N. 00294/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00972/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 972 EL 2009, proposto da:
GI LI, rappresentato e difeso dall'avv. Amleto Iafrate, con domicilio ex lege presso Tar Lazio Sez. di Latina in Latina, via A. Doria, 4;

contro

Comune di LA EL IR, in persona EL Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Colonnello, con domicilio eletto presso Fabio Avv. Cirilli in Latina, via dei Piceni, 59;

nei confronti di

IN IN, rappresentato e difeso dall'avv. Chiara Avv. Borromeo, con domicilio eletto presso Sez. Di Latina Tar Lazio in Latina, via A. Doria 4;

per il risarcimento dei danni, patrimoniali e non, esistenziali e da perdita di chance, subiti dalla parte ricorrente, previo accertamento EL comportamento illecito EL Comune di LA EL IR e EL sig. IN IN sull'attività di cava svolta dal LI in loc. "Vallefredda".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di LA EL IR e di IN IN;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti ELla causa;

Relatore nell'udienza pubblica EL giorno 23 febbraio 2012 il dott. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A seguito ELl’istanza promossa in data 25.08.75, inizialmente come società Scavi IR snc di LI GI e RB RO e successivamente a nome ELl’omonima ditta individuale, il sig. LI GI avviava attività di cava, in LA EL IR loc. “Vallefredda”, particella 225 foglio 23, debitamente autorizzata con nulla osta per svolgere attività di escavazione.

Nel 1980 con L.R. EL 16.01.1980 n. 1 la Regione Lazio approntava una prima regolamentazione in materia di cave e torbiere, dopo quella nazionale (L.1126/1926 e 1443/1927), subordinando l’attività di escavazione alla presenza di alcuni requisiti tra cui appunto quello ELl’autorizzazione.

All’art. 23 tale legge disciplinava il regime transitorio per le attività in corso alla data di entrata in vigore ELla stessa legge: tale articolo subordinava la prosecuzione dei lavori ad autorizzazione.

Conseguentemente l’istante, amministratore ELla snc Scavi IR, con richiesta EL 30.7.80 (prot. 6330) attivava l’iter procedimentale per ottenere la predetta autorizzazione alla prosecuzione ELl’attività di cava. Il Comune di LA EL IR con provvedimento n. 9509 EL 22.11.80, negava la predetta autorizzazione. A seguito di tale diniego la società Scavi IR di LI GI e RB RO impugnava il provvedimento dinanzi al TAR Lazio, Roma, il quale accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento EL Comune di LA EL IR con sentenza n. 1261 EL 1985 nel processo iscritto al n. 183 EL 1981.

In data 14.5.82 (prot. 5110) l’istante quale titolare di omonima ditta individuale, chiedeva nuovamente il rilascio ELl’autorizzazione di cui all’art. 23 ELla L.R. Lazio n.1 EL 16.1.80.

La Commissione regionale consultiva (a cui il comune aveva trasmesso la documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione da parte ELl’istante) nella seduta EL 21.9.84 (verbale n.60) esprimeva parere favorevole subordinandolo ad un atto di effettiva disponibilità EL terreno e ad una relazione di verifica. Il parere favorevole veniva trasmesso al Comune di LA unitamente ad una lettera EL 16.7.85 (prot. 8476 EL 25.7.85) con cui la Regione comunicava all’ente comunale che lo schema di convenzione poteva essere tratto dal bollettino ufficiale R.L. n.17/84 (e che veniva in copia allegato a quella lettera).

L’istante produceva quindi quanto richiestogli. Successivamente, vista l’inerzia EL comune, il ricorrente in data 3.11.86 (prot. EL comune n° 12486 EL 7.11.86), in data 29.7.87 (prot. EL comune n° 9848 EL 5.8.87) e in data 29.6.88 (prot. EL comune n° 7923 EL 29.6.88) sollecitava il comune alla stipula ELla convenzione.

Con ELibera n. 9588, adottata nella seduta consiliare n. 62 EL 28.7.88 il comune “rigettava l’istanza” EL ricorrente “tesa a conseguire l’autorizzazione, prevista dall’art. 23 ELla L.R.Lazio n. 1/80”, così esprimendo “parere contrario alla prosecuzione ELl’attività estrattiva”.

L’istante, avverso tale parere, ricorreva al TAR Lazio, Roma che, con ordinanza 1815/88 EL 14.12.1988 RG 3103/88 accoglieva la domanda incidentale di sospensione EL provvedimento. Tale ricorso non è stato mai deciso nel merito.

Con L.R. 27/93 (che all’art. 37 abroga la L.R. n.1/80 e che all’art. 39 per le attività in corso stabilisce il proseguo secondo i progetti approvati) all’art. 12 e seguenti, è stato ELegato ai comuni il compito di stipulare le convenzioni e successive autorizzazioni nei rapporti riguardanti la materia in oggetto.

Con ELibera ELla giunta municipale n. 47 EL 7.5.99, mai attuata, il comune di LA EL IR (vista la legge, vista la domanda, vista la precedente ELibera EL consiglio comunale n. 56 EL 21.3.90 e la documentazione prodotta dall’istante, ritenuto doveroso ottemperare agli obblighi previsti dalla normativa vigente, visto, altresì, il parere favorevole espresso dalla commissione urbanistica in data 12.10.88, visto la schema di convenzione da stipulare e successiva autorizzazione) “DELIBERAVA di approvare la convenzione allegata al presente atto, DELIBERAVA di approvare lo schema di autorizzazione allegato” e visto il parere (favorevole) EL responsabile EL IV settore, messa ai voti la proposta, la stessa veniva “accettata all’unanimità e dichiarata immediatamente efficace la proposta”.

Con ordinanza n. 116 EL 24.11.99 (prot. n. 20824) il Comune resistente ordinava al LI “di sospendere immediatamente l’attività estrattiva ELla cava sita in località Vallefredda non essendo autorizzato”. Avverso tale ordinanza il LI ricorreva al Tar Lazio, Roma (ricorso n. 17614/99) che con Ordinanza n. 491/2000 accoglieva la domanda incidentale di sospensione . Tale ricorso non è stato mai deciso nel merito.

Il 21.2.2000 (prot. 2826) il comune avviava un procedimento amministrativo inerente la sospensione ELl’attività estrattiva nella cava per mancanza di autorizzazione.

Con atto di citazione EL 16.12.02 la Ditta LI citava il Comune di LA EL IR dinanzi al Tribunale di Sora e chiedeva il risarcimento dei danni per non avergli concesso l’autorizzazione all’escavazione nella cava, ma il Giudice con sent. N. 42/02 accertava il proprio difetto di giurisdizione.

In data 14.8.03 prot. n. 19459 il comune, avviava un procedimento amministrativo di recupero e riqualificazione ambientale (proponendo invece ELla legittimazione ELla cava, la chiusura e la necessaria riqualificazione ambientale).

Con verbale EL 5.5.2004, il Comando dei Carabinieri Tutela ELl’Ambiente di Roma, ha emesso nei confronti EL sig. LI GI un verbale di contravvenzione per infrazioni punibili con la sanzione amministrativa di cui alla legge 689/1981, per aver accertato in LA EL IR, località Valle Fredda che la ditta LI aveva attivato e continuato lavori di escavazione di inerti a cielo aperto senza la prescritta autorizzazione comunale di cui alla legge 27/93 Regione Lazio art. 15-16 e 17 sanzionati dall’art. 30 1° comma ELla stessa legge. In pari data è stato elevato verbale di sequestro amministrativo e di affidamento in custodia, ai sensi ELl’art. 13 ELla legge 689/1981 ELla cava per estrazione inerti alla detta località Vallefredda, per mancanza di autorizzazione ai sensi ELla detta legge 27/1993 e perchè risultava:

- a) l’estrazione degli inerti alla data EL 16.4.2004 in atto;

- b) la modifica sostanziale dei luoghi in difformità dei confini planimetrici;

- c) le coordinate catastali indicate nel nulla osta per gli scavi in zona sottoposta a vincolo idrogeologico non corrispondevano a quelle riportate sulla carta catastale allegata al nulla osta;

- d) la cava insiste su area la cui destinazione d’uso è agricola, motivo per il quale necessiterebbe, nel caso di eventuale coltivazione all’estrazione di materiale lapideo, di variante urbanistica.

Successivamente, in data 05.08.2005, è stata emanata l’ordinanza ingiunzione n. 70 di condanna al pagamento ELla somma di E. 3.617,00 per aver attivato e continuato lavori di escavazione di inerti a cielo aperto senza la prescritta autorizzazione comunale di cui alla L.R. Lazio n. 27 EL 1993, artt. 15, 16 e 17, 30 co. 1.

L’ordinanza e quindi il sequestro venivano impugnati davanti al TAR Lazio, sezione di Latina, che con sentenza n.175/ 2007, accoglieva parzialmente il ricorso EL sig. LI nella parte in cui chiedeva l’annullamento ELl’ordinanza ingiunzione n.70 ELl’8.8.2005 EL Comune di LA EL IR, ed invece respingeva la domanda con la quale il ricorrente LI ha chiesto la declaratoria di inefficacia EL sequestro amministrativo.

Il Consiglio di Stato con sentenza n. 2013/08 EL 19.2.08 accoglieva l’appello e dichiarava la cessazione di efficacia EL sequestro.

Il 10 luglio 2008, dopo formale diffida ad eseguire la sentenza, e dopo l’inizio di un ulteriore avvio di procedimento amministrativo, veniva da parte ELl’ente eseguito il dissequestro.

Quindi, dopo quattro anni e due mesi (dal 5.5.04 al 10.7.08) di sequestro, il LI riotteneva il possesso dei terreni su cui aveva esercitato la sua attività di cava.

In data 16/01/2009 il ricorrente presentava istanza al Comune di LA EL IR con cui richiedeva il rilascio di autorizzazione ELl’attività di cava sui terreni siti in LA EL IR, loc. Vallefredda, in base alla ELibera di G.M. n.47 EL 1999.

In data 10/03/09 con lettera A/r, prot. N. 4406, il Comune di LA EL IR ha comunicato al sig. LI GI che, in merito all’istanza di rilascio autorizzazione ELl’attività di cava, la stessa risulta priva ELl’adeguata documentazione tecnica-progettuale e amministrativa per valutarne la conformità alle norme vigenti. Dopo notifica di diffida a provvedere, in data 11/05/09 il sig. LI GI notificava al Comune di LA EL IR ricorso ai sensi ELl’art. 21 bis ELla L. n. 1034/1971 per l’annullamento EL silenzio/rifiuto EL Comune di LA EL IR maturatosi in data 02/05/09 sull’atto di invito e diffida a voler provvedere alla stipula ELla Convenzione approvata con ELiberazione ELla Giunta Municipale n. 47 EL 07/05/99 avente ad oggetto “Approvazione ELlo schema di convenzione e schema di autorizzazione con la ditta LI GI per l’esercizio di cava”.

Il TAR Lazo sez. di Latina con sentenza n. 643/09 rigettava tale ricorso perché inammissibile per difetto di legittimazione attiva EL ricorrente, avendo egli venduto la cava alla moglie nel 2006.

Con il presente ricorso notificato il 6.11.2009 il sig. LI GI ha chiesto il risarcimento danni per l’illegittimo sequestro EL 05.05.2004 poi dichiarato inefficace dal Consiglio di Stato nel 2008 per il comportamento illecito aquiliano tenuto a suo dire in detto caso da parte EL Comune e EL Sindaco pro-tempore sig. IN IN, e ne ha chiesto la condanna ad € 750.000,00 in via solidale ed ex art. 28 ELla Costituzione anche nei confronti di quest’ultimo.

Il ricorrente riferisce di essere stato costretto a cessare l’attività (alla data EL 31.12.05, come da certificato ELla Camera di Commercio), a cessare la partita iva (n. 00326080603 attribuitagli per l’attività di “cava e movimento terra”) ed a licenziare gli operai, vedendo azzerato il proprio reddito di impresa ed il volume di affari, come si evince dalla relazione allegata al n. 21 EL commercialista, dott. Tersigni IN.

Evidenzia il ricorrente che per i quattro anni in cui è persistito l’illegittimo/illecito sequestro:

- ha subito una perdita di guadagno di euro 92mila (desumibile dalla media degli utili -in tabella: voce reddito di impresa- dei cinque anni precedenti al 2004 evidenziati nella dichiarazione EL dott. Tersigni e dalle dichiarazioni dei redditi e dalla documentazione contabile che si allega dal n. 22 al n.29);

- alla perdita citata si deve aggiungere la perdita di avviamento (causata dalla cessazione ELl’attività) che può determinarsi –secondo una stima EL medesimo dott. Tersigni- in euro 225mila (in considerazione ELla media EL volume di affari -in tabella all.21: voce volume d’affari- degli ultimi cinque anni e quindi dal 1999 al 2003);

- non essendogli stato concesso di trasportare fuori dai sigilli i suoi mezzi, ha dovuto vedere i medesimi abbandonati alle intemperie e successivamente venderli a prezzi di ribasso;

- alcuni mesi prima ELl’eseguito sequestro il ricorrente aveva avuto un’offerta, ed era in trattativa, poi definitivamente col sequestro tramontata, per la cessione ELla sua attività al prezzo di euro 750mila;

-dopo la cessazione ELl’attività, rimasto privo di reddito, il LI per adempiere alle proprie obbligazioni ha dovuto vendere i terreni su cui esercitava l’attività di cava, gravati dal sequestro e quindi a prezzo inferiore al valore reale di mercato;

-gli accadimenti suesposti avrebbero provocato, altresì, un trauma psico-fisico al ricorrente procurandogli uno stress esistenziale consistente in un evidente scadimento ELla qualità ELla vita, come tale, inquadrabile negli schemi EL danno c.d. esistenziale (come violazione di diritti costituzionalmente garantito come quello di proprietà).

Nella pubblica udienza odierna il ricorso è trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente eccepisce il Comune controinteressato la prescrizione quinquennale EL diritto al risarcimento EL danno. L’eccezione va disattesa in quanto l’illegittimo sequestro, iniziato il 05.05.04 è cessato solo il 10.07.08, dies a quo EL termine di prescrizione in considerazione ELla permanenza ELl’illecito, mentre il ricorso è stato notificato il 06.11.2009 e depositato il 20.11.2009, quando ancora non si erano compiuti i termini di prescrizione. Come notorio, infatti, la domanda giudiziale diretta all’accertamento di un diritto ne interrompe i termini di prescrizione.

Deduce il ricorrente, eccesso ed abuso di potere per carenza di istruttoria procedurale; violazione EL principio EL contraddittorio e di difesa.

Innanzitutto, deduce il ricorrente il mancato rispetto dei termini di cui all'art. 19 ELla L.689/81. Infatti, in seguito al sequestro, disposto il 05.05.2004 ed alla conseguente opposizione EL 4 giugno 2004, l’amministrazione si è pronunciata 15 mesi dopo con l’ordinanza ingiunzione EL 05.08.2005 n. 70. Per contro, l’Amministrazione avrebbe dovuto rispettare i termini di legge pari a dieci giorni successivi alla proposizione ELl'opposizione. Aggiunge il ricorrente che, ai termini di legge, se entro tale termine l'opposizione non viene espressamente rigettata, si forma una sorta di silenzio assenso e l'opposizione si intende accolta. Inoltre, la Cassazione (Sez. I 29 novembre 1996 n. 10670, in Giust. Civ., Mass., 1996, 1633) ha precisato che il decorso EL termine di dieci giorni, senza che l'amministrazione competente assuma alcuna decisione, determina solo l'inefficacia ELla misura cautelare, senza incidere sulla validità ELl'ordinanza - ingiunzione che abbia successivamente irrogato la sanzione, in ragione ELla piena autonomia che, appunto, sussiste tra il sequestro e la sanzione medesima.

Nel caso di specie, i termini non sarebbero osservati: l'opposizione EL LI EL 4 giugno 2004 non è stata rigettata nel termine di dieci giorni previsti dal citato art. 19 e quindi il sequestro avrebbe dovuto perdere efficacia. Ad essere precisi, dal sequestro EL 05.05.04 all'ordinanza-ingiunzione EL 05.08.05 sono intercorsi (ben) quindici mesi di assoluto silenzio.

D’altra parte, sostiene il ricorrente, con sentenza n.175/07, il TAR Lazio sez. di Latina, nell’annullare l’ordinanza ingiunzione EL 05.08.2005 n. 70 ha precisato che “A fronte di una così concludente memoria difensiva, l'amministrazione ha licenziato l'impugnato provvedimento (ordinanza ingiunzione n. 70) obliando EL tutto l'esame dei documenti inviati e degli argomenti esposti, dei quali, infatti, nessuna menzione si fa nell'atto gravato ed anzi, addirittura ne viene negata l'esistenza. Non par dubbio al Collegio, che il mancato esame ELle allegazioni difensive da parte ELl'autorità amministrativa - che pure a questa dovevano essere note per essere state ritualmente assunte al protocollo comunale l'8 giugno 2004 - se non rileva in sé come causa di illegittimità EL provvedimento sanzionatorio, incide senz'altro sulla validità ELlo stesso trattandosi di deduzioni che propongono fondate questioni di diritto e che prospettano elementi di fatto decisivi; sicché, la loro inadeguata considerazione vizia l'ordinanza ingiunzione per errore di diritto (violazione ELl'art. 18 L. 689/1981) nonché per carenza di istruttoria e vizio di motivazione”.

Sul punto specifico EL sequestro è lo stesso Consiglio di Stato (nella sentenza citata n. 3289/07) che precisa quanto segue: “con legge 24.11.1981, n. 689 (modifiche al sistema penale) sono state previste sanzioni amministrative, esplicitamente soggette al principio di legalità (art. 1 L. cit: "nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative, se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima ELla commissione ELla violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e nei tempi in esse considerati"). Gli articoli successivi ELla medesima legge n. 689/81 ELineano un sistema (cfr., in particolare, artt. 13, 18 e 19), in cui gli addetti al controllo sull'osservanza ELle disposizioni, per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa EL pagamento di una somma di denaro, possono procedere al sequestro cautelare ELle cose suscettibili di formare oggetto di confisca amministrativa. Il pagamento ELl'ordinanza ingiunzione -esaurendo le esigenze cautelari - comporta restituzione, previo pagamento ELle spese di custodia, ELle cose sequestrate, a meno che l'Amministrazione non abbia proceduto a confisca. Se l'ordinanza ingiunzione non viene emessa (circostanza, con ogni evidenza, assimilabile alla situazione in cui detta ordinanza, benché emessa, sia stata annullata), o se non è disposta la confisca entro due mesi dal giorno in cui è pervenuto il rapporto e, comunque, entro sei mesi dal giorno in cui è avvenuto il sequestro, quest'ultimo cessa di avere efficacia. Premesso quanto sopra, appare evidente che gli effetti e la durata EL sequestro amministrativo risultano compiutamente disciplinati ex lege, di modo che non può ipotizzarsi - come sembra desumibile dalla sentenza appellata - una consolidazione EL sequestro non impugnato nei termini, una volta venuta meno ex tunc, perché annullata, l'ordinanza ingiunzione”.

Ritiene il Collegio che, a fronte ELl’annosa questione che vede coinvolte le parti EL presente giudizio, non vi siano dubbi sull’illegittimità EL sequestro e ELl’ordinanza-ingiunzione, siccome annullati con le sentenze EL TAR Lazio sez. Latina e EL C.d.S. per come sopra citate. Occorre, tuttavia, verificare, ai fini risarcitori che da soli vengono in rilievo nella presente controversia, se l’illegittima occupazione EL fondo costituisca anche comportamento illecito, ex art. 2043 c.c., in altre parole se sussistano tutti gli elementi costitutivi ELl’illecito aquiliano. Ritiene il Collegio, a tal proposito, che difetti il requisito fondamentale EL danno ingiusto poiché l’esercizio ELla cava da parte EL ricorrente non risulta essere oggetto di autorizzazione da parte ELle Autorità. Ed invero, nonostante i vari provvedimenti giudiziali messi in luce dal ricorrente in sede di esposizione dei fatti, non viene evidenziata, nel ricorso, l’esistenza e la fondatezza EL diritto EL ricorrente all’esercizio ELla cava, sebbene condizionato ad un provvedimento autorizzatorio che difetta. In altre parole, la cessazione di un’attività non autorizzata e i danni che da questa ne derivano, non possono essere imputati all’amministrazione se non è certo che il soggetto potesse esercitare la predetta attività. Pertanto il ricorrente avrebbe dovuto azionare i rimedi contro il silenzio inadempimento ELla pubblica amministrazione, ottenere un provvedimento autorizzatorio e poi agire per il risarcimento dei danni subiti.

Conseguentemente il ricorso va respinto in quanto infondato. Sussistono motivi, vista la complessità ed annosità ELla questione, per disporre la compensazione ELle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio EL giorno 23 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Santino ScuELler, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)