Pubblicato il 29/01/2026

N. 00764/2026REG.PROV.COLL.

N. 06402/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6402 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Maria Fucci e Flavia De Bartolomeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bernalda, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gaetano Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Vito Agresti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via dei Banchi Nuovi n. 58/A;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione Prima), 8 maggio 2023, n. 268, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e del Comune di Bernalda;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione presentate dalle parti;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere LU LE RI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Bernalda ha riscontrato l’istanza dell’appellante, diretta a sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza edilizia in relazione ad una serie di opere realizzate dai vicini sul fondo confinante.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la sig.ra -OMISSIS- è proprietaria di un immobile sito in Metaponto Lido, Frazione di Bernalda, facente parte del complesso turistico denominato “Villaggio Metatur”;

- con istanza del 4 giugno 2022, l’appellante ha sollecitato il Comune ad esercitare i poteri di vigilanza urbanistico-edilizia di cui agli artt. 27 e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001 in relazione ad una serie di interventi realizzati dai controinteressati sig.ri -OMISSIS-, facendo ricorso a titoli edilizi di natura dichiarativa (LA e IA) e consistenti « nella realizzazione all’interno di un giardino privato annesso all’abitazione di una piscina fuori terra, di un locale tecnico e di una pedana/solarium» ;

- con nota del 30 settembre 2022 (prot. 19710/2022), il Comune di Bernalda ha riscontrato l’istanza, rappresentando di aver riscontrato difformità esclusivamente con riferimento alle opere oggetto della LA n. 58/2022, poi rimosse spontaneamente dai controinteressati, mentre non sono emerse difformità rilevanti in relazione agli altri interventi assentiti sulla base di precedenti titoli edilizi; la medesima nota ha inoltre richiamato, in via subordinata, l’avvenuto decorso del termine di dodici mesi previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, della legge n. 241 del 1990.

3. Il provvedimento da ultimo menzionato è stato impugnato dall’istante davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata che, con la sentenza n. 268 dell’8 maggio 2023, ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

3.1. In particolare, secondo la motivazione della sentenza:

- la piscina realizzata dai controinteressati deve qualificarsi come pertinenza urbanistica, in quanto priva di autonoma rilevanza edilizia e non idonea a determinare un incremento del carico urbanistico, oltre che caratterizzata da una volumetria inferiore al 20% del volume dell’edificio principale;

- le ulteriori opere contestate (tra cui il muro di contenimento e il locale tecnico) sono parimenti riconducibili ad interventi di carattere pertinenziale o comunque accessorio, funzionalmente connessi alla piscina e all’immobile principale;

- tali opere risultano altresì assentite con autorizzazione paesaggistica, rilasciata con le determinazioni n. 1036 del 19 settembre 2017 e n. 116 del 18 marzo 2019, e conformi alla disciplina urbanistica, non rinvenendosi alcuna norma che ne vietasse la realizzazione;

- la conformità urbanistica ed edilizia delle opere porta ad escludere che le dichiarazioni rese nelle IA e nelle LA fossero non veritiere, con conseguente impossibilità di superare il termine previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, della legge n. 241 del 1990 per l’esercizio del potere di autotutela.

4. La parte soccombente ha proposto appello, censurando la sentenza nelle parti in cui:

i) ha ritenuto sussistente la conformità urbanistica delle opere;

ii) ha attribuito natura pertinenziale alla piscina per cui è causa ed ha concluso per la non necessità del rilascio del permesso di costruire;

iii) ha dato atto della presenza delle autorizzazioni paesaggistiche;

iv) ha ritenuto applicabile alla vicenda il termine per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990;

v) ha respinto l’impugnativa dello strumento urbanistico;

vi) ha attribuito rilevanza alla sola relazione tecnica depositata da controparte.

4.1. L’appellante ha quindi riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi non esaminati in primo grado, volti a dedurre:

i) il difetto di istruttoria e motivazione del provvedimento impugnato;

ii) la violazione della disciplina in materia di vigilanza urbanistico-edilizia e correlati poteri sanzionatori;

5. Si sono costituiti i controinteressati, proprietari delle opere oggetto di segnalazione, argomentando per il rigetto dell’appello.

5.1. Gli stessi hanno proposto, altresì, appello incidentale subordinato, diretto a contestare la sentenza di primo grado « nella parte in cui ha fatto discendere l’inderogabilità del termine di 12 (18) mesi dell’art. 21 nonies, c. 2-bis, l. n. 241/1990, dalla veridicità delle dichiarazioni di conformità dell’intervento de quo alla disciplina urbanistica ».

6. Si è costituito anche il Comune di Bernalda, argomentando per il rigetto del gravame.

7. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno ulteriormente argomentato con memorie e repliche.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello principale è fondato.

10. Occorre affrontare, in via preliminare, il tema relativo alla qualificazione delle opere di cui trattasi, da individuarsi con riferimento al risultato complessivo dell’attività edificatoria e al suo impatto sul territorio (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2012, n. 3330; sez. III, 5 novembre 2024, n. 8795), indipendentemente dalla pluralità dei titoli edilizi utilizzati per assentire singole opere.

10.1. In tale prospettiva, le opere nel loro insieme hanno portato alla realizzazione di una piscina in muratura, di dimensioni pari a m. 10,4 x 4,15 (cfr. IA prot. n. 94/2017 e IA in sanatoria prot. n. 26/2020), poggiante su una piastra di calcestruzzo armato, realizzata « previo scavo di fondazione » (cfr. IA prot. n. 28/2017, doc. 18), con annesso locale tecnico destinato a ospitare i relativi impianti (cfr. IA in sanatoria prot. n. 24/2019).

10.2. A prescindere dalla questione relativa alla possibilità, in astratto, di considerare una piscina quale “pertinenza urbanistica”, tale qualificazione risulta nel caso di specie senz’altro preclusa dalle caratteristiche concrete dell’opera. Non si tratta, infatti, di un manufatto “leggero”, semplicemente appoggiato sul terreno e facilmente rimovibile (come nell’ipotesi esaminata, da ultimo, da Cons. Stato, sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1376), bensì di un’opera stabile, di dimensioni non trascurabili, realizzata con materiali durevoli e dotata di opere di fondazione, che ha comportato una significativa trasformazione del territorio (cfr. la documentazione fotografica allegata alla LA prot. n. 58/2022, da cui emerge la consistenza complessiva delle opere). L’intervento integra pertanto gli estremi della “nuova costruzione”, « in quanto dà luogo ad una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione e postula, pertanto, il previo rilascio dell’idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire » (Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2025, n. 3731).

10.3. Non assume rilievo, in questa prospettiva, la questione relativa al rapporto tra la volumetria sviluppata dalla piscina e quella dell’edificio principale, atteso che il limite « del 20% del volume dell’edificio principale », ai fini della qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, è applicabile – ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), del d.P.R. n. 380 del 2001 – esclusivamente agli interventi pertinenziali, categoria nella quale la piscina, per le ragioni esposte, non è riconducibile.

11. La qualificazione dell’intervento, unitariamente considerato, in termini di “nuova costruzione” esclude la legittimità del ricorso a strumenti di natura dichiarativa, anche se formalmente riferiti a singole parti dell’opera. La scelta del privato di parcellizzare l’intervento in una serie di opere di minore rilievo, atomisticamente rappresentate al Comune mediante una sequenza di IA e LA (ben sei, nel corso di appena quattro anni), ha sottratto all’amministrazione la necessaria visione d’insieme dell’intervento e ha precluso una corretta valutazione del suo impatto complessivo sul territorio e sul paesaggio, sicché a tale condotta l’ordinamento non può riconoscere alcuna tutela (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2025, n. 1394). La radicale inidoneità di tali titoli impedisce che sugli stessi possa maturare un legittimo affidamento o qualsiasi forma di consolidamento, restando conseguentemente impregiudicato il potere sanzionatorio dell’ente.

11.1. La stabilizzazione degli effetti dell’attività edilizia presuppone, infatti, l’utilizzo di uno strumento procedimentale coerente con la tipologia dell’intervento. Il ricorso ad un modulo semplificato – recte , di uno strumento di liberalizzazione – quali sono la IA o la LA, per interventi che richiedono un titolo diverso, come il permesso di costruire, « lo rende tamquam non esset , sicché l’attività realizzata sulla sua base non può che configurare un abuso edilizio. Con riferimento ai procedimenti dichiarativi in ambito edilizio, infatti , altro è il controllo sulla completezza di una pratica, ovvero sulla compatibilità dell’intervento con il vigente regime urbanistico, che il Comune è tenuto ad effettuare nei termini stabiliti dal legislatore per l’adozione dei provvedimenti interdittivi, sospensivi o conformativi, altro il potere di vigilanza, che consente in ogni momento di reprimere quanto realizzato travalicando totalmente l’ambito di riferimento del modello prescelto, cioè edificando di fatto sine titulo» (Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645).

11.2. Stante l’inoperatività delle dichiarazioni presentate e la conseguente abusività delle opere, l’amministrazione era tenuta ad intervenire a fronte dell’istanza del privato. In tale evenienza, l’azione comunale costituisce diretta espressione del potere di vigilanza edilizia, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, e non è soggetta ai limiti temporali propri dell’autotutela decisoria (Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5423).

11.3. Ne consegue la fondatezza dell’appello principale nella parte in cui censura le valutazioni operate dal primo giudice in ordine al regime abilitativo dell’intervento e al consolidamento degli strumenti dichiarativi utilizzati.

12. Alla luce di quanto sopra, deve essere respinto l’appello incidentale, rivolto contro uno specifico passaggio argomentativo della sentenza di primo grado, che ricollegava l’inoperatività del termine di dodici (già diciotto) mesi previsto per l’esercizio dell’autotutela alla veridicità delle dichiarazioni di conformità urbanistica. Secondo l’appellante incidentale, tali dichiarazioni – anche laddove ne fosse emersa la non corrispondenza al vero – non avrebbero comunque integrato quelle « false rappresentazioni dei fatti » idonee a giustificare il superamento del limite temporale previsto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990.

12.1. Tale prospettazione risulta, tuttavia, del tutto inconferente rispetto alla fattispecie in esame. Come già chiarito, l’impossibilità di consolidamento dei titoli azionati non discende dalla presenza di falsità ideologiche, bensì dal radicale difetto dei presupposti oggettivi di operatività dello strumento dichiarativo (IA/LA). Essendo tali titoli originariamente inidonei a legittimare un intervento qualificabile come nuova costruzione, l’amministrazione non è chiamata ad intervenire su un atto esistente mediante l’esercizio dell’autotutela.

13. L’accertata abusività delle opere consente di assorbire gli ulteriori motivi di appello attinenti alla loro compatibilità urbanistica e paesaggistica. Ogni valutazione in proposito, peraltro, è stata compiuta dal Comune – e fatta propria dal primo giudice – sull’erroneo presupposto della natura pertinenziale degli interventi e, quindi, della loro ritenuta irrilevanza sotto il profilo volumetrico.

14. Possono essere assorbiti anche i motivi di ricorso riproposti dalla parte in quanto non esaminati dal primo giudice, poiché dal loro eventuale accoglimento non potrebbe comunque derivare alcuna ulteriore utilità concreta in favore dell’appellante.

15. Per le ragioni esposte, l’appello principale viene accolto, mentre l’appello incidentale viene respinto. Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullata la nota del Comune di Bernalda del 30 settembre 2022, oggetto di impugnazione. Il Comune sarà quindi tenuto a riesaminare l’istanza degli appellanti, in conformità alle statuizioni della presente sentenza.

15.1. Le particolarità in fatto della vicenda giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Respinge l’appello incidentale.

Compensa tra tutte le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB AN, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

LU LE RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU LE RI	AB AN

IL SEGRETARIO