Pubblicato il 04/05/2026

N. 03446/2026REG.PROV.COLL.

N. 04175/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4175 del 2025, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Ferrara, non costituito in giudizio;
Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. Da Palestrina n. 47;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00927/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Cons. ID TE e udito per la società appellata l’avvocato Filippo Lattanzi.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Con l’appello in esame il Ministero della cultura impugnava la sentenza del Tar Emilia Romagna n. 927 del 2024, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: determinazione del Comune di Ferrara n. 150400/24 del 26.8.2024 di conclusione positiva della conferenza di servizi, nella parte in cui ha previsto prescrizioni e condizioni; parere favorevole, ma condizionato, della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bologna e le Province di Modena, Regione Emilia e Ferrara, prot. MIC/MIC_SABAP-BO/25.07.2024/0024120-P e prot. del Comune n. 143093 del 7 agosto 2024; autorizzazione paesaggistica del Settore Governo del Territorio del Comune di Ferrara, nella parte in cui, richiamando i pareri e nullaosta della SABAP, ha dettato prescrizioni; nota a firma del responsabile del SUAP del Comune di Ferrara del 4 luglio 2024, notificata via pec il 29 luglio 2024, con cui viene dichiarata sospesa la CIL presentata dall’operatore.

2. All’esito del giudizio di primo grado il Tar, ritenuto essere maturato il silenzio assenso sulla pratica avviata, annullava gli atti impugnati.

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello:

- violazione e falsa applicazione dell’art. 44 del CCE e dell’art. 146 T.U. beni culturali in riferimento all’art. 9 della Costituzione perché, a fronte del vizio procedurale della mancata ricezione dell’invito alla conferenza, non poteva ritenersi formato il silenzio assenso;

- error in procedendo et in iudicando, eccesso di potere giurisdizionale, perché la valutazione di carente motivazione del parere sarebbe sintomo di sconfinamento nel merito.

4. La parte privata appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello; il Comune di Ferrara non si costituiva in giudizio.

5. Alla pubblica udienza del 28 aprile 2026 la causa passava in decisione.

6. Preliminarmente, anche a fronte delle deduzioni contrastanti, occorre richiamare l’iter seguito e confluito negli atti oggetto di impugnazione in prime cure.

6.1 In data 4 marzo 2024 la società odierna appellata ha presentato al SUAP del Comune di Ferrara, ai sensi dell’art. 44, d.lgs. n. 259 del 2003, istanza per la realizzazione di una SRB per la telefonia mobile per i gestori TIM e Vodafone, allegando alla domanda il progetto strutturale, la relazione paesaggistica, la documentazione per i nullaosta ENAC e AMI, i documenti per l’Autorità di Bacino e l’Analisi di Impatto Elettromagnetico per l’Arpa, notiziando, altresì, tutte le amministrazioni (compresa quella odierna appellante) della presentazione dell’istanza, alle quali ha inviato i relativi progetti e documenti.

6.2 Sono quindi intervenuti i nulla osta da parte dell’Arpa, dell’Aeronautica Militare e dell’ENAC, del Consorzio di Bonifica, della Commissione Qualità Architettonica e Paesaggio del Comune di Ferrara, secondo cui “l’intervento non compromette i valori paesaggistici del bene vincolato”.

Solo in data 21 maggio 2024 (quindi oltre il termine di cinque giorni di cui alla pacifica disciplina vigente ratione temporis), il Comune ha indetto la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 44 d.lgs. 259 cit. e dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990.

6.3 In data 11 giugno 2024 il Comune ha richiesto alla Soprintendenza competente il parere di ex art. 146, d.lgs. n. 42 del 2004.

6.4 Con missiva inviata il 13 giugno 2024 la società odierna appellata ha contestato al Comune il superamento del termine di legge di 60 giorni per la formazione del silenzio assenso, non essendo pervenuto nel suddetto termine alcun dissenso motivato da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale o dei beni culturali. Successivamente, quindi, la società ricorrente ha depositato in Comune il progetto esecutivo comunicando la CIL per l’avvio delle attività di installazione della SRB.

6.5 In data 29 luglio 2024 il Comune di Ferrara ha inviato ad Inwit nota di sospensione della CIL, rilevando che l’endoprocedimento relativo all’autorizzazione paesaggistica è imputata all’ente territoriale; pertanto non è attuabile “il silenzio assenso” presentato. Inoltre, la conferenza di servizio, indetta in data 21/05/2024 e contenente la richiesta di autorizzazione paesaggistica, dato che si tratta della realizzazione di un nuovo palo rientra tra le autorizzazioni ordinarie (105 gg) e non semplificate; quindi i tempi del rilascio sono diversi da quelli indicati nella conferenza di servizi.

6.6 In data 26 agosto 2024, il Comune di Ferrara, all’esito della conferenza di servizi, ha assunto una determinazione positiva, ma con prescrizioni, con riferimento, in particolare, alle condizioni indicate nell’autorizzazione paesaggistica P.P.G. 143093 del 7 agosto 2024, che, a sua volta, richiama il parere della Soprintendenza del 25 luglio 2024. Nel dettaglio, il Comune, ritenuto che le condizioni indicate dalle amministrazioni coinvolte ai fini dell'assenso non comportino la necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della Conferenza, ha sostanzialmente preso atto delle prescrizioni indicate dalla Soprintendenza, concernenti la necessità di abbassare l’altezza del palo almeno dell’altezza del pennone, mantenendo però le antenne il più ridosso possibile al palo.

7. Così ricostruita la fattispecie procedimentale può procedersi all’esame dell’appello, che risulta infondato.

8. In relazione al primo motivo di appello, va esclusa la sussistenza del vizio procedurale evocato, non sussistendo elementi ostativi al formarsi del silenzio assenso, così come correttamente accertato dal Tar.

8.1 In linea generale, il silenzio assenso sull'istanza autorizzatoria non si forma solo in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell'istanza - ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l'individuazione a priori dello stesso oggetto dell'istanza - con la precisazione che l'istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore; non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l'esercizio dei poteri di autotutela e l'impugnazione giudiziale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 9/03/2026, n. 1878).

8.2 Con particolare riferimento alla materia in esame, va ribadito che il silenzio-assenso si perfeziona anche se l’istanza non è conforme alla disciplina di riferimento salvo i casi di radicale inconfigurabilità giuridica della domanda o di mancanza della documentazione essenziale. Tale principio si applica anche al procedimento autorizzatorio previsto dall’articolo 44 d.lgs. n. 259 del 2003 relativo alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici. In relazione a tale procedimento, la richiesta di integrazione istruttoria è idonea a interrompere il termine di conclusione del procedimento solo se formulata entro il termine previsto dalla disciplina speciale che è perentorio (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 17/02/2026, n. 1272).

8.3 In tale ottica, è evidente come un errore procedurale fra amministrazioni – come avvenuto nella specie, di tardiva ed incompleta convocazione - non possa rientrare nei presupposti ostativi alla formazione del silenzio assenso

8.4 Un errore procedurale delle amministrazioni non può essere invocato a loro beneficio ed a danno del soggetto la cui posizione il legislatore ha inteso invece proprio garantire, nell’ambito di una scelta normativa discrezionale chiara, attraverso l’istituto del silenzio assenso, proprio al fine di responsabilizzare le amministrazioni chiamate a gestire delicati procedimenti amministrativi ed i connessi interessi pubblici.

9. Va ribadita l’impostazione della condivisa giurisprudenza prevalente (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 13/03/2024, n. 2459) che evidenzia come l’istituto denominato “silenzio-assenso” risponda ad una valutazione legale tipica in forza della quale l'inerzia decisoria “equivale” ad un provvedimento di accoglimento. Ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda eventualmente non conforme a legge. Con conseguente illegittimità del diniego tardivo.

9.1 Infatti, ove ne sussistano i requisiti formali di formazione, il silenzio-assenso può perfezionarsi anche quando l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l'adozione non sia del tutto conforme alle norme. Ritenere necessaria la piena conformità alla disciplina sostanziale, da un lato determinerebbe un sostanziale svuotamento dell'istituto de quo, dall'altro lato renderebbe del tutto pleonastica in questa materia la previsione normativa, sia quella speciale di settore sia quella di principio di cui all’art. 20, comma 3, l. n. 241/1990, che prevede per le ipotesi di formazione del silenzio-assenso la possibilità per l’amministrazione di esercitare i poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21- nonies, l. n. 241/1990 (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 26/04/2024, n. 3813).

9.2 In definitiva, assume rilievo dirimente il principio per cui il silenzio-assenso può determinarsi anche quando la richiesta di adozione del provvedimento non rispetta le norme che ne regolamentano lo svolgimento. L'obiettivo di semplificare i rapporti tra amministrazione e cittadini, mantenendo però il controllo da parte dell'amministrazione, si realizza conferendo il diritto di decidere entro il termine prestabilito e successivamente consentendo solo interventi in autotutela (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 04/03/2024, n. 2082)

9.3 Ciò a maggior ragione laddove la non conformità a norma sia, come nella specie, imputabile solo alle amministrazioni di riferimento, rispetto ad un onere procedurale tanto chiaro quanto erroneamente applicato nella specie (convocazione tempestiva e completa, alla cui carenza si è tentato, ancor più tardivamente, di porre rimedio con una specifica richiesta di parere, al di fuori dello schema procedurale specificamente dettato dal legislatore per tale tipologia primaria di impianti).

10. In relazione al secondo motivo di appello, se per un verso lo stesso riguarda una motivazione ulteriore della sentenza rispetto al motivo di fondo accolto, la relativa deduzione si scontra con le risultanze processuali nonché con gli stessi parametri evocati.

10.1 Sul primo versante, il riconosciuto formarsi del silenzio assenso assume rilievo assorbente ai fini di causa, senza necessità di esaminare il dettaglio dei provvedimenti tardivamente adottati.

10.2 Sul secondo versante, il parere appare effettivamente privo di adeguata motivazione, in specie rispetto alle specifiche ragioni – legate al vincolo paesaggistico in questione - sottese alla prescrizione imposta. Peraltro, il difetto di motivazione costituisce un pacifico profilo sintomatico di eccesso di potere quale vizio di annullabilità del provvedimento, senza che lo stesso possa qualificarsi in termini di merito amministrativo, risultando così fuori asse l’invocazione dell’eccesso di potere giurisdizionale.

11. Nel caso in esame correttamente il Tar ha rilevato che la prescrizione impugnata, comportante un diniego parziale relativo all’altezza dell’antenna, non appare accompagnata da una adeguata motivazione circa le specifiche criticità che renderebbero l'installazione incompatibile rispetto ai valori paesaggistici espressi dal corso d’acqua tutelato ex art. 142 d.lgs. 42 del 2004 (ex vincolo c.d. Galasso). La motivazione riferita ad una generica, non meglio descritta, visibile "percepibilità” del manufatto “per la sua altezza", conferisce rilievo unico al carattere della visibilità dell'opera che, tuttavia non può costituire, ex se considerata in questa materia, ragione giustificatrice, sul piano della compiutezza valutativa, del c.d. impatto deleterio né può esonerare da un'effettiva valutazione di siti alternativi e opere mitigatorie. Sul punto il richiamo compiuto dal Tar ai precedenti di questa sezione appare coerente all’orientamento consolidato.

12. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza a favore di parte appellata costituita. Nulla per le spese nei confronti della parte comunale non costituitasi in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata costituita, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge. Nulla per le spese nei confronti del Comune di Ferrara.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR LP, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

ID TE, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
ID TE	AR LP

IL SEGRETARIO