Pubblicato il 25/11/2025

N. 03825/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03013/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3013 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lariana Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Salomoni e FA Fermi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marilisa Ogliaroso e Antonio Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocata Domenica Condello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Como, Lecco, Monza e Brianza, Pavia, Sondrio e Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

A) Quanto al ricorso introduttivo:

- dell’atto del Comune di Como, Servizio Demanio, a firma del Dirigente, in data 16.09.2024, recante il diniego su “ istanza di concessione area demaniale boe, sita in zona portuale antistante a viale Geno ” presentata da Lariana Società Cooperativa in data 13.9.2024 e diffida alla rimozione delle boe compresi i corpi morti di ancoraggio al fondale;

- dell’atto del Comune di Como, Servizio Demanio, a firma del Dirigente, in data 01.10.2024, protocollato il 02.10.2024 con il n. 178382, recante “ rimozione manufatti e sgombero area demaniale occupata senza titolo, sita in viale Geno. Diffida e costituzione in mora ”, con cui viene disposto il rigetto della domanda di rinnovo della concessione demaniale presentata in data 16 dicembre 2022 e integrata in data 25 luglio 2023 per l’occupazione dell’area demaniale di mq. 2038,50 e per il mantenimento di due pontili mobili della superficie di mq 272,80 e di passerella della superficie di mq 29,70;

- della nota del Comune di Como, Servizio Demanio, a firma del Dirigente, in data 08.10.2024;

- unitamente a tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi fra cui, in particolare, per quanto possa occorrere, il Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – Autorità demaniale di Como, approvato con la deliberazione di Consiglio comunale n. 1 in data 17.01.2011, nella parte in cui dispone che le boe d’ormeggio esistenti all’interno della zona portuale “ dovranno essere rimosse entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente Regolamento ” (art. 9 c. I) e ove inteso come tale da vietare il rilascio di nuove concessioni nell’area dove è insediata la ricorrente;

B) e, quanto ai motivi aggiunti notificati il 14/03/2025 e depositati il 18/03/2025, per l’annullamento:

- del diniego di concessione del Comune di Como in data 14 gennaio 2025, prot. 8661, avente ad oggetto “ Istanza di concessione per l’occupazione area demaniale lacuale antistante a Viale Geno – Provvedimento di diniego accoglimento istanza ”, unitamente a tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, ivi incluso l’atto del Comune di Como in data 2 gennaio 2025, prot. 352, avente ad oggetto “ Istanza di concessione per l’occupazione area demaniale lacuale antistante a Viale Geno – Comunicazione, ex art. 10 bis Legge n. 241/90 e s.m.i. dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ”;

C) e, quanto ai motivi aggiunti notificati e depositati il 7/04/2025, per l’annullamento:

- del provvedimento della Provincia di Como n. 116/2025, in data 5 marzo 2025, con cui, ai sensi dell’art. 167, comma 5, del D. Lgs. 22/01/2004, n. 42, non è stata accertata la compatibilità paesaggistica, richiesta dalla ricorrente con istanza in data 10 settembre 2024, per opere non autorizzate riguardanti la posa di elementi galleggianti con funzione di trappa per agevolare l’ormeggio in prossimità di pontili galleggianti, in zona Viale Geno, altezza mapp. 1746-1787, Comune di Como, ed è stato ordinato il ripristino dello stato dei luoghi entro 60 giorni, unitamente a tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi fra cui, in particolare: (i) la relazione tecnico-illustrativa; (ii) il parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Como, Lecco, Monza-Brianza, Pavia, Sondrio e Varese, acquisito dalla Provincia con nota in data 3 marzo 2025, (iii) il parere della Commissione provinciale per il paesaggio espresso nella seduta del 3 dicembre 2024, atti non conosciuti dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Como, della Provincia di Como e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Como, Lecco, Monza-Brianza, Pavia, Sondrio e Varese,

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 la dott.ssa TA RA e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato il 15/11/2024 e depositato il successivo 21/11/2024 la Società Cooperativa Lariana, che riferisce di svolgere attività di acquisto e gestione, ad uso esclusivo dei soci, di strutture per l’attracco di imbarcazioni sul Lago di Como, ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti, in epigrafe specificati, con cui il Comune di Como, rigettando la domanda di concessione della Cooperativa medesima, l’avrebbe diffidata a sgomberare l’area, ivi meglio specificata, ricompresa nel demanio lacuale, da essa occupata senza titolo all’interno della zona portuale, antistante V.le Geno.

L’intimata amministrazione locale avrebbe, in particolare, dapprima rilasciato all’istante la concessione per l’occupazione della predetta area demaniale lacuale, della superficie di mq 2.038,50 ad uso esclusivo e di mq 96,20 ad uso non esclusivo, per il mantenimento di due pontili mobili della superficie di mq 272,80 e di passerella della superficie di mq 29,70, per la durata di anni sei, con decorrenza dal 1° luglio 2011 e scadenza al 30 giugno 2017; indi acconsentito al rinnovo della medesima concessione per ulteriori anni sei, con decorrenza dal 1° luglio 2017 e scadenza al 30 giugno 2023.

Tuttavia, dopo la presentazione della ulteriore domanda di rinnovo, per il periodo dal 1° luglio 2023 al 30 giugno 2035, la Guardia di Finanza – Stazione Navale Lago di Como, avrebbe trasmesso al Comune di Como 29 verbali di contestazione, elevati nei confronti della ricorrente medesima, per il posizionamento sul demanio lacuale di 26 boe di ormeggio non autorizzate, oltre che per la mancata apposizione dei cartelli con gli estremi della concessione e per l’occupazione senza titolo di un’area demaniale lacuale eccedente di 1.240 mq i confini della concessione.

In tale contesto, la ricorrente avrebbe integrato la precedente domanda di concessione di occupazione di area demaniale lacuale, includendo l’uso esclusivo dell’area succitata di mq 1.240,00 e delle 26 boe, così come accertate dalla Guardia di Finanza, nel mentre il Comune di Como avrebbe diffidato a più riprese l’istante medesima a rimuovere le boe, evidenziando come, oltretutto, l’occupazione si starebbe protraendo sine titulo, oltre la scadenza, in data 30 giugno 2023, della concessione.

Tuttavia, senza rimuovere le 26 boe, l’esponente si sarebbe rivolta alla Provincia di Como, istando per l’autorizzazione paesaggistica per le ridette boe, per cui avrebbe ottenuto dall’Ente interpellato la declaratoria di non procedibilità, con conseguente archiviazione della richiesta, in ragione della concomitante, perdurante presenza in loco dei manufatti de quibus; da ciò, la nuova diffida comunale, in data 12 agosto 2024, rivolta alla ricorrente per la rimozione delle boe.

Nondimeno, in data 13 settembre 2024 l’esponente avrebbe nuovamente istato per il rilascio della concessione demaniale per il mantenimento delle 26 boe e il Comune di Como, richiamando gli articoli 34 e 9 del Regolamento comunale per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale, avrebbe ribadito, in data 16 settembre 2024, la non accoglibilità della domanda e la diffida alla rimozione delle boe e dei corpi morti di ancoraggio al fondale, entro dieci giorni dal ricevimento della diffida medesima. A seguire, lo stesso Comune, dando atto che dal 1° luglio 2023 l’occupazione dell’area demaniale lacuale per cui è causa da parte della ricorrente sarebbe divenuta sine titulo , non essendosi potuta rinnovare la concessione a causa della mancata rimozione delle boe, avrebbe diffidato la Società a procedere a propria cura e spese, entro e non oltre il termine perentorio di trenta giorni dal ricevimento della diffida, allo sgombero completo dell’area occupata, con la riduzione in pristino stato dei luoghi, avvisando che, in difetto, senza alcun ulteriore preavviso, l’Amministrazione avrebbe dato avvio alle procedure per lo sgombero coattivo, salvo poi ripetere ogni spesa a carico di Società Cooperativa.

L’esponente avrebbe contestato la suddetta diffida facendo leva sulla non applicabilità del Regolamento comunale alla fattispecie in esame, ma il Comune avrebbe nondimeno diffidato nuovamente, il 2 ottobre 2024, l’esponente a sgomberare l’area, entro 30 giorni, con gli stessi argomenti in precedenza utilizzati e ribaditi, infine, in data 8 ottobre 2024.

2) Contro i provvedimenti da ultimo indicati è rivolto il ricorso introduttivo, affidato a quattro motivi; i primi tre rivolti contro il diniego di concessione demaniale e il conseguente ordine di rimozione riguardanti le boe; l’ultimo riguardante il diniego di rinnovo della concessione demaniale relativo all’area adibita a pontili e all’ordine di sgombero dell’intera area lacuale occupata dall’istante.

2.1) Con il primo motivo si lamenta, dunque, la violazione del diritto dell’esponente alla partecipazione al procedimento, di cui alla legge n. 241/1990.

2.2) Con il secondo motivo si deduce la violazione degli artt. 97 Cost., legge 7.8.1990 n. 241, 11 preleggi, 19, 20, 21, 22 e 36 del Regolamento regionale 27.10.2015 n. 9, 9, 15, 16 e 34 del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – Autorità demaniale di Como; nonché, l’eccesso di potere per travisamento, difetto dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione e sviamento.

Ciò, poiché la norma invocata dal Comune (art. 34 del Regolamento citato) non sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, ove non sarebbero presenti né “nuove opere”, essendo la installazione dei galleggianti risalente agli anni ’90, né pontili o altre strutture di approdo. Si tratterebbe, in tesi, di gavitelli a cui le barche ormeggiate al pontile verrebbero legate per tenerle ferme e in sicurezza durante l’ormeggio. Quand’anche poi, aggiunge il patrocinio medesimo, gli elementi galleggianti contestati si ritenessero riconducibili all’art. 34, comma 1, del Regolamento comunale citato, tale norma non costituirebbe un impedimento all’accoglimento delle istanze della Società Lariana, poiché il comma 2 del medesimo art. 34 avrebbe previsto la possibilità di derogare al divieto di cui al comma 1 « con riferimento a istanze di concessione per impianti collettivi, con preferenza per quelle avanzate da Enti e Aziende pubbliche per le finalità istituzionali, Associazioni senza fine di lucro e operatori nautici professionali per l’esercizio della propria attività »; l’istanza di concessione respinta dal Comune sarebbe, sempre per il patrocinio attoreo, suscettibile di fruire di detta deroga, in quanto riferibile ad un’attività svolta senza scopo di lucro, a favore di una collettività di soggetti (i soci della Cooperativa); in mancanza, come nella specie, s’incorrerebbe nella violazione anche dell’art. 34, comma 3, del Regolamento, per cui nei casi previsti dal comma 2 “ L’autorità demaniale deve valutare l’istanza, richiedendo la convocazione di apposita Conferenza di Servizi con la presenza di tutti gli enti deputati ad esprimere il parere richiesto ”.

Neppure sarebbe invocabile, nella specie, l’art. 9 del Regolamento citato, per il quale «(…) dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni per boe d’ormeggio all’interno della zona portuale. Quelle esistenti dovranno essere rimosse entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente Regolamento », poiché gli elementi galleggianti di cui si tratta non sarebbero sussumibili fra le « boe d’ormeggio », essendo le imbarcazioni dei soci della Coop. Lariana ormeggiate al pontile mentre i gavitelli in questione servirebbero per la trappa di ormeggio, ossia la cima collegata ad un corpo morto posizionato sul fondale, a cui la barca verrebbe legata, sul lato opposto rispetto a quello di ormeggio al pontile, al fine di consentire l’approdo in sicurezza dei natanti. Dunque, anche l’art. 9 predetto non potrebbe costituire un impedimento al rilascio della concessione richiesta dalla ricorrente, anche perché la previsione regolamentare di rimozione delle boe esistenti sarebbe anch’essa illegittima, per contrasto con il principio fondamentale secondo cui “ la legge (e quindi anche i regolamenti) non dispone che per l’avvenire ” sancito dall’art. 11 delle Preleggi.

2.3) Con il terzo motivo si deduce, a seguire, la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 legge 7.08.1990, n. 241, la violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 20, 21, 22 e 36 del Regolamento regionale 27.10.2015, n. 9, la violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 34 del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – Autorità demaniale di Como, nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità, disparità di trattamento e sviamento. Ciò, poiché il diniego della concessione, con conseguente ordine di rimozione dei galleggianti, oggetto di gravame, oltre a porsi in contraddizione con la precedente richiesta del medesimo Comune di integrazione del canone di concessione, che dunque presupporrebbe una valutazione di ammissibilità dei manufatti de quibus , lederebbe l’affidamento generato nell’istante e meritevole di tutela in quanto generato dalla condotta tenuta dalla stessa Amministrazione.

2.4) Con il quarto motivo si deduce, infine, la violazione dell’art. 97 Cost., nonché degli artt. 1, 3, 10 e 10 bis legge 7.8.1990 n. 241, degli artt. 19, 20, 21, 22 e 36 del Regolamento regionale 27.10.2015 n. 9 e la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 15, 16 e 34 del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – Autorità demaniale di Como, oltre all’eccesso di potere per travisamento, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità. Ciò, poiché, avendo la ricorrente con istanza del 16 dicembre 2022, nel rispetto del termine (almeno 180 giorni prima della scadenza) previsto dall’art. 16, comma 1, lettera b) del Regolamento comunale per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale, chiesto il rinnovo della concessione per il periodo dal 01.07.2017 al 30.6.2023, non si sarebbe verificata la cessazione degli effetti della concessione del 2018, ma si sarebbe instaurato il regime di prorogatio ex art. 16, citato, commi 5 e 6. L’Amministrazione non si sarebbe mai espressamente pronunciata sulla domanda di rinnovo della concessione demaniale riferita ai pontili e alla passerella, giacché tutte le determinazioni pervenute (note del 27 maggio, 13 agosto e 16 settembre 2024) avrebbero riguardato soltanto gli elementi galleggianti; ricorrerebbe pertanto un illegittimo silenzio inadempimento sull’istanza di rinnovo della concessione di cui la Società attrice chiederebbe qui l’accertamento. In ogni caso, si aggiunge, il diniego sulla domanda di rinnovo della concessione per i pontili e la passerella espresso con l’atto in data 1° ottobre 2024 sarebbe illegittimo, in quanto non proceduto dalla doverosa comunicazione dei motivi ostativi, ex art. 10 bis L. 241/1990 ed assunto senza neppure tenere conto del contributo partecipativo fornito dalla ricorrente, con la nota del 27 settembre 2024. L’asserita difformità relativa ai galleggianti non sarebbe poi impeditiva del rinnovo della concessione per i pontili e la passerella, tenuto anche conto che per i primi sarebbe tuttora pendente il procedimento relativo all’istanza di compatibilità paesaggistica.

3) Si sono costituiti la Provincia e il Comune di Como, controdeducendo con separate memorie alle censure avversarie e sollevando eccezioni.

4) Con ordinanza del 9/12/2024 n. 1445 la V Sezione « Ritenuto apprezzabile quanto allegato e documentato da parte ricorrente, sotto il profilo del pregiudizio grave e irreparabile in capo ai soci della Cooperativa Lariana, siccome riconducibile all’esecuzione degli ordini di rimozione e sgombero contenuti nei provvedimenti impugnati, durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso ; (…)» ha fissato « l’udienza pubblica del 28/04/2025 per la sollecita definizione della causa nel merito, sospendendo nelle more gli atti impugnati, limitatamente agli ordini di rimozione e sgombero in essi contenuti, al solo fine di mantenere la res adhuc integra (cfr. Cons. Stato, ord. 10-03-2023, n. 963), riservando al prosieguo ogni ulteriore decisione in rito, nel merito e sulle spese di lite ».

Frattanto, non essendo stata bandita alcuna procedura per l’assegnazione dell’area entro il termine del 31 dicembre 2024, l’esponente avrebbe nuovamente istato per il rinnovo della concessione demaniale in questione relativamente al periodo dal 1.1.2025 al 30.6.2029.

In risposta a tale richiesta la ricorrente avrebbe ricevuto, in data 2 gennaio 2025, la comunicazione ex art. 10- bis L. 241/1990 dei motivi ostativi, in cui le sarebbe stato preannunciato il rigetto dell’istanza in base alle seguenti considerazioni: «(…) come noto, è in corso un contenzioso, avanti il Tar Lombardia – Sezione Milano, tra questa Amministrazione e la Società Cooperativa Lariana, avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di diffida del Comune di Como, prot. 178382 del 02 ottobre 2024, per lo sgombero dell’area in parola occupata da codesta Cooperativa senza titolo alcuno ;

- una volta liberata l’area demaniale occupata sine titulo, in ottemperanza alle disposizioni in materia, verrà dato avvio alle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione in concessione dell’area in parola, secondo criteri e modalità che verranno indicati nell’apposito bando di gara” .

A seguire, nonostante le osservazioni dell’esponente volte ad evidenziare: (i) che la pendenza del ricorso non impedirebbe il rinnovo della concessione; (ii) che l’occupazione non potrebbe dirsi sine titulo atteso che in pendenza dell’istruttoria sulla domanda di rinnovo ai sensi di regolamento il precedente affidatario sarebbe in regime di proroga; (iii) che nessuna procedura di gara per il nuovo affidamento in concessione dell’area sarebbe stata avviata sì che nelle more si sarebbe potuto disporre il rinnovo, limitandolo al termine di tale nuovo futuro affidamento, senza necessità di liberare preventivamente l’area, potendo la stessa essere consegnata libera al nuovo assegnatario al termine della procedura, in data 14 gennaio 2025 il Comune avrebbe comunicato la non accoglibilità dell’istanza di concessione del 27 dicembre 2024 “ per i motivi già evidenziati con proprio provvedimento prot. 352 del 02 gennaio 2025 ed ivi integralmente ribaditi ”.

5) Con motivi aggiunti notificati il 14/03/2025 e depositati il successivo 18/03/2025 l’impugnazione è stata estesa al provvedimento del Comune di Como in data 14 gennaio 2025, di diniego della domanda di concessione avanzata dalla ricorrente per il rinnovo della concessione demaniale in questione relativamente al periodo dal 01.01.2025 al 30.06.2029, e per l’occupazione dell’area di mq. 2.744,75, composta da superfici strutturali (309 mq corrispondenti a pontile galleggiante inclusa la superficie del flap metallico di collegamento tra i moduli galleggianti e passerella) e spazio acqueo (2.435,75 mq di superficie occupata dagli stalli per i natanti e superficie lacuale di raccordo). I motivi sono quattro e fanno leva:

5.1) – sulla violazione della legge n. 241/1990, per mancata considerazione delle puntuali osservazioni presentate dalla ricorrente con nota del 10 gennaio 2025 volte ad evidenziare l’assenza di impedimenti al rilascio della concessione domandata;

5.2) - violazione dell’art. 97 Cost.; nonché, degli artt. 1, 3 e ss. legge 7.08.1990 n. 241, violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 20, 21, 22 e 36 del Regolamento regionale 27.10.2015 n. 9, violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 15, 16 e 34 del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale, nonché, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione e sviamento. Ciò, poiché le ragioni addotte ai fini del diniego non sarebbero affatto preclusive del rilascio della concessione così come richiesta da parte della ricorrente;

5.3) – i restanti motivi fanno leva sulla illegittimità derivata che affliggerebbe il diniego da ultimo impugnato, siccome promanante da quella afferente la diffida del 2.10.2025 in esso richiamata.

6) Il 5 marzo 2025 si sarebbe, infine, concluso con un diniego il procedimento attivato dalla Società Lariana con la domanda di accertamento di compatibilità per i gavitelli del 10 settembre 2024. Sulla base del parere della Commissione Paesaggio in data 3 dicembre 2024 e del parere della Soprintendenza acquisito con nota del 3 marzo 2021, entrambi fondati sulla alterazione dello stato dei luoghi e della visibilità dei gavitelli, la Provincia non avrebbe concesso la sanatoria ed avrebbe ordinato la rimozione di tali galleggianti entro 60 giorni, preannunciando l’esecuzione d’ufficio in caso di inottemperanza.

7) Con motivi aggiunti notificati e depositati il 7/04/2025 l’impugnazione è stata estesa agli atti da ultimo richiamati, deducendosene l’illegittimità sulla base di due motivi.

7.1) Con il primo si deduce la violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 10- bis l. 7.8.1990 n. 241 nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il diniego in questione non sarebbe un provvedimento vincolato ma basato su valutazioni discrezionali in merito al rapporto dei manufatti con il paesaggio, in particolare con le vedute da e verso il lago: su tale apprezzamento, quindi, avrebbe potuto incidere, conducendo a differente esito, l’illustrazione nel corso del procedimento delle posizioni giuridiche della ricorrente, come desumibili dai presenti motivi aggiunti.

7.2) Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art. 97 Cost., la violazione degli artt. 1 e ss. della legge 7.8.1990 n. 241; la violazione degli artt. 17 e s. del Regolamento regionale 27.10.2015 n. 9; la violazione dell’art. 19 del Piano territoriale paesistico regionale, la violazione del Piano territoriale di coordinamento provinciale di Como, nonché, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, illogicità, difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento. Ciò, poiché l’esistenza di un vincolo paesaggistico non comporterebbe in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio ma richiederebbe comunque un controllo dell’Amministrazione preposta alla sua tutela (Cons. Stato, Sez. VI, 14.2.2024 n. 1504), sicché per la legittimità del diniego di autorizzazione occorrerebbe un concreto ed analitico accertamento del disvalore delle valenze (TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 1.8.2024, n.2801; TAR Veneto, Sez. III, 24.6.2024, n.1584), nella specie mancante. Non si darebbe conto, quindi, dello svolgimento di specifiche verifiche, con esito negativo, in merito alle “ interferenze visuali, simboliche e di coerenza con il paesaggio ” richieste dalla normativa regionale a salvaguardia dello specchio lacuale (art. 19, comma 5, del PTPR); né sarebbe spiegato come dei piccoli gavitelli del diametro di 50 cm, tipicamente legati all’uso dello spazio acqueo e collocati in loco da oltre 35 anni in prossimità di due pontili regolarmente installati, potrebbero compromettere in modo significativo il godimento del panorama. La Commissione Paesaggio si sarebbe limitata ad enunciare di reputare che l’intervento già realizzato di posa degli elementi galleggianti in questione “ possa essere ritenuto non sostenibile in relazione al contesto circostante, in considerazione del fatto che gli stessi hanno alterato in modo significativo lo stato dei luoghi sottoposti a tutela ”, in assenza della benché minima spiegazione di tale assunto. La Soprintendenza avrebbe sostanzialmente basato il proprio parere negativo sul rilievo che l’intervento sarebbe “ ben visibile dai punti accessibili al pubblico sia dalla riva verso lago sia percorrendo il lago con i natanti della pubblica navigazione ” e sulla dichiarata finalità di evitare la proliferazione degli stessi, senza svolgere alcuna valutazione concreta in merito all’impatto della presenza dei galleggianti sul bene tutelato. La Provincia avrebbe acriticamente recepito le suddette valutazioni, affermando, a sua volta, apoditticamente che l’intervento realizzato proporrebbe soluzioni dimensionali “ non coerenti con il contesto circostante, alterando in modo sostanziale la percepibilità della struttura del paesaggio esistente ”. Il tutto, mediante espressioni vaghe e formule stereotipate che, stando alla pertinente giurisprudenza, comporterebbero l’invalidità del diniego per difetto di istruttoria e di motivazione.

8) Con ordinanza del 14/5/2025, n. 488, la V Sezione, dopo avere richiamato la precedente ordinanza del 09/12/2024, n. 1445, e confermato l’udienza pubblica del 15/07/2025 per la sollecita definizione della causa nel merito, ha ritenuto apprezzabile, nelle more della predetta udienza, il periculum addotto da parte ricorrente in relazione all’ordine di rimozione e ripristino dei luoghi contenuto nel provvedimento della Provincia di Como, n. 116/2025, del 5/03/2025, impugnato con i motivi aggiunti notificati e depositati il 7/04/2025. Pertanto, la Sezione medesima ha sospeso il provvedimento impugnato con i ridetti motivi aggiunti, « limitatamente all’ordine di rimozione e ripristino in esso contenuto, al solo fine di mantenere la res adhuc integra (cfr. Cons. Stato, ord. 10-03-2023, n. 963), riservando al prosieguo ogni ulteriore decisione in rito, nel merito e sulle spese di lite ».

9) Si è costituita la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Como, Lecco, Monza e Brianza, Pavia, Sondrio e Varese.

10) In vista dell’udienza di merito hanno controdedotto alle censure dei ricorsi, principale e per motivi aggiunti, le parti intimate (Provincia di Como, Comune di Como e Soprintendenza).

11) La ricorrente ha replicato.

12) All’udienza pubblica del 15 luglio 2025, presenti l'avv. L. Salomoni per la parte ricorrente, l'avv. M. Ogliaroso per il Comune di Como e l'avv. F. Vignoli, dell’Avvocatura dello Stato, per la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio, la causa è stata trattenuta in decisione, previa indicazione, a cura del Collegio, di un possibile profilo di inammissibilità degli ultimi motivi aggiunti per carenza di interesse, laddove i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti risultassero fondati su una ragione autonomamente idonea a sorreggerli, diversa dal diniego di accertamento, impugnato con i secondi motivi aggiunti.

13) Prendendo le mosse dal ricorso introduttivo, il Collegio ritiene di soprassedere all’esame dell’eccezione di inammissibilità per omessa impugnazione di atto presupposto immediatamente lesivo, sollevata da parte del Comune di Como, preferendo respingere il ricorso nel merito, in applicazione dell’ormai consolidato principio della “ ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale (su cui cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5-01-2015, n. 5, nonché, Cass., Sez. un., 12-12-2014, n. 26242, e Cons. Stato, VI, 19-01-2022, n. 339).

14) In tal senso, è utile richiamare in premessa i tratti essenziali della fattispecie concreta, osservando come l’esponente - già concessionaria dal 1° luglio 2005 (cfr., doc. 1 e ss. dei depositi del Comune di Como) per l’occupazione di un’area demaniale lacuale in Como, della superficie di mq 2.038,50 ad uso esclusivo e di mq 96,20 ad uso non esclusivo, oltreché per il mantenimento di due pontili mobili della superficie di mq 272,80 e di una passerella della superficie di mq 29,70 -, con istanza datata 16/12/2022 ha inizialmente richiesto la concessione dell’anzidetta area per il periodo « dal 30/06/2023 al … 2035 » (cfr. la domanda datata 16.12.2022, depositata sub doc. 9 dei depositi del Comune di Como).

Sennonché, successivamente alla presentazione della predetta istanza e in occasione dell’attività di vigilanza svolta dalla Guardia di Finanza – Stazione navale di Como, in ordine al legittimo uso del demanio lacuale, sono emerse plurime violazioni a carico dell’esponente.

Invero, la GdF ha, fra l’altro, contestato all’istante: (i) 26 verbali per le violazioni amministrative di cui alla L.R. Lombardia nr. 6/2012, per il posizionamento sul demanio lacuale di 26 boe di ormeggio non autorizzate; (ii) 1 verbale per la violazione amministrativa di cui al Regolamento Regionale Lombardia nr. 9/2015 per la mancata apposizione dei previsti cartelli con gli estremi della concessione demaniale; (iii) 1 verbale per l’occupazione senza titolo di un’area demaniale lacuale oltre i confini della concessione (cfr. i docc. 10, 11 e 12 dei depositi del Comune di Como).

A fronte di tali rilievi l’esponente, in data 26/07/2023, ha integrato e, dunque, modificato la domanda di concessione del 16/12/2022, riducendone il periodo d’interesse, diventato « dal 01/07/2023 al 30/06/2029 », ed estendendone l’oggetto, che viene integrato, aggiungendo, a quanto indicato in precedenza (ossia: mq 2.038,50 ad uso esclusivo, mq 96,20 ad uso non esclusivo, mantenimento di due pontili mobili della superficie di mq 272,80 e di una passerella della superficie di mq 29,70), ulteriori mq 1.240 ad uso esclusivo e 26 boe « corrispondenti allo stato di fatto così come accertato dal verbale della GDF (…)» (così, la domanda del 26/07/2023, depositata sub doc. 13 dei depositi del Comune di Como).

Nel frattempo, con la deliberazione n. 65, del 7 marzo 2024, la Giunta comunale ha disposto (i) che il Servizio Demanio del Comune di Como « proceda ad affidare in concessione fino a tutto il 31 dicembre 2024 », esclusivamente le aree demaniali già assentite, e nei limiti di quanto assentito, alla Lariana Società Cooperativa, in virtù della concessione originaria; (ii) di procedere, successivamente, all’affidamento in concessione di tali aree tramite l’attivazione delle procedure ad evidenza pubblica, così come disciplinate dal Regolamento della Regione Lombardia n. 9, del 27 ottobre 2015, adottato in attuazione degli artt. 50 e 52 della L. regionale Lombardia n. 6 del 2012 (cfr. doc. 14 dei depositi del Comune di Como).

Sennonché, in ordine alle 26 boe l’Amministrazione ha evidenziato, a partire dal mese di maggio del 2024, il problema della necessità dell’autorizzazione paesaggistica, precisando al riguardo « che la Provincia di Como, Ente competente ad emettere il provvedimento paesaggistico riguardo alle aree appartenenti al demanio lacuale, con nota acquisita al protocollo del Comune di Como (…), ha precisato che “non si ritiene condivisibile la conclusione della Società secondo la quale: “Gli elementi galleggianti rilevati (…) non configurandosi come boe, non rileva la necessità di sottoporre i sistemi di ausilio all’ormeggio a richiesta di autorizzazione paesaggistica”. Si specifica infatti che preliminarmente alla posa di tali manufatti e indipendentemente dalla loro funzione, si sarebbe dovuto acquisire il provvedimento paesaggistico in quanto intervento modificativo dello stato dei luoghi. Si evidenzia inoltre che l’art 146 comma 4 stabilisce che: “Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi” ». Da ciò, quindi, la contestuale diffida comunale a rimuovere le ridette boe « compresi i corpi morti di ancoraggio al fondale » e ad avanzare solo in seguito la domanda di concessione demaniale « aggiornando lo stato dei luoghi alla rimozione delle suddette boe » (cfr. la diffida del 27/05/2024, depositata sub doc. 22 dei depositi comunali, nonché, la nota della Provincia di Como, ivi richiamata, depositata da parte ricorrente sub doc. 33). Su richiesta dell’esponente, poi, in data 14/06/2024 il Comune ha prorogato il termine assegnato per la rimozione delle boe al 30 giugno 2024 (cfr. doc. 23 dei depositi comunali).

Nondimeno, senza procedere alla predetta rimozione, l’esponente il 2/07/2024 ha avanzato domanda di autorizzazione paesaggistica per il posizionamento delle 26 boe sopra citate in zona soggetta a vincolo paesaggistico, esitata con provvedimento datato 9/8/2024, con cui la Provincia di Como ha decretato « di dichiarare non procedibile la richiesta di autorizzazione paesaggistica acquisita in data 02 luglio 2024 (…), in considerazione del fatto lo stato dei luoghi attuale non rispetta la diffida comunale in quanto gli elementi funzionali e necessari per l’ormeggio (boe) risultano ancora presenti. La presenza dei manufatti non rende possibile il completamento della fase istruttoria e dell’adozione del provvedimento paesaggistico ai sensi del D. Lgs. 42/2004 e s.m.i. e costituisce ragione ostativa alla procedibilità (ai sensi del predetto art. 2, comma 1 della Legge n. 241/1990 e s.m.i.), essendo venuti meno i presupposti del completamento della fase istruttoria e dell’adozione del provvedimento paesaggistico ai sensi del D.Lgs. 42/2004 e s.m.i .» e « di archiviare conseguentemente la richiesta di autorizzazione paesaggistica citata al punto precedente ».

Prendendo atto di tale decreto il Comune di Como ha diffidato nuovamente, in data 13/08/2024, la Cooperativa a rimuovere, entro il termine perentorio di venti giorni dal ricevimento della diffida medesima, le boe, compresi i corpi morti di ancoraggio al fondale, e, successivamente, ad avanzare nuova istanza di concessione demaniale, aggiornando lo stato dei luoghi alla rimozione delle suddette boe (cfr. doc. 26 dep Comune).

Ciò nondimeno, senza procedere alla predetta rimozione, l’esponente il 13/09/2024 ha avanzato una ulteriore domanda di concessione demaniale, per il periodo 10/09/2024 – 31/12/2025, per l’occupazione di mq 1.730 e per 26 boe, ivi descritte nei seguenti termini: « 26 (ventisei) elementi sferici galleggianti , funzionali all’ormeggio in sicurezza dei natanti al pontile esistente, con relativo spazio acqueo inscritto; i corpi sferici galleggianti, che delimitano lo spazio acqueo sopra quantificato, costituiscono installazioni di tipo mobile, non fisse, di esigue dimensioni, disaccoppiate e non unite tra loro e che non determinano pertanto superfici calpestabili di alcun tipo né creazioni di volumi edilizi. Si dà atto che, con riferimento ai n.26 elementi oggetto della presente istanza è stata avanzata in data 10/09/2024, dalla Scrivente, apposita richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica all’Ente competente (Settore tutela ambientale e pianificazione del territorio – Provincia di Como), redatta ai sensi e per gli effetti dell’art. 167, commi 4, 5 del D.lgs. 42/2004 » (cfr. la domanda del 13/09/2024, sub doc. 27 dei depositi del Comune).

Da ciò, l’ulteriore diffida comunale, datata 16/09/2024, ove, dopo avere richiamato « integralmente la nota dello Scrivente prot. 147261 del 12 agosto 2024 [rectius, 13/08/2024]», l’Ente in parola ha precisato « che l’art. 34, comma 1, del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale del Comune di Como vieta di “… rilasciare nuove concessioni maggiori, minori e temporanee per posa e/o ampliamento di pontili mobili, fissi ed ogni altra struttura d’approdo all’interno della zona portuale (litorale compreso da Villa Geno al lido di Villa Olmo) ..." », e che « Inoltre, l'art. 9, comma 1, del citato Regolamento prevede chiaramente che "In ottemperanza a quanto previsto dalle disposizioni regionali in materia, dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni per boe d’ormeggio all’interno della zona portuale. Quelle esistenti dovranno essere rimosse" », concludendo, quindi, nei seguenti termini « Posto quanto sopra, stante le richiamate disposizioni regolamentari in vigore, l’istanza di concessione avanzata dalla Lariana Società Cooperativa non può essere accolta e la concessione non potrà essere rilasciata. Posto e preso atto di quanto sopra, con la presente si diffida pertanto nuovamente codesta Cooperativa, entro il termine perentorio di dieci giorni dal ricevimento della presente, a rimuovere (compresi i corpi morti di ancoraggio al fondale) le boe in parola » (cfr. il provvedimento datato 16/09/2024, sub doc. 28 dei depositi del Comune di Como).

Con successiva diffida, datata 01/10/2024, lo stesso Comune, dopo avere premesso: (i) che la ricorrente a decorrere dal 01 luglio 2023 occupa senza titolo alcuno l’area demaniale a suo tempo assentita con la concessione del 19/01/2018, ormai scaduta (il 30/06/2023); (ii) che l’art. 4 del disciplinare di concessione, n. 14326/racc. del 19 gennaio 2018, prevede che “… Scaduto il termine della concessione, questa si intenderà cessata di pieno diritto, senza che occorra alcun atto di diffida o di costituzione in mora e senza che, da parte della Concessionaria, possano invocarsi usi e consuetudini per continuare nel godimento della medesima. Alla scadenza della concessione, salvo eventuale rinnovo, nonché nei casi di rinuncia, di revoca, o di pronuncia di decadenza della concessione, la Concessionaria dovrà provvedere a propria cura e spesa, se richiesto dal Concedente, alla demolizione delle opere costruite sul demanio oggetto di concessione ed a ripristinare lo stato dei luoghi, nei termini che il Concedente medesimo fisserà. In tutte le fattispecie di cui al precedente comma alla Concessionaria non spetterà alcun compenso per le opere eseguite né per le spese sostenute per la rimozione delle stesse ”; (iii) che l’istanza di concessione, avanzata da codesta Società, di rinnovo temporaneo della concessione non è stata accolta, stante lo stato dei luoghi accertato difforme rispetto a quanto precedentemente assentito in concessione, ha ulteriormente diffidato la ricorrente « entro e non oltre il termine perentorio di 30 (trenta) giorni dal ricevimento della presente a provvedere, a propria completa cura e spese, allo sgombero completo dell’area in parola ed alla riduzione in pristino stato dei luoghi, con la rimozione di tutti i pontili, passerelle e natanti comprese le strutture ed i corpi morti di ancoraggio al fondale » (cfr. il provvedimento del 01/10/2024, sub doc. 30 dei depositi del Comune di Como).

In riscontro, poi, alle contestazioni svolte dalla ricorrente, a mezzo del proprio legale, sulle ragioni addotte dall’Amministrazione a sostegno della diffida del 16/09/2024, il Comune ne ha ribadito la legittimità, facendo sempre leva sull’art. 34, comma 1, del Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale del Comune di Como, che vieta di “… rilasciare nuove concessioni maggiori, minori e temporanee per posa e/o ampliamento di pontili mobili, fissi ed ogni altra struttura d’approdo all’interno della zona portuale (litorale compreso da Villa Geno al lido di Villa Olmo) ", e sull’art. 9, comma 1, del citato Regolamento, ove si prevede chiaramente che " In ottemperanza a quanto previsto dalle disposizioni regionali in materia, dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni per boe d’ormeggio all’interno della zona portuale. Quelle esistenti dovranno essere rimosse " (cfr. il provvedimento datato 08/10/2024, sub doc. 32 dei depositi del Comune di Como).

La Provincia di Como, dal canto suo, in relazione alla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica avanzata dalla ricorrente il 10/09/2024, ha richiesto il parere alla Soprintendenza ex artt. 167, comma 5, e 181, comma 1- quater , del D. Lgs. 42/2004, allegando diffusa relazione illustrativa dell’intervento realizzato sul demanio lacuale, oggetto dell’anelato accertamento.

La Soprintendenza, dal canto suo, «(…) considerato che la posa di un numero così ingente di boe risulta ben visibile dai punti di vista accessibili al pubblico sia dalla riva verso lago sia percorrendo i il lago con i natanti della pubblica navigazione. Richiamato il parere della Commissione del paesaggio e la proposta di provvedimento a firma del responsabile del procedimento, dei quali si condividono le motivazioni e conclusioni (…)», ha espresso « parere negativo in relazione alla posa degli elementi galleggianti poiché per numero, dimensioni e visibilità risultano intrusivi nel contesto oggetto di specifica tutela », non senza « rammentare che in più occasioni questo ufficio si è espresso negativamente in relazione a interventi simili per il rischio di proliferazione e per gli effetti sommatori che una molteplicità di oggetti galleggianti di qualsiasi natura comporterebbero sullo specchio lacustre, del quale peggiorerebbero le qualità paesaggistiche oggetto di specifica tutela » (così, il parere del 03/03/2025, depositato sub doc. 5 dei depositi della Provincia di Como).

Si giunge, così, al provvedimento datato 05/03/2025 con cui la Provincia di Como, dopo avere richiamato i tratti essenziali della vicenda per cui è causa, è pervenuta alla determinazione di « non accertare ai sensi dell’art. 167, comma 5, del D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e s.m.i. la compatibilità paesaggistica come da richiesta presentata da LF LL legale rappresentante Soc. Lariana Soc. Cooperativa per opere in assenza del titolo paesaggistico e consistenti nella posa di elementi galleggiati con funzione di trappa, poste per agevolare l’ormeggio in prossimità dei pontili galleggianti, in zona viale Geno, altezza mapp. 1746-1787, comune di Como e sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 comma 1 lettera d) e 142 comma 1 lettera b) del D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i. », ordinando quindi « la rimozione ed il ripristino dei luoghi in relazione agli elementi galleggiati con funzione di trappa, poste per agevolare l’ormeggio in prossimità dei pontili galleggianti, in zona viale Geno, altezza mapp. 1746-1787, comune di Como e sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 comma 1 lettera d) e 142 comma 1 lettera b) del D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i., posati senza preventiva autorizzazione paesaggistica da effettuarsi entro 60 giorni (sessanta) dalla notifica del presente provvedimento » (cfr. il provvedimento del 05/03/2025, sub doc. 6 dei depositi della Provincia di Como).

Nel frattempo il Comune di Como, con provvedimento datato 14/01/2025, a fronte della ulteriore istanza di concessione demaniale da parte della ricorrente, acquisita al protocollo comunale in data 30 dicembre 2024, l’ha respinta, « per i motivi già evidenziati con proprio provvedimento prot. 352 del 02 gennaio 2025 ed ivi integralmente ribaditi », ribadendo poi, a riscontro delle osservazioni trasmesse ex art. 10-bis L.n. 241/1990, « che la regola è l’uso pubblico dell’area demaniale e la concessione rappresenta l’eccezione rimessa a una scelta discrezionale dell’Autorità Demaniale ».

15) Fermo quanto sopra, è utile riportare, per quanto d’interesse, il quadro regolatorio di riferimento, che fa leva sul « Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – autorità demaniale di Como », approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 17, del 25 marzo 2002, successivamente modificato con deliberazione consiliare n. 41, del 30 giugno 2014, pubblicata dal 7 al 21/07/2014).

Per esso, il Comune ha previsto:

- all’art. 9, rubricato « Boe singole », che:

«1. In ottemperanza a quanto previsto dalle disposizioni regionali in materia, dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni per boe d’ormeggio all’interno della zona portuale. Quelle esistenti dovranno essere rimosse entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente Regolamento.

(…)»;

- all’articolo 34, rubricato « Disposizioni finali », che:

«1. Dalla data di entrata in vigore del presente regolamento e salve le eventuali modifiche ed integrazioni che dovessero derivare dall’approvazione del Piano di Bacino del Lario da parte degli Organi competenti, è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni maggiori, minori e temporanee per posa e/o ampliamento di pontili mobili, fissi ed ogni altra struttura d’approdo all’interno della zona portuale (litorale compreso da Villa Geno al lido di Villa Olmo).

2. Il divieto di cui al comma precedente potrà essere derogato con riferimento a istanze di concessione per impianti collettivi, con preferenza per quelle avanzate da Enti e Aziende Pubbliche per le finalità istituzionali, Associazioni senza fine di lucro e operatori nautici professionali per l’esercizio della propria attività .

(…)».

16) Ciò posto, in relazione al primo motivo, con cui la ricorrente lamenta – in relazione al diniego di concessione - la violazione dell’art. 10 bis L. 241/1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi, la violazione dell’art. 1, comma 2 bis, L. 241/1990, per la violazione del principio di collaborazione cui dovrebbero essere improntati i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione, e per la violazione dei principi di non aggravamento del procedimento amministrativo e di buona fede, per non avere atteso la determinazione della Provincia sull’aspetto paesaggistico, il Collegio osserva quanto segue.

16.1) Il motivo è, nel complesso, infondato.

Invero, giova osservare - anticipando in parte quanto emergerà nel prosieguo, esaminando i motivi successivi – come il contenuto dispositivo di cui la ricorrente si duole s’incentri sul diniego della domanda di concessione da essa avanzata con l’istanza del 13/09/2024. Le ragioni del diniego, poi, pur presentando delle variazioni nei provvedimenti via via assunti dall’Amministrazione nel corso della lunga interlocuzione avvenuta tra le parti, evidenziano una costante, rappresentata, sin dal provvedimento di diniego del 27/05/2024, sopra citato, dalla necessità di rimuovere le 26 boe d’ormeggio, in quanto vietate dall’art. 9 del pertinente Regolamento comunale e, oltretutto, collocate in area soggetta a vincolo paesaggistico, in assenza del previo ottenimento della autorizzazione paesaggistica.

In tale contesto, quindi, il diniego del titolo concessorio in assenza della previa rimessione in pristino dello stato dei luoghi si pone come atto dovuto, che non viene meno a causa della presentazione della domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, poiché – in disparte la persistenza dell’altra ragione, autonomamente ostativa, radicata sull’art. 9 del Regolamento comunale, nonché, l’esito, come si vedrà negativo, di detta istanza – l’accertamento di compatibilità paesaggistica non legittima retroattivamente l’opera abusiva ma consente solo una valutazione postuma della sua compatibilità con il vincolo paesaggistico.

Ne consegue, pertanto, come il diniego di concessione sotteso alle determinazioni impugnate presenti natura vincolata, per cui le asserite violazioni procedimentali, addotte a carico dell’operato comunale, risultano superabili, ex art. 21- octies , comma 2, prima parte della legge n. 241/1990.

17) Sul secondo motivo, con cui l’esponente contesta l’applicabilità ai « 26 elementi galleggianti » dei divieti sanciti nel Regolamento comunale sopra citato, il Collegio osserva quanto segue.

17.1) Il diniego in contestazione poggia, a ben vedere, su plurime ragioni, ciascuna delle quali di per sé autonomamente idonea a sorreggerlo. L’atto impugnato integra, dunque, un provvedimento plurimotivato, con la conseguenza che, come costantemente affermato in giurisprudenza, solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui esso risulta incentrato può determinarne l'illegittimità, con conseguente possibilità per il giudice amministrativo di disporne l'annullamento; laddove, pertanto, il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, qualora ritenga di dover respingere le censure indirizzate verso uno soltanto dei motivi assunti a base dell'atto controverso, può respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, V, 13-02-2025, n. 1215; id., 20-08-2025, n. 7093; id., VI, 18-09-2015, n. 4345; id., V, 24-03-2014, n. 1426).

17.2) In particolare, il contestato diniego, in primo luogo, richiama « integralmente » quanto già affermato dal Comune stesso con il provvedimento « prot. 147261 del 12 agosto 2024 [rectius, 13/08/2024]», richiamando a sua volta il decreto provinciale di non procedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica, in precedenza avanzata dalla ricorrente in relazione alle note boe. Si tratta, stando a quanto ivi spiegato dalla Provincia - e che risulta incontestato fra le parti in causa -, di un intervento realizzato in area soggetta a vincolo paesaggistico, in base agli articoli 136, comma 1, lettera d) e 142, comma 1, lettera b), del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. In tali circostanze, il rigetto della domanda risulta basato su presupposti oggettivi, essendo le opere state realizzate in un’area soggetta a vincolo paesaggistico ex lege , senza il rilascio della necessaria autorizzazione paesaggistica (cfr. in terminis , Cons. Stato, II, 29-09-2025, n. 7597; TAR Lombardia, Milano, IV, 21-03-2025, n. 989).

Inoltre, il diniego in parola fa leva sugli artt. 34, comma 1 e 9, comma 1 del Regolamento comunale per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale, depositato in atti dalla stessa ricorrente (sub doc. 8). Ebbene, soffermandoci su quest’ultima disposizione (art. 9 comma 1), una duplice osservazione s’impone, a fronte dei rilievi dell’esponente, che ne escluderebbe l’applicabilità alla fattispecie in esame sia in quanto l’art. 9 si riferirebbe alle boe mentre gli elementi galleggianti di cui si discute non sarebbero boe d’ormeggio; sia in quanto l’art. 9 si riferirebbe soltanto all’installazione di nuove boe e non anche a quelle preesistenti (qui asseritamente risalenti agli anni ’90).

Entrambi i rilievi risultano, ad avviso del Collegio, infondati, posto che le 26 boe per cui è causa, come indicato dalla stessa ricorrente nella domanda di concessione ad esse relativa, sono senz’altro « funzionali all’ormeggio in sicurezza dei natanti al pontile esistente » (così, la domanda del 13/09/2024, sub doc. 27 dei depositi del Comune), e ciò è sufficiente a ricondurle nella previsione dell’art. 9 succitato.

Per il resto, è indubbio che la norma si applichi anche alle boe installate dall’istante, benché preesistenti rispetto all’entrata in vigore del Regolamento comunale, atteso che, già in linea generale, l’orientamento giurisprudenziale è consolidato nel ritenere che «[l] e sopravvenienze , sia di fatto che di diritto, rilevano e devono essere tenute in debito conto dall’amministrazione procedente, durante la fase procedimentale che va dalla presentazione dell’istanza fino all’emanazione del provvedimento conclusivo » (così, da ultimo, Cons. Stato, IV, 30-07-2024, n. 6848).

In relazione al caso concreto, poi, è lo stesso principio del tempus regit actum , invocato dalla ricorrente, ad imporre l’indicata soluzione, in quanto al provvedimento amministrativo si applica la normativa in vigore al momento della sua adozione (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, III, 12-09-2023, n. 8269; id., V, 12-05-2016, n. 1900).

Né va poi sottaciuto come, nella specie, si tratti di installazioni collocate in area soggetta a vincolo paesaggistico, in assenza del previo ottenimento della autorizzazione paesaggistica, per cui «risulta legittima (e atto dovuto) l’adozione dell’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi» (così, da ultimo, TAR Lombardia, Milano, IV, 21-03-2025, n. 989, ove, tra l’altro, si legge che: « Essendo stato realizzato l’abuso in un ambito sottoposto a vincolo, la carenza di un provvedimento di autorizzazione (o compatibilità) paesaggistica rappresenta un impedimento assoluto alla permanenza (o regolarizzazione) del manufatto anche da un punto di vista edilizio. Secondo l’art. 146, comma 4, del D. Lgs. n. 42 del 2004, infatti, “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 11 marzo 2020, n. 471; più di recente, Consiglio di Stato, IV, 24 marzo 2023, n. 3006; II, 13 febbraio 2023, n. 1489), ovvero l’autorizzazione paesaggistica rappresenta un presupposto essenziale e indefettibile per il legittimo mantenimento di un’opera edilizia (sulla prevalenza della disciplina paesaggistica su quella edilizia, cfr. Consiglio di Stato, IV, 8 luglio 2019, n. 4778; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 24 giugno 2020, n. 1172) »).

Né rileva, va infine ribadito, la circostanza che l’esponente abbia presentato, il 10/09/2024, domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, poiché – in disparte l’esito negativo di tale istanza, di cui al provvedimento provinciale del 5/03/2025, sopra citato – nondimeno, riprendendo sempre l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, «[l] ’accertamento di compatibilità paesaggistica non equivale a una sanatoria edilizia: non legittima retroattivamente l’opera abusiva ma consente solo una valutazione postuma della sua compatibilità con il vincolo paesaggistico. Anche in caso di esito positivo, l’intervento resta formalmente illecito » (così, Cons. Stato, II, 29-09-2025, n. 7597).

È infondata anche la censura di illegittimità per violazione dell’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale rivolta contro l’art. 9, in quanto, non soltanto, in astratto, la norma de qua, dispone « per l’avvenire » e, dunque, la stessa « non ha effetto retroattivo », ma, oltretutto, nel caso concreto, trattandosi di un intervento formalmente illecito, la rimessione in pristino dello stato dei luoghi risulta doverosa anche prima e a prescindere dalla scadenza del termine assegnato dalla ridetta norma per la rimozione delle boe esistenti all’interno della zona portuale.

17.3) Pertanto, dalla ravvisata infondatezza delle censure svolte da parte ricorrente in ordine a due delle tre ragioni assunte a base dell'atto controverso, consegue l’assorbimento per difetto d’interesse delle censure dedotte avverso il restante motivo del provvedimento medesimo, evidenziando, così, l’infondatezza nel suo complesso del motivo in esame.

18) Sul terzo motivo, con cui si deduce l’illegittimità del diniego per eccesso di potere, ricavandola vuoi dalla contraddittorietà dello stesso rispetto alla precedente richiesta, del medesimo Comune, di integrazione del canone di concessione - , che, dunque, presupporrebbe, in tesi, una valutazione di ammissibilità dei manufatti de quibus - , con la conseguente lesione dell’affidamento, sempre in tesi, generato nell’istante sulla medesima ammissibilità; vuoi dalla disparità di trattamento perpetrata ai danni della ricorrente rispetto a casi analoghi, il Collegio osserva quanto segue.

18.1) Il motivo è infondato.

In disparte la genericità del motivo, mancando la specifica allegazione e documentazione dei vizi prospettati, nondimeno lo stesso risulta anche infondato, poiché, al cospetto di un provvedimento di natura vincolata, qual è, stando a quanto sin qui emerso, quello qui gravato, deve escludersi la configurabilità del vizio di eccesso di potere, formulato da parte ricorrente invocando le figure sintomatiche sopra citate, « trattandosi di un vizio proprio dell’attività discrezionale dell’Amministrazione, in radice non configurabile in ipotesi, come nel caso di specie, di attività vincolata » (così, Cons. Stato, I, n. 519/2024 del 24-04-2024; TAR Sicilia, Catania, I, 24-07-2025, n. 2422, per cui « nessuna disparità di trattamento, intesa quale sintomo dell’eccesso di potere, può configurarsi allorché il potere esercitato sia privo di margini di discrezionalità, come nel caso in esame (ex multis, T.a.r. per la Sicilia, Catania, sez. III, 20 gennaio 2025, n. 191) »).

19) Infine, sul quarto motivo, con cui si lamenta il mancato, espresso riscontro da parte dell’Amministrazione alla domanda di rinnovo della concessione demaniale riferita ai pontili e alla passerella, nonché, ove si ravvisasse tale diniego nell’atto in data 1° ottobre 2024, la relativa illegittimità, in quanto non proceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi, ex art. 10 bis L. 241/1990 e assunto senza tenere conto del contributo partecipativo fornito dalla ricorrente con la nota del 27 settembre 2024, il Collegio osserva quanto segue.

19.1) Il motivo è infondato.

Come esposto in precedenza, tratteggiando gli aspetti fattuali della fattispecie in esame, l’esponente, dopo avere ricevuto la contestazione da parte della Guardia di Finanza delle plurime violazioni amministrative riscontrate in capo ad essa in veste di concessionaria (tra cui: i 26 verbali per il posizionamento sul demanio lacuale di 26 boe di ormeggio non autorizzate e 1 verbale per l’occupazione senza titolo di un’area demaniale lacuale oltre i confini della concessione), in data 26/07/2023 ha modificato la domanda di concessione del 16/12/2022, tra l’altro, estendendone l’oggetto.

Quest’ultimo, infatti, è stato da allora integrato, aggiungendo, a quanto indicato in precedenza, ulteriori mq 1.240 ad uso esclusivo e 26 boe « corrispondenti allo stato di fatto così come accertato dal verbale della GDF (…)» (così, la domanda del 26/07/2023, depositata sub doc. 13 dei depositi del Comune di Como).

Ebbene, su tale domanda, almeno a partire dal mese di maggio del 2024, risulta agli atti di causa come l’Amministrazione abbia evidenziato l’ostacolo rappresentato dalla necessità dell’autorizzazione paesaggistica, previa riduzione in pristino dello status quo ante , in ragione dell’intervento modificativo dello stato dei luoghi realizzato attraverso l’installazione delle 26 boe (cfr. la diffida del 27/05/2024, sopra citata).

Indi, ancora il 13/08/2024 il Comune di Como ha diffidato la Cooperativa a rimuovere le boe, compresi i corpi morti di ancoraggio al fondale, e, successivamente, ad avanzare nuova istanza di concessione demaniale, aggiornando lo stato dei luoghi alla rimozione delle suddette boe (cfr. doc. 26, citato sopra).

Ciò nondimeno, senza procedere alla predetta rimozione, l’esponente il 13/09/2024 ha avanzato la domanda di concessione demaniale per cui è causa, per l’occupazione di mq 1.730 e per le 26 boe, dando atto, per queste ultime, di avere presentato in data 10/09/2024 richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica alla Provincia di Como, ex art. 167, commi 4, 5 del D.lgs. 42/2004 (cfr. la domanda del 13/09/2024, sopra citata).

Si tratta, evidentemente, di domanda avente un oggetto unitario, di cui le 26 boe costituiscono, in base a quanto ricavabile in via interpretativa dall’istanza medesima, un elemento imprescindibile, su cui la stessa ricorrente si diffonde allo scopo di ottenere il provvedimento favorevole da parte del Comune di Como.

Sennonché, il Comune, come già esposto in precedenza, scrutinando il secondo motivo, non poteva che denegare detta domanda, peraltro adducendo plurimi motivi, ciascuno dei quali autonomamente idoneo a sorreggere il diniego di concessione.

Tra di essi, giova rimarcare, assumono valore autonomamente dirimente sia la mancanza della previa autorizzazione paesaggistica in relazione alle 26 boe sia il divieto, per le dette boe, di formare oggetto di concessione, ex art. 9 del Regolamento comunale.

Si tratta, dunque, come già detto, di una determinazione di natura vincolata, rispetto alla quale la dedotta violazione del contraddittorio, di cui all’art. 10-bis legge n. 241/1990, risulta neutralizzata dalla previsione di cui all’art. 21 – octies , comma 2, prima parte della medesima legge n. 241/1990 (in disparte la partecipazione procedimentale comunque ottenuta dall’interessata nella lunga interlocuzione con l’Amministrazione scaturita dalla contestazione delle plurime violazioni amministrative riscontrate sin dal mese di giugno del 2023 dalla GdF).

20) Per le considerazioni sin qui esposte, quindi, il ricorso introduttivo va respinto.

21) Passando allo scrutinio dei primi motivi aggiunti, il Collegio osserva quanto segue.

L’atto qui in contestazione è costituito dal diniego della domanda di concessione avanzata dalla ricorrente il 30/12/2024. Si tratta, a ben vedere (cfr. il doc. 39 dei depositi di parte ricorrente), di domanda che ricomprende nel suo oggetto anche le note boe, ossia «[l] e infrastrutture insistenti sullo specchio lacustre e adibite all’ormeggio », stando a quanto riportato nella relazione tecnica illustrativa allegata alla domanda medesima.

Al riguardo, preme notare come la risposta fornita dal Comune di Como sia stata di non accoglimento dell’istanza, per le ragioni già in precedenza esposte dal Comune medesimo sulla precedente, analoga istanza, condensate nel richiamo, presente nell’atto contestato, al presente contenzioso e, dunque, alla necessità dello sgombero dell’area demaniale lacuale per cui è causa, siccome occupata sine titulo dall’istante.

In tal senso, si legge ancora nella comunicazione dei motivi ostativi, richiamata nel provvedimento di diniego, « una volta liberata l’area demaniale occupata sine titulo, in ottemperanza alle disposizioni in materia, verrà dato avvio alle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione in concessione dell’area in parola, secondo criteri e modalità che verranno indicati nell’apposito bando di gara ».

In tale contesto, i suesposti motivi ( supra , sub nn. 5.1 e ss.) risultano infondati poiché:

21.1) – sulla violazione della legge n. 241/1990, è sufficiente richiamare quanto già esposto in precedenza, rispetto all’analogo motivo rivolto contro i precedenti dinieghi, assunti dall’Amministrazione rispetto alla domanda di concessione del 13/09/2024. Invero, si tratta, anche qui, di determinazione che riveste natura vincolata, per le medesime ragioni in precedenza esposte, vertendosi pur sempre nella medesima vicenda fattuale, caratterizzata dall’occupazione sine titulo – anche mediante 26 boe di ormeggio, vietate dal Regolamento comunale (ex art. 9) e in assenza della previa autorizzazione paesaggistica – di area demaniale lacuale, per cui è palese che il contenuto dispositivo nell’atto in contestazione « non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato », ex art. 21- octies legge n. 241/1990;

21.2) – sul secondo motivo, con cui si lamenta l’assenza di ragioni preclusive al rilascio della concessione, così come richiesta da parte della ricorrente, si richiama, per dovere di sintesi, quanto in precedenza esposto, scrutinando il secondo motivo del ricorso introduttivo ( supra , sub n. 17), che depone per l’infondatezza anche del motivo in esame;

21.3) – le considerazioni sin qui esposte conducono, poi, a ravvisare l’infondatezza dei restanti motivi, in quanto affidati al vizio di illegittimità derivata, promanante dagli atti censurati in precedenza, che risultano, invero, immuni dalle dedotte censure.

22) Il ricorso per motivi aggiunti depositato il 18/03/2025 va, pertanto, respinto.

23) Sul restante ricorso per motivi aggiunti, rivolto essenzialmente contro il provvedimento datato 05/03/2025 con cui la Provincia di Como è pervenuta alla determinazione di « non accertare (…) la compatibilità paesaggistica come da richiesta presentata da LF LL legale rappresentante Soc. Lariana Soc. Cooperativa per opere in assenza del titolo paesaggistico e consistenti nella posa di elementi galleggiati con funzione di trappa, poste per agevolare l’ormeggio in prossimità dei pontili galleggianti, in zona viale Geno, altezza mapp. 1746-1787, comune di Como e sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 comma 1 lettera d) e 142 comma 1 lettera b) del D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i. », (cfr. il provvedimento del 05/03/2025, già citato), si osserva quanto segue.

23.1) Il Collegio, nel rispetto del principio della « ragione più liquida », corollario del principio di economia processuale (su cui cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2022, n. 339, nonché, Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242, e, da ultimo, Cons. Stato, IV, 28 maggio 2025, n. 4658), deve esaminare l’eccezione di inammissibilità e/o improcedibilità per difetto d’interesse dei motivi aggiunti da ultimo depositati, così come sollevata d’ufficio in udienza pubblica e riportata nel pertinente verbale.

Invero, stando a quanto sin qui emerso, la determinazione comunale di diniego della concessione, cui la ricorrente aspira, declinata nei provvedimenti assunti in riscontro alle succitate istanze del 13/09/2024 e del 30/12/2024, fa leva su plurime ragioni, ciascuna delle quali autonomamente idonea a sorreggerla.

Tra di esse, come già visto in precedenza, si annovera quella che fa leva sull’art. 9, del « Regolamento per la valorizzazione e promozione del demanio lacuale – autorità demaniale di Como », per il quale «(…) è fatto divieto di rilasciare nuove concessioni per boe d’ormeggio all’interno della zona portuale (…)».

Ebbene, poiché, in base a quanto sin qui esposto, tanto l’art. 9 quanto la sua applicazione nel caso concreto da parte del Comune di Como, con i provvedimenti impugnati con il ricorso principale e con i primi motivi aggiunti, sono risultati immuni dalle svolte censure, non residua alcun interesse dell’esponente a sostegno dell’impugnazione rivolta contro il provvedimento provinciale, dal cui annullamento non potrebbe comunque discendere la caducazione dei provvedimenti comunali di diniego della anelata concessione.

23.2) I secondo motivi aggiunti risultano pertanto improcedibili.

24) Per le suesposte considerazioni, quindi, il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti vanno respinti mentre i secondi motivi aggiunti risultano improcedibili per sopravvenuto difetto d’interesse.

25) Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, 22-03-1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Consiglio di Stato, II, 30-03-2022, n. 2328; id., VI, 22-03-2022, n. 2072; id., VI, 20-01-2022, n. 358). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

26) Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vengono liquidate, a favore del Comune di Como, della Provincia di Como e della Soprintendenza Archeologica, Belle arti e paesaggio per le province di Como, Lecco, Monza e Brianza, Pavia, Sondrio e Varese, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti mentre dichiara improcedibili i secondi motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite nei confronti delle controparti, liquidandole in € 1.600,00 in favore del Comune di Como, € 700,00 in favore della Provincia di Como ed € 700,00 in favore della Soprintendenza Archeologica, Belle arti e paesaggio per le province di Como, Lecco, Monza e Brianza, Pavia, Sondrio e Varese, per un totale di € 3.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA EL, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

TA RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA RA	FA EL

IL SEGRETARIO