanza di riammissione del dipendente conserva il potere ampiamente discrezionale di “procedere al rigoroso accertamento dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge”, anche alla luce delle complessive esigenze organizzative riscontrate al momento della presentazione dell’istanza.

3.5. Nel caso di specie, la CMO ha accertato l’idoneità del ricorrente ad essere riammesso in servizio nel Corpo di Polizia Penitenziaria, stante l’avvenuta guarigione dalla patologia invalidante oggetto di riesame.

L’Amministrazione Penitenziaria non ha individuato l’indisponibilità, nella pianta organica del Corpo di Polizia, del posto di assistente capo ricoperto in precedenza dal ricorrente e, tuttavia, ha espresso parere contrario alla sua riammissione in servizio a causa del lungo periodo di assenza - pari a circa un quinquennio - durante il quale il ricorrente avrebbe perso la professionalità necessaria per svolgere adeguatamente il servizio di polizia penitenziaria, in ragione dell’impossibilità di partecipare ad un imprecisato “processo di cambiamento”.

3.6. Il Collegio ritiene che tale motivazione ostativa sia inadeguata a spiegare le ragioni per cui il ricorrente sia stato ritenuto inidoneo ad assolvere il servizio d’istituto tipico del posto ricoperto in precedenza.

L’Amministrazione Penitenziaria è tenuta ad effettuare un accertamento prognostico, ex ante ed in concreto, del possesso dei predetti requisiti oggettivi e soggettivi, in base alla situazione fattuale e giuridica esistente al momento della presentazione dell’istanza. Tale accertamento deve essere condotto in maniera tanto più approfondita, quanto più è lungo il periodo di collocamento del dipendente in congedo per infermità, ma ciò non significa che il dipendente che abbia svolto per un lungo periodo mansioni diverse all’interno della medesima amministrazione non possa essere recuperato, anche mediante l’adempimento degli specifici obblighi di formazione del personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, al pieno ed effettivo svolgimento del servizio prestato in precedenza.

3.7. Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha verificato in concreto il complessivo livello di professionalità del dipendente al momento della presentazione della domanda di riammissione in servizio, né, tantomeno, la possibilità di colmare la fisiologica flessione della specifica professionalità, conseguente al mancato svolgimento del servizio di polizia penitenziaria, con il graduale (ri)affidamento dei compiti d’istituto o con il temporaneo affiancamento durante il periodo di iniziale ripresa del servizio ovvero con la predisposizione di un percorso formativo dedicato.

4. La fondatezza del primo motivo di ricorso preclude al Collegio di esaminare le censure specificate nel secondo motivo di ricorso, le quali si riferiscono esattamente a quel tratto di potere discrezionale non esercitato dall’Amministrazione Penitenziaria, relativo all’accertamento in concreto del possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti per lo svolgimento del servizio di polizia penitenziaria.

5. In definitiva, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato, fatto salvo l’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione in relazione all’idoneità del ricorrente all’assolvimento dei compiti d’istituto, da esercitarsi tenendo conto di tutte le esigenze di servizio riscontrabili al momento della presentazione dell’istanza.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza dell’Amministrazione resistente e sono liquidate, in favore della parte ricorrente, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota del Consiglio di Amministrazione del Ministero della Giustizia del -OMISSIS-.

Condanna il Ministero della Giustizia a rifondere al ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute della parte ricorrente.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Rosanna Perilli, Primo Referendario, Estensore

Massimo Baraldi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosanna Perilli	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.