Pubblicato il 07/04/2025

N. 00329/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00592/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 592 del 2019, proposto da
Costructa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Antonio Carastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore 6;

per l'annullamento

- del diniego alla positiva valutazione preventiva richiesta dalla Società ricorrente con P.G. 140691/2019 del 27.3.2019 per interventi siti in via di Casaglia (civico da definire), notificato in data 30.5.2019;

nonché, per quanto occorrer possa:

- dell’art. 21 del RUE di Bologna, “Glossario”, nella parte in cui detta la definizione di “edificio esistente”, ove si debba interpretare nel senso che ai fini della consistenza e/o esistenza dell’edificio sia indispensabile la relativa individuazione sulla Carta Territoriale Comunale;

- dell’art. 59 del RUE, nella parte in cui rinvia all’art. 21, ove interpretato nel senso che detto rinvio operi anche con riferimento alla necessaria individuazione dell’immobile sulla Carta Territoriale Comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Costructa s.r.l. ha agito in giudizio per l’annullamento del diniego alla positiva valutazione preventiva richiesta con P.G. 140691/2019 del 27.3.2019 in relazione ad interventi siti in via di Casaglia, impugnando altresì l’art. 21 del RUE di Bologna, vigente al momento dell’instaurazione del giudizio, nella parte in cui detta la definizione di “edificio esistente” se interpretato nel senso di ritenere indispensabile ai fini della consistenza e/o esistenza dell’edificio la relativa individuazione sulla Carta Territoriale Comunale, nonché l’art. 59 del RUE, nella parte in cui rinvia all’art. 21, se interpretato nel senso che detto rinvio operi anche con riferimento alla necessaria individuazione dell’immobile sulla Carta Territoriale Comunale.

In fatto la società ha allegato che la presente controversia ha ad oggetto la possibilità di ricostruire due immobili (un edificio principale e un corpo accessorio) realizzati verosimilmente nel 1600 (almeno uno di essi) e comunque prima del 1924, posti su un’area agricola del territorio del Comune di Bologna (“Fondo Ramino”), attualmente classificata dal PSC come “Ambito agricolo di rilievo paesaggistico”.

In relazione a tali immobili negli anni settanta gli allora proprietari (dapprima i signori Marchesi e Veronesi, e poi la Società “Rockett Company”) presentavano domanda di licenza edilizia per eseguire lavori di restauro e risistemazione di entrambi gli edifici, ottenendo dal Comune il titolo abilitativo con Nulla Osta prot. 9257/V/72 del 22.12.1972.

I due edifici esistenti venivano tuttavia interamente demoliti, sicché la ricostruzione veniva fermata dal Comune, dapprima con ordinanza di sospensione lavori e successivamente con ordinanza di rimessione in pristino, per accertate difformità rispetto al titolo rilasciato, consistenti essenzialmente nella demolizione integrale e nella creazione di un piano interrato.

Ne scaturivano richieste di sanatorie e contenziosi che si concludevano nel 2018 con la demolizione di quanto abusivamente ricostruito.

In data 27.3.2019 la ricorrente presentava al Comune richiesta di valutazione preventiva per la ricostruzione degli edifici originari, ritenendolo consentito dall’attuale definizione di ristrutturazione edilizia a seguito del c.d. “Decreto del Fare” D.L. n. 69/2013.

In particolare, il progetto prevedeva la ricostruzione dei fabbricati rilevati nel 1972 e demoliti in seguito al Nulla Osta di cui sopra (ricostruzione con stessa sagoma e sedime, salvo l’aumento di spessore di muri e pavimenti per l’adeguamento alle normative energetiche vigenti).

Con comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, P.G. n. 182477 del 18.4.2019 l’Amministrazione comunale preannunciava tuttavia il rigetto della richiesta perché non sarebbe stato possibile ad avviso dell’Ente accertare la consistenza degli edifici ex art. 21 del RUE secondo cui: “ La consistenza dell'edificio è verificata attraverso una delle seguenti modalità: (…) b) l’edificio non è presente oggi, ma è rappresentato sulla CTC, base di riferimento del Psc adottato il 16 luglio 2007, ed è possibile accertare la preesistente consistenza della sagoma attraverso titoli edilizi, planimetrie catastali o voli aerei ”.

L’Amministrazione osservava in particolare che non era soddisfatto il requisito della rappresentazione in CTC, poiché nella Carta era rappresentato un manufatto, ma abusivo, sicché la stessa non vi sarebbe stata se il privato avesse diligentemente ottemperato all’ordinanza di demolizione a tempo debito, ossia prima della redazione della CTC stessa (“ la CTC rappresenta un edificio privo di titolo edilizio e che riporta il sedime della porzione di manufatto illegittimo, verbalizzato nell’anno 1973, i cui parametri planivolumetrici risultano del tutto differenti dall’edificio del quale si richiede la ricostruzione. L’edificio (o parte dell’edificio) rappresentato in CTC risulta essere stato rimesso in pristino nell’anno 2018 in ottemperanza alle ordinanze di demolizione ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001; ne deriva che se l’ordinanza fosse stata ottemperata nei tempi prescritti l’edificio non sarebbe stato cartografato nella CTC ”).

L’Ente preannunciava quindi il rigetto dell’istanza ex artt. 59 c. 6 (“Ripristini”), 21 (nozione di “Edificio esistente”) e 71 (“Ambiti agricoli di rilievo paesaggistico”) del RUE.

La ricorrente presentava osservazioni, ma col provvedimento P.G. n. 246385 del 28.5.2019 impugnato in questa sede il Comune negava la positiva richiesta di valutazione preventiva.

Avverso tale decisione la ricorrente ha articolato in questa sede le seguenti doglianze.

“ A) In via principale: violazione e falsa applicazione dell’art. 3, c. 1, lett. d “ristrutturazione edilizia”, d.p.r. 380/2001, e dell’allegato della l.r. e.r. n. 15/2013, lettera f, secondo capoverso. violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 per insufficienza della motivazione. eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto. contraddittorieta’. arbitrarieta’ e illogicita’ manifeste”.

“B) In subordine e in via tuzioristica: violazione e falsa applicazione dell’art. 59 rue. violazione dell’art. 3, c. 1, lett. d del d.p.r. 380/2001 e dell’allegato alla l.r. e.r. n. 15/2013, lettera f, secondo capoverso. violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990. eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto. arbitrarieta’ e illogicita’ manifeste”.

“C) In ulteriore subordine e via tuzioristica: illegittimita’ derivata per illegittimita’ dell’art. 59 e/o dell’art. 21 del rue in parte qua per violazione dell’art. 3, c. 1, lett. d del d.p.r. 380/2001 e dell’allegato alla l.r. e.r. n. 15/2013, lettera f, secondo capoverso. violazione dei principi di buon andamento e imparzialita’. eccesso di potere per illogicita’ e arbitrarieta’ manifeste. falso presupposto di fatto e di diritto ”.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati.

Il Comune di Bologna si è costituito contestando quanto ex adverso dedotto e chiedendo il rigetto nel merito dell’impugnazione, ma con la memoria ex art. 73 c.p.a. depositata in data 24.2.2025 ha eccepito altresì l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che nelle more del giudizio il RUE vigente al momento della notifica del ricorso introduttivo ed impugnato dalla ricorrente unitamente al provvedimento conclusivo del procedimento, è stato sostituito dal nuovo RE del 2021 (e dal nuovo PUG), che tuttavia la Costructa non ha impugnato, nonostante la sua rilevanza ai fini della decisione, dettando tale normativa (art. 9, Pareri preventivi ai sensi dell’art. 21 della LR 15/2013) una specifica nuova disciplina per la valutazione preventiva e i documenti necessari per ottenerla: “ 1. Richiesta di valutazione preventiva al SUE ai sensi dell’art. 21 della LR 15/2013: 1.1. (...) 1.2. (...) 1.3 Documentazione da allegare alla domanda di Valutazione preventiva al punto a del c. 1: La domanda di valutazione è corredata dalla documentazione del progetto di massima contenente i principali parametri progettuali, da presentarsi tramite piattaforma digitale dedicata ed è generalmente costituita dai seguenti elaborati, se ed in quanto necessari: − bollettino di versamento per spese istruttorie; − planimetria in scala che consenta l’esatta individuazione dell’intervento e del contesto limitrofo, ed i vincoli presenti sull’area e l’immobile di intervento; − rilievo dell’area e/o edifici in scala con l’indicazione dei limiti di proprietà, dei fabbricati esistenti e circostanti, delle altezze, delle strade interne e limitrofe al lotto, e delle alberature esistenti e di tutti i vincoli infrastrutturali presenti; − rilievo degli edifici in scala con piante di tutti i piani, indicando gli usi delle unità immobiliari e le funzioni dei singoli locali, e la rappresentazione dei prospetti ed almeno due sezioni significative; − fotografie a colori dello stato di fatto relative agli immobili ed al loro contesto limitrofo, da punti di ripresa individuati; − relazione illustrativa dell’intervento, delle specifiche destinazioni d’uso e delle soluzioni progettuali di massima, comprendente anche la descrizione dei principali materiali, componenti e colori; − elaborati grafici progettuali, relativi all’area e/o edificio; − tavola delle opere edilizie (rosso/costruzioni, giallo/demolizioni) in pianta, sezione e prospetto; − dichiarazione relativa all’esistenza di vincoli (compresi quelli storico-architettonico e testimoniali) ed a tutte le limitazioni urbanistiche e edilizie relative alla proprietà; − relazione a firma di tecnico abilitato, con i dati tecnicourbanistici oggetto di valutazione preventiva sull’ammissibilità dell’intervento; − documentazione attestante il raggiungimento dei requisiti richiesti per il tipo intervento di cui all’art. 27; − documentazione attestante il raggiungimento dei requisiti richiesti per il tipo intervento di cui all’art. 28; − documentazione, approfondimenti e relazioni tecniche, se necessarie, ai sensi del capitolo 4.1.3 della ValSAT, in riferimento alle specifiche Azioni della Disciplina di Piano, ovvero ai sensi del capitolo 4.1.2 ove previsto per la tipologia di intervento. 1.4. Termini ed efficacia. (...). Per gli edifici d’interesse il parere della CQAP di cui all’art. 1.2 è parte integrante della valutazione. I contenuti della valutazione preventiva e della relazione tacitamente assentita sono vincolanti ai fini del rilascio del permesso e del controllo della SCIA, a condizione che il progetto sia elaborato in conformità a quanto indicato nella richiesta di valutazione preventiva. Le stesse conservano la propria validità per cinque anni, a meno che - 3 - non intervengano modifiche alla disciplina dell'attività edilizia. 1.5 Rilascio. (...) ”.

Invero, ad avviso del Comune, sulla base della disposizione citata e non impugnata dalla ricorrente, quest’ultima non avrebbe più alcun beneficio dall’accoglimento dell’odierno ricorso, con conseguente improcedibilità dell’impugnazione per carenza di interesse.

Nella memoria di replica la ricorrente ha contestato l’avversa eccezione preliminare, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va dichiarato improcedibile per le ragioni che seguono.

Preliminarmente va dato atto che nel corso dell’odierno giudizio questo Tribunale ha pronunciato all’esito di un diverso giudizio tra le stesse parti la sentenza n. 278/2022, non appellata dal Comune, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla ricorrente avverso il parere normativo del Comune di Bologna P.G. 233002 del 7.07.2016 richiesto dalla società in relazione all’intervento qui in discussione e ai presupposti di accertamento della “preesistente consistenza” ai fini della sussunzione nella nozione di “ristrutturazione edilizia” ex art. 3 comma 1 lettera d) del D.P.R. n. 380/2001.

Tale pronuncia, ad avviso della società, sarebbe dirimente anche ai fini dell’odierna controversia, avendo il Tribunale sposato in quella sede la tesi della ricorrente in punto di prova della preesistente consistenza del fabbricato.

Tuttavia, evidenzia il Collegio, per addivenire all’accoglimento di quel ricorso, il Tribunale ha dovuto affrontare la questione dell’illegittimità dell’art. 21 del RUE allora vigente, che la Società aveva infatti correttamente impugnato unitamente al provvedimento conclusivo, trattandosi di norma che l’Amministrazione aveva utilizzato nella propria decisione.

Peraltro, anche nell’odierno giudizio la Costructa ha impugnato gli artt. 21 e 59 del RUE, avvedendosi quindi della loro possibile rilevanza ai fini della decisione.

A seguito dell’approvazione nel 2021 del nuovo RE del Comune di Bologna che ha sostituito il precedente RUE vigente al momento dell’instaurazione dell’odierno giudizio, anche in punto di valutazione preventiva (art. 9), la Costructa non ha proposto motivi aggiunti per impugnare lo strumento sopravvenuto, invocando in replica all’avversa eccezione di improcedibilità del ricorso sotto tale profilo, la diretta applicazione dell’art. 3 del D.P.R. 380/2001 e comunque il fatto che il provvedimento di diniego della positiva valutazione preventiva impugnato in questa sede non farebbe alcun riferimento al RUE tra i motivi ostativi, limitandosi a citare l’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001.

Tale difesa, ad avviso del Collegio, non può essere condivisa, considerato che nel diniego alla positiva valutazione preventiva il Comune ha in realtà richiamato espressamente tutti i motivi ostativi esposti nella comunicazione del 17/07/2019 ex art. 10bis della legge n. 241 del 1990 (allegato 11 ricorso) dove l’Amministrazione, nell’argomentare le ragioni di ritenuta non accoglibilità dell’istanza della Costructa, aveva fatto esplicito riferimento agli artt. 11 e 59 del RUE, di conseguenza correttamente impugnati col ricorso introduttivo dalla ricorrente, sebbene solo in via subordinata, trattandosi di disposizioni rilevanti ai fini della decisione.

Pertanto, una volta che le disposizioni in esame sono state superate nelle more del giudizio dal nuovo RE nel 2021, la ricorrente avrebbe dovuto fare tempestiva impugnazione dello strumento sopravvenuto se ritenuto anch’esso illegittimo, ovvero dimostrare, stante l’avversaria eccezione, che sulla base di tale nuova disciplina l’intervento sarebbe oggi ammissibile, con conseguente permanere dell’interesse alla decisione.

Né vale a paralizzare l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse il richiamo di parte ricorrente alla sentenza del Consiglio di Stato n. 10955 del 2023, riguardando tale pronuncia una fattispecie diversa da quella in discussione, avendo infatti in quel caso il Giudice di secondo grado chiarito che la mancata impugnazione del nuovo PUG sostituivo del precedente RUE non poteva determinare l’improcedibilità del ricorso in quel giudizio in quanto “ la nuova disciplina contenuta nel PUG per la parte qui di interesse […] è rimasta inalterata e quindi è ancora attuale l’interesse della parte appellante ”, mentre nel caso in esame il Comune ha allegato che il RE del 2021 ha disciplinato in maniera autonoma e parzialmente diversa la valutazione preventiva e i documenti necessari per ottenerla.

Del pari, neppure può essere richiamata a giustificazione del permanere dell’interesse alla decisione l’astratta possibilità per la ricorrente di agire in via risarcitoria, stante la mancata impugnazione da parte sua della normativa sopravvenuta e in difetto di prova della possibile fondatezza della pretesa sostanziale alla luce delle nuove disposizioni entrate in vigore, avendo peraltro il Comune dato atto nella memoria depositata il 6/03/2025 che la società il 27/6/2023 ha formulato, con riguardo allo stesso immobile e tenendo conto della normativa sopravvenuta nel 2021, richiesta di “ permesso di costruire per l’intervento di ricostruzione in sagoma e sedime per ripristino tipologico di edificio preesistente ad uso residenziale e agricolo e di edificio accessorio, nell’unità immobiliare sita in Bologna alla via di Casaglia n. 36 ”, anch’essa respinta con provvedimento PG n. 195891/2024 del 25-03-2024, impugnato nel giudizio R.G. n. 671/2024 tutt’ora pendente.

Pertanto, tenuto conto di tutte le circostanze sopravvenute e delle ragioni sopra esposte, il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Le spese di lite possono tuttavia essere integralmente compensate per la novità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO