Pubblicato il 05/06/2025

N. 04287/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06283/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6283 del 2024, proposto da
Elisir S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanna Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensiva:

a) della delibera di C.C. n. 143/24 del 23.7.24 (pubblicata all’Albo Pretorio dal 16/9/24 all’1/10/24), recante approvazione della proposta di deliberazione n. 153/24, ad oggetto: “ Approvazione del Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione dele attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del DPR 380/01 ”;

b) di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la costituzione del Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente afferma di essere proprietaria di due lotti di terreno siti in Giugliano in Campania, identificati in N.C.T. al foglio 73, p.lla 29 (dell’estensione di mq.8222) e p.lla 30 (dell’estensione di mq.7751), ricadenti in zona F1 ( standard e attrezzature, ivi comprese l’istruzione superiore ed i servizi sociali a scala comunale e sovracomunale) del vigente PRG, per le quali l’edificazione è assoggettata ad intervento diretto con permesso di costruire.

Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 143 del 29.07.2024, pubblicata dal 16.09.2024 al 01.10.2024 l’amministrazione ha approvato il “Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del D.P.R. 380/2001”, prevedendo che nei suddetti ambiti gli interventi privati debbano essere autorizzati con permesso di costruire “convenzionato” ai sensi dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001.

Ritenendo illegittima la deliberazione di approvazione del regolamento in epigrafe, con il ricorso in trattazione, la ricorrente la impugna per i seguenti motivi:

1)violazione e falsa applicazione L.R. 16/04 e Regolamento regionale n. 5 del 4.8.11 - eccesso di potere – sviamento – erroneità dell’istruttoria e della motivazione – illegittimità derivata.

Lamenta parte ricorrente che la delibera impugnata avrebbe introdotto modifiche alla disciplina urbanistica dettata dal P.R.G. per le Zone territoriali Omogenee “F1” ( Standard ed attrezzature) per i lotti con una superficie fondiaria inferiore ai mq. 5000, senza l’esperimento del procedimento di variante al P.R.G. previsto dalla L.R. 16/2004 e dal Regolamento regionale 5/2011.

2) Violazione e falsa applicazione art. 28- bis D.P.R. 380/01 - eccesso di potere – sviamento – illegittimità derivata.

Sotto altro profilo afferma che l’aver subordinato la realizzazione degli interventi nelle zone F1 “ Standard e attrezzature” per i lotti inferiori a mq. 5000 al permesso di costruire convenzionato, violerebbe l’art. 28- bis del D.P.R. 380/2001. Tale strumento opererebbe esclusivamente nelle aree in cui il P.R.G. subordina l’edificazione all’approvazione di uno strumento attuativo, laddove le esigenze di urbanizzazione siano limitate. Nel caso di specie, invece, il Comune avrebbe previsto il permesso di costruire convenzionato nelle aree F1 per lotti di estensione inferiore a 5000 mq, per i quali il P.R.G. prevede l’intervento edilizio diretto.

3)violazione e falsa applicazione art. 28 bis dpr 380/01 - eccesso di potere – violazione del giusto procedimento – illegittimità derivata.

Sotto altro profilo la delibera sarebbe illegittima nella parte in cui, alla “Fase B Approvazione, Punto 1”, prevede che il progetto teso al rilascio del permesso di costruire convenzionato sia preliminarmente validato dal servizio/ufficio competente per poi essere sottoposto “alla Giunta Comunale su proposta del Sindaco e/o dell’Assessore Competente che potrà valutare lo stesso ammissibile e coerente con il complessivo bilancio delle attrezzature previste in PRG…” e solo se ritenuto “ammissibile” dalla Giunta su proposta del Sindaco e/o dell’assessore competente potrà essere sottoposto all’approvazione del Consiglio Comunale. La previsione si porrebbe in contrasto con l’art. 28 bis che attribuisce al Dirigente l’adozione del permesso di costruire, riservando al Consiglio comunale l’approvazione della convenzione, senza coinvolgimento alcuno della Giunta Comunale, del Sindaco e/o all’Assessore competente.

Si è costituito il Comune di Giugliano in Campania, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse. Le aree di proprietà della parte ricorrente, pur avendo destinazione F1, sarebbero confinanti in parte con terreni avente destinazione urbanistica B3 ed in parte con terreni aventi destinazione urbanistica E1. Pertanto, non ricadendo nella casistica delle aree a ridosso delle zone A e B, ma di quelle collocate a ridosso della zona B3 di completamento, sarebbero comprese tra le aree in cui l’edificazione è subordinata all’approvazione di un piano attuativo. Inoltre, l’estensione di ciascuna di esse sarebbe superiore a mq 5000 e, pertanto, ai sensi dell’art. 16 delle N.T.A. del P.R.G., per esse in ogni caso l’iniziativa edilizia sarebbe subordinata all’obbligo di redazione di piano urbanistico attuativo. Nel merito il Comune ha contestato la fondatezza delle avverse censure.

All’udienza pubblica del 26 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Si può prescindere dalla preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse formulata dal Comune, essendo esso infondato nel merito.

2. Non è condivisibile l’assunto di parte ricorrente secondo cui il regolamento approvato con la deliberazione impugnata avrebbe innovato alla disciplina urbanistica delle Z.T.O. F1 e, per tale ragione, avrebbe dovuto essere approvato con il procedimento di approvazione delle varianti urbanistiche. Piuttosto la disciplina regolamentare di nuova introduzione ha definito le modalità attraverso le quali dare concreta attuazione alla destinazione di zona già prevista dal P.R.G.

Va, infatti, considerato che, alla stregua della disciplina urbanistica comunale, le Z.T.O. F1 sono destinate ad ospitare “standard e attrezzature, ivi compresa l’istruzione superiore e i servizi sociali a scala comunale e sovracomunale ”, ossia aree nelle quali devono essere localizzati i servizi di interesse pubblico inderogabilmente previsti dal D.M. 1444/68 (in attuazione dell’art. 41-quinquies, comma 8, L. 1150/42), il quale, com’è noto, stabilisce la dotazione minima di spazi che i piani regolatori devono garantire per ciascuno dei servizi considerati (cfr. artt. 3 e 4 D.M. 1444/68).

Infatti l’art. 4 del D.M. 1444/1968 così definisce le zone F “gli spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale - quando risulti l'esigenza di prevedere le attrezzature stesse - debbono essere previsti in misura non inferiore a quella appresso indicata in rapporto alla popolazione del territorio servito:

- 1,5 mq/abitante per le attrezzature per l'istruzione superiore all'obbligo (istituti universitari esclusi);

- 1 mq/ abitante per le attrezzature sanitarie ed ospedaliere;

- 15 mq/ abitante per i parchi pubblici urbani e territoriali.)” .

La previsione di una z.t.o. F destinata ai suddetti servizi, dunque, implica necessariamente che le aree in essa comprese siano destinate a soddisfare il bis ogno di standard inderogabilmente previsto dalla legge.

Pertanto è insito nella stessa natura delle aree in questione la funzionalizzazione dello ius aedificandi non soltanto alla realizzazione di opere qualificabili come servizi di interesse generale, ma anche al soddisfacimento quantitativo del fab bis ogno di standard stabilito dallo strumento urbanistico e, comunque, della sua misura minima inderogabilmente prevista ex lege.

L’aver previsto, quale strumento per garantire la concreta attuazione della destinazione già impressa all’area, il permesso di costruire “convenzionato ”, non ha, dunque, introdotto una modifica urbanistica al Piano regolatore, ma solo, come si è detto, esplicitato lo strumento attraverso cui attuare la destinazione di zona impressa all’area.

Si tratta, peraltro, come ha correttamente rilevato il Comune, di una previsione attuativa dell’art. 31- bis L.R. 16, 2004 (introdotto dall’all'articolo 28, comma 1 della legge regionale 29 aprile 2024, n. 5) il quale prevede, con disposizione avente immediata efficacia applicativa, che “2. Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano.

3. Trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, i comuni sono obbligati ad operare una ricognizione dell'evoluzione demografica e provvedono al conseguente adeguamento del fabbisogno di dotazioni territoriali urbanistiche sia in chiave quantitativa-funzionale sia qualitativa-prestazionale.

4. Per gli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, per i quali, trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, non è stata attuata la destinazione prevista dal Piano, i proprietari, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare interventi che li destinano ad usi di interesse pubblico anche diversi da quelli previsti dal Piano.”.

Deriva, dunque, da un’espressa disposizione di legge, la necessità che gli interventi sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e di interesse pubblico siano approvati previa convenzione con il Comune.

2.2. Neppure sussiste la dedotta violazione dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, o comunque l’incongruità del suddetto strumento rispetto alla disciplina urbanistica delle aree in questione, nelle quali l’edificazione non è subordinata all’approvazione di uno strumento attuativo. Benchè il regolamento impugnato faccia espresso riferimento all’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, in realtà esso definisce in modo del tutto autonomo dalla suddetta previsione i contenuti della convenzione accessiva al titolo edilizio, essendo essa preordinata, non a garantire l’urbanizzazione di un’area che ne è priva, ma la funzionalizzazione degli interventi nelle Z.T.O. F al fab bis ogno effettivo di standard . Pertanto, il riferimento al permesso di costruire “convenzionato ” disciplinato dall’art. 28- bis D.P.R. 380/2001 è puramente descrittivo, ma non ne definisce i presupposti applicativi, né la disciplina, che è puntualmente prevista dal regolamento in coerenza sia con la funzione delle Z.T.O. F, previste dal D.M. 1444/68, sia con la disciplina regionale recata dagli artt. 31 e 31- bis L.R. 16/2004.

Infatti, nell’allegato 2 della delibera impugnata, che descrive i contenuti della convenzione, si prevede che: “Con la convenzione stessa deve, in primo luogo, essere garantita l'effettiva destinazione dei complessi o degli edifici da realizzare alla funzione prevista nonché la loro fruizione pubblica.

2. La convenzione di cui al precedente comma dovrà, in ogni caso, contenere:

- una puntuale individuazione della funzione dell'attrezzatura o dei servizi di interesse pubblico generale che viene garantita;

- una chiara individuazione delle modalità di gestione;

- una puntuale indicazione dei modi in cui verrà garantita la fruizione pubblica e delle condizioni cui la stessa dovrà risultare subordinata nonché le condizioni particolari praticate per i cittadini di Giugliano in Campania o per determinate categorie di utenti;

- il termine di validità della convenzione e le modalità di rinnovo alla scadenza;

- poteri di controllo e vigilanza, ivi compreso il potere di esercizio sostitutivo della gestione, l'eventuale applicazione di penali per l'inadempimento e il potere di risoluzione;

- la previsione del pagamento di penali nell'ipotesi di inadempimento da parte dell'interessato degli obblighi con la convenzione assunti;

- la prestazione di garanzie fideiussorie;

- la quantificazione degli oneri finalizzati al rilascio del permesso di costruire commisurati alla corresponsione di un contributo parametrato al solo costo di costruzione sulla base di apposito computo metrico estimativo relativo all'insieme delle opere di realizzazione dello standard urbanistico, di cui al comma 3 dell'art. 16 del DPR 380/01 (in parziale applicazione di quanto disposto dall'art. 9, lettera f della Legge 10/1977, in considerazione della circostanza, non prevista dalla suddetta legge, per cui le opere, pur costituendo urbanizzazione, rimangono a tempo indeterminato di proprietà privata);

- le opere finalizzate agli allacciamenti alle reti tecnologiche e stradali, poste interamente a carico del Soggetto Attuatore”.

2.3. L’analisi dell’effettiva natura del permesso convenzionato previsto dal Regolamento impugnato - la cui convenzione accessiva, come si è detto, non mira a determinare le esigenze di urbanizzazione di un’area in cui l’edificazione sia assoggettata a piano attuativo, ma a definire le condizioni necessarie a garantire ai cittadini la dotazione dei differenti tipi di standard previsti dalla legge e la loro effettiva fruibilità – rende evidente la non sussumibilità dello stesso nello schema legale dell’art. 28- bis D.P.R. 380/2001, poiché, come si è detto, le esigenze che esso mira a soddisfare attraverso la convenzione non sono riconducibili a quelle previste dalla suddetta norma.

La previsione di una valutazione preliminare, volta a valutare la coerenza del tipo di standard oggetto del progetto proposto con i fab bis ogni comunali e la successiva approvazione da parte della Giunta comunale sono coerenti con lo schema legale che disciplina espressamente, nel territorio regionale, le Z.T.O. F, ossia l’art. 31- bis L.R. 16/2004, il quale attribuisce alla Giunta comunale la competenza ad approvare la convenzione accessiva al titolo edilizio.

3. Infondato è anche il secondo motivo. In disparte la sottrazione ai sensi dell’art. 3, comma 2, L. 241/92 degli atti generali dall’obbligo di motivazione, la delibera impugnata reca un’esaustiva motivazione in ordine alle ragioni per le quali si è inteso intervenire.

4. In definitiva il ricorso è infondato.

5. La natura interpretativa delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO