Pubblicato il 06/06/2025

N. 01835/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01840/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1840 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Librizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cesarò, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Cairone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Siciliana, Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità, Ufficio Genio Civile Messina, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in IA, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

per l'annullamento

- del provvedimento di diniego del 17 luglio 2024, prot. -OMISSIS-;

- dell’ordinanza dirigenziale del 19 luglio 2024 -OMISSIS-;

- ove occorra, della relazione di sopralluogo datata 17 luglio 2024; della nota 13 agosto 2024 prot. -OMISSIS-; dell’art. 32, comma 5, N.T.A., ove applicato e/o interpretato in senso difforme da quanto sostenuto negli atti della pratica di sanatoria edilizia; della nota dell’Ufficio regionale del Genio civile di Messina 2 ottobre 2024 prot. -OMISSIS-; del “verbale ex art. 21 L. -OMISSIS-4/74”, citato nella predetta nota e non conosciuto; di ogni atto connesso, prodromico, conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cesarò e della Regione Siciliana, Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità, Ufficio Genio Civile Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 la dott.ssa Paola Anna Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in esame i ricorrenti hanno rappresentato di aver presentato al Comune di Cesarò la SCIA in sanatoria prot. -OMISSIS-del 3 agosto 2023 e successiva integrazione prot. -OMISSIS- del 12 dicembre 2023, volta alla regolarizzazione urbanistica del fabbricato adibito a civile abitazione censito nel catasto urbano di quel Comune al foglio -OMISSIS-, ampliato in difformità all’autorizzazione edilizia -OMISSIS- del 1984, a suo tempo rilasciata all’originario proprietario e loro dante causa.

A dire dei ricorrenti, le difformità segnalate, meglio descritte in ricorso, avrebbero creato un incremento di volume e di superficie calpestabile, senza comportare pregiudizio alla stabilità del fabbricato, sarebbero conformi agli strumenti urbanistici generali e di attuazione vigenti tanto al momento della realizzazione delle opere quanto al momento di presentazione della SCIA in sanatoria e non ricadrebbero in zone sottoposte a vincoli, essendo pertanto sanabili ai sensi dell’art. 14 della L.R. 16/2016.

La pratica edilizia sarebbe stata, inoltre, corredata da “relazione tecnica relativa al comportamento strutturale dell’immobile” in sostituzione del certificato di idoneità statica, ai sensi dell’art. 35 L. 47/1085, dell’art. 39, comma 4 L. 724/1994 e della circolare dell’ARTA 25 gennaio 1997 n. 197.

Senonché, a distanza di oltre un anno dalla presentazione della SCIA, con nota del 17 luglio 2024 -OMISSIS-, il Comune avrebbe comunicato loro il diniego della SCIA per “assoluta difformità del fabbricato al Regolamento edilizio al momento della presentazione dell’istanza”.

Due giorni dopo, l’Ente avrebbe altresì adottato l’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-/2024, con cui ha ordinato la demolizione delle opere realizzate abusivamente, preannunciando l’adozione dei provvedimenti sanzionatori conseguenziali per l’ipotesi di mancato adempimento.

Con PEC dell’1 agosto 2024, i ricorrenti avrebbero chiesto il riesame della pratica, che tuttavia sarebbe stato negato, con nota prot. -OMISSIS- del 13.8.2024.

Successivamente avrebbero ricevuto la nota prot. -OMISSIS- del 2.10.2024 dell’Ufficio regionale del Genio Civile, Servizio di Messina, con cui veniva comunicata l’emissione del verbale ex art. 21 L. 64/1974.

2. I predetti atti, meglio indicati in epigrafe, sono stati impugnati dai ricorrenti, i quali ne lamentano l’illegittimità in relazione ai motivi di seguito sintetizzati.

I. Violazione di legge. Eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria.

Il Comune avrebbe errato nell’affermare che le opere occuperebbero un volume complessivo pari a mc 722,16, stante che, da progetto edificato, il volume realizzato sarebbe pari a mc 579,71, e dunque nei limiti di quanto consentito dall’art. 32, comma 5, delle N.T.A. al P.R.G., in forza del quale per i “lotti interclusi di superficie non superiore a mq 200” (quale sarebbe, in tesi, quello dei ricorrenti) l’indice di fabbricabilità fondiaria massimo è pari a mc/mq 9.

L’applicabilità della predetta norma al proprio immobile sarebbe stata rappresentata dai ricorrenti al Comune resistente in sede di istanza di riesame, ma non sarebbe stata tenuta in considerazione dall’Amministrazione, la quale sarebbe, dunque, incorsa nei vizi di difetto di istruttoria e insufficiente motivazione.

Sarebbe stato, altresì, leso il legittimo affidamento riposto dai ricorrenti sulla stabilità della SCIA, in considerazione del decorso di oltre un anno tra il momento in cui la stessa sarebbe stata presentata e l’adozione del provvedimento negativo da parte del Comune, il quale non avrebbe peraltro indicato l’interesse pubblico sotteso al diniego tardivo.

Il Comune, inoltre, avrebbe errato in quanto non avrebbe omesso di valutare la possibilità di adottare provvedimenti meno pregiudizievoli per i ricorrenti, come ad esempio un diniego soltanto parziale ovvero l’applicazione delle sole sanzioni pecuniarie, stante l’entità dell’abuso, il quale sarebbe di limitate dimensioni strutturali.

II. Illegittimità derivata.

Anche la nota dell’Ufficio del Genio civile sarebbe illegittima, in quanto la pratica edilizia era corredata da una “relazione tecnica relativa al comportamento strutturale dell’immobile”, in sostituzione del certificato di idoneità statica, come sarebbe consentito dall’art. 35 L. n. 47/1985, dall’art. 39, comma 4, L. n. 724/1994 e dalla circolare dell’A.R.T.A. 25 gennaio 1997 n. 197.

3. Per tali motivi, i ricorrenti hanno chiesto disporsi l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con conseguente ordine al Comune di provvedere al riesame della pratica, previa eventuale integrazione della domanda ove necessario.

4. In via istruttoria, hanno chiesto disporsi CTU o verificazione.

5. Il Comune intimato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, depositando puntuale memoria, con cui ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 40 c.p.a., per omessa indicazione di specifici motivi di diritto; nel merito, ne ha chiesto il rigetto in quanto infondato.

6. L’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio con memoria di mera forma.

7. Con istanza depositata in data 28 aprile 2025, in considerazione delle articolate difese del Comune e del decesso del tecnico di fiducia, parte ricorrente ha chiesto disporsi il rinvio della causa al fine di valutare l’opportunità di presentare una nuova domanda di sanatoria, affidando il relativo mandato ad altro professionista.

8. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

9. Preliminarmente, occorre disporre sull’istanza di rinvio presentata da parte ricorrente.

Il Collegio rileva come la stessa non possa trovare accoglimento, in quanto la rappresentata necessità di conferire incarico ad un nuovo tecnico professionista, anche al fine di valutare l’opportunità di presentare una nuova domanda di sanatoria, oltre ad essere ininfluente rispetto al presente giudizio, ormai maturo per la decisione, non costituisce una di quelle circostanze eccezionali al cui ricorrere l’art. 73, comma 2 bis , c.p.a. subordina la possibilità di disporre un rinvio.

10. Ciò posto, e venendo all’esame delle questioni prospettate dalle parti, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per omessa formulazione di specifici motivi di diritto sollevata dal Comune resistente, in quanto il ricorso è comunque infondato nel merito.

11. Con l’atto di “diniego per non conformità” prot. -OMISSIS- del 17 luglio 2024, il Comune resistente ha comunicato ai ricorrenti che “l’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 14 della L.R. 16/2016 (SCIA in sanatoria) ” non poteva essere accolta in quanto l’indice fondiario previsto per la zona B1a (zone residenziali di completamento), in cui è ricompreso l’immobile di che trattasi, è pari a 4,00 mc/mq, e non a 9,00 mc/mq, come indicato nei progetti presentati, con la conseguenza che il volume massimo consentito per una superficie coperta di mq 80,24 è pari a mc 320,96 mc e non a mc 722,16.

Il Comune, inoltre, con il medesimo atto ha rilevato che le opere realizzate, avendo interessato parti murarie principali e solai, avrebbero dovuto essere oggetto di apposita autorizzazione da parte del Genio Civile di Messina.

Con l’istanza di riesame presentata in data 1.8.2024, i ricorrenti hanno contestato all’Amministrazione una lettura non esatta dei dati indicati nella relazione tecnica asseverata depositata a corredo della SCIA, in quanto in essa viene indicato un volume da progetto edificato pari a mc 579,71, e dunque inferiore al volume complessivamente autorizzabile, che a parere dei ricorrenti sarebbe pari mc 722,16, in quanto troverebbe applicazione la regola prevista per i lotti interclusi di superficie non superiore a 200 mq, di cui all’art. 32, comma 5 delle N.T.A. al P.R.G., che prevede un indice di fabbricabilità non superiore alla media della densità edilizia preesistente nell'intero isolato di appartenenza, e comunque non superiore a mc/mq 9.

Con la nota -OMISSIS- del 13.8.2024, il Comune, pur prendendo atto della corretta volumetria realizzata (mc 579,71 anziché mc 722,16, originariamente contestati), ha confermato il diniego, ribadendo che la volumetria massima consentita per la specifica zona è pari a mc 320,96 (tenuto conto di un indice di fabbricazione pari a mc/mq 4).

Implicitamente, pertanto, il Comune ha ritenuto non condivisibile l’assunto dei ricorrenti, secondo cui avrebbe trovato applicazione l’indice di fabbricabilità previsto per i lotti interclusi.

12. Il predetto diniego, a parere dei ricorrenti, sarebbe viziato da violazione di legge, difetto di istruttoria e insufficiente motivazione. Esso, inoltre, sarebbe tardivo, in quanto intervenuto oltre l’anno dalla presentazione della segnalazione, e dunque in violazione del disposto di cui all’art. 19, comma 3 della L. 241/1990, ledendo, peraltro, l’affidamento dagli stessi riposto sul buon esito del titolo.

Le doglianze sono infondate.

13. Preliminarmente, sul profilo dei termini, il Collegio rileva che il disposto di cui all’art. 19, comma 3 della L.241/1990 non trova applicazione in materia di SCIA edilizia in sanatoria, che è specificamente normata dal D.P.R. n. 380/2001, per come recepito nella Regione Siciliana.

Sul punto, va tenuto in considerazione che, a differenza di quanto previsto per l'accertamento di conformità dall'art. 36, D.P.R. n. 380 del 2001, che qualifica espressamente l'eventuale silenzio dell'amministrazione oltre il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza come diniego, l'art. 37, D.P.R. n. 380 del 2001, disciplinante la SCIA in sanatoria, nulla dispone sul punto.

In assenza di un chiaro dato normativo, si sono inizialmente profilati due diversi orientamenti giurisprudenziali, l’uno secondo cui anche in relazione alla SCIA in sanatoria, così come espressamente previsto per l’accertamento di conformità, il silenzio oltre i termini sarebbe qualificabile quale silenzio rigetto (T.A.R. Milano, Sez. I, 21.3.2017, n.676; TAR Campania, Sez. III, 18.5.2020, n.1824; T.A.R. Campania, Sez. II, 10.6.2019, n.3146); l’altro secondo cui, all’opposto, il silenzio andrebbe qualificato come silenzio assenso (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 24.3.2022, n. 809/2022).

La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, invece, ha optato per una terza soluzione interpretativa, a parere del Collegio maggiormente condivisibile, chiarendo come non possa applicarsi estensivamente alle SCIA in sanatoria di cui all’art. 37 né la regola del silenzio-rigetto di cui all’art. 36, né l’opposta regola del silenzio assenso.

Affinché il procedimento di cui all’art. 37 T.U.E. possa dirsi concluso, infatti, occorre un provvedimento espresso (quello con cui, a cura del responsabile del procedimento, viene quantificata e applicata la sanzione pecuniaria), da cui non si può prescindere per la definizione della procedura. Solo in tale momento il procedimento di sanatoria può dirsi favorevolmente concluso, configurando altrimenti l’inerzia dell’Amministrazione un’ipotesi di silenzio inadempimento (Consiglio di Stato Sez. II, 20.2.2023, n. 1708 e giurisprudenza ivi richiamata).

La predetta soluzione appare maggiormente coerente con la ratio della sanatoria, avente ad oggetto opere abusive già realizzate e che necessita, pertanto, di una valutazione espressa dell'amministrazione in relazione alla verifica della doppia conformità; la disciplina ordinaria della S.C.I.A., intesa quale meccanismo di semplificazione del regime abilitativo edilizio, invece, si attaglia meglio ad opere ancora da realizzare.

In applicazione del sopra richiamato assunto, dunque, nel caso in esame, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, il decorso del termine di cui all’art. 19, comma 3 della L. 241/1990 non ha comportato la consumazione del potere attribuito al Comune, che è stato poi effettivamente esercitato attraverso l’adozione del diniego espresso, motivato sulla base del difetto di conformità.

14. Il diniego si appalesa legittimo anche nel merito, in quanto, il Collegio ritiene corretta la determinazione a cui è pervenuto il Comune, che, nell’applicare l’indice di fabbricabilità pari a mc/mq 4, ha disatteso la tesi prospettata dai ricorrenti circa l’applicabilità al proprio fondo della regola speciale prevista dall’art. 32, comma 5 delle N.T.A. per i lotti interclusi.

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, la fattispecie del c.d. "lotto intercluso" o anche detto “lotto isolato” riguarda porzioni di territorio non ancora edificate.

L’istituto, in termini urbanistico-edilizi, riguarda aree c.d. "relitto" per cui è prevista l’autonoma edificabilità, anche in assenza di strumenti di attuazione, in quanto già urbanisticamente definite, ossia compiutamente e definitivamente collegate e integrate con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23/12/2021, n. 8544).

Poiché, dunque, la completa e razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo per tali aree.

Affinché si possa parlare di “lotti interclusi”, dunque, non è sufficiente la semplice interclusione del terreno, ma occorre, coerentemente con la ratio dell’istituto, che lo stesso costituisca una porzione di territorio non ancora edificata e inserita in un contesto già urbanizzato.

L’area su cui insiste l’immobile dei ricorrenti, a prescindere dalla effettiva interclusione, non può certamente qualificarsi quale “lotto intercluso”, nel senso di cui sopra, in quanto già da tempo edificata e all’interno della quale sono state realizzate delle opere in ampliamento al fabbricato esistente, oggetto della SCIA in sanatoria in contestazione.

Ne deriva che non possono trovare applicazione i parametri urbanistico-edilizi specificamente previsti per i lotti interclusi dalle N.T.A. del Comune di Cesarò, in considerazione delle peculiari caratteristiche che li contraddistinguono.

Non può accogliersi, dunque, la tesi dei ricorrenti secondo cui l’indice di fabbricabilità da tenere in considerazione per l’assentibilità del progetto fosse pari a mc/mq 9, dovendosi applicare, invece, l’indice generale di zona pari a mc/mq 4, che nel caso di specie è stato pacificamente superato.

15. Alla luce di quanto sopra, emerge che il provvedimento di diniego emesso dal Comune è atto dal contenuto vincolato ed in quanto tale idoneo ad essere supportato da succinta motivazione, non essendo necessario che il Comune esplicitasse l’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere, che, in relazione ai provvedimenti di contrasto all’abusivismo edilizio, è in re ipsa (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 03/01/2024, n. 130).

L’Ente, infatti, non poteva che negare la sanatoria in considerazione della riscontrata non conformità con le norme urbanistiche, di portata certamente essenziale, considerato che l’applicazione di un indice fondiario diverso ha determinato la creazione di volumetria quasi doppia rispetto a quella ammessa (570,71 mc anziché 320,96 mc).

16. Trattasi, peraltro, di atto plurimotivato, in quanto con esso il Comune ha altresì contestato la realizzazione di opere strutturali, potenzialmente influenti sulla stabilità dell’edificio, in assenza della prescritta autorizzazione da parte del competente ufficio del Genio Civile.

Sul punto, i ricorrenti si limitano ad eccepire di aver corredato la SCIA di apposita relazione tecnica, in sostituzione del certificato di idoneità statica, ai sensi dell’art. 35 L. n. 47/1985, dell’art. 39, comma 4, L. n. 724/1994 e della circolare dell’A.R.T.A. 25 gennaio 1997 n. 197.

L’argomento difensivo non è decisivo, stante che la certificazione sostitutiva a firma di un tecnico abilitato a cui i ricorrenti fanno riferimento è stata prevista esclusivamente nell’ambito delle norme sul condono, e non anche dagli artt. 36 e 37 T.U.E., che non prevedono un istituto similare.

Ne deriva che la SCIA in sanatoria non poteva trovare favorevole riscontro anche in quanto sfornita della necessaria autorizzazione da parte dell’Ufficio del Genio Civile.

17. Nessun affidamento poteva maturare in capo ai ricorrenti, considerato che, come detto, in tema di SCIA in sanatoria non è previsto alcun meccanismo di silenzio assenso assimilabile a quello di cui alla tradizionale SCIA, dovendo essere adottato un provvedimento conclusivo di quantificazione della sanzione da corrispondere; in ogni caso, per costante orientamento giurisprudenziale, non sussiste alcun legittimo affidamento tutelabile a fronte del prevalente interesse pubblico al ripristino della legalità violata ( ex multis Cons. Stato, Sez. II, 04/04/2024, n. 3085).

18. Va disattesa, infine, anche la censura di difetto di istruttoria, relativa alla circostanza secondo cui, a parere dei ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto valutare la possibilità di una sanabilità parziale delle opere, stante che la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, che devono valutarsi unitariamente e nella loro globalità (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 18 ottobre 2023, n. 9052).

19. Conseguentemente legittimi sono, altresì, l’ordinanza di demolizione e gli altri atti impugnati, rispetto cui, peraltro, non sono state formulate autonome censure.

20. In conclusione, il ricorso è infondato e va rigettato.

21. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in €. 1.000,00 (euro mille/00) in favore del Comune ed in ulteriori €. 1.000,00 (euro mille/00d) in favore dell’Amministrazione regionale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Salvatore Accolla, Primo Referendario

Paola Anna Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Anna Rizzo	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.