Pubblicato il 29/09/2025

N. 07597/2025REG.PROV.COLL.

N. 05889/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5889 del 2022, proposto da
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giancarlo Notaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 9;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Notaro Giancarlo e Alesii Alessia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società -OMISSIS- s.r.l. proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, impugnando il provvedimento con cui Roma Capitale aveva respinto la domanda di permesso di costruire in sanatoria dalla stessa presentata in data 8 settembre -OMISSIS- e la determinazione dirigenziale rep. n. CD/2588/-OMISSIS- prot. n. CD/139265/-OMISSIS- del 26 novembre -OMISSIS-, con cui l’Amministrazione aveva ordinato la demolizione delle opere ivi indicate, preavvisando che, nell’ipotesi d’inottemperanza alla prescrizione demolitoria, sarebbe stata applicata la sanzione pecuniaria prevista dagli artt. 15 L.R. n. 15 del 2008 e 31 d.P.R. n. 380 del 2001, e sarebbe stata disposta l’acquisizione del manufatto e dell’area di sedime.

La ricorrente denunciava la violazione degli artt. 35 e ss. della l. n. 47 del 1985, in quanto l’ordinanza di demolizione era stata emessa nonostante la pendenza della domanda ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 e, comunque il provvedimento di diniego della sanatoria non era stato mai comunicato.

La società lamentava che il diniego di sanatoria era viziato da incompetenza e non era stato preceduto dal preavviso di rigetto, che avrebbe consentito all’interessata di prospettare la non ostatività del vincolo ai fini del rilascio della sanatoria. Lamentava, inoltre, che l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto dell’affidamento della destinataria del provvedimento, in considerazione del tempo trascorso dall’accertamento dell’abuso, risalente al 2006.

In ogni caso, secondo gli strumenti urbanistici e la normativa vincolistica applicabile alla fattispecie era consentito il rilascio del nulla osta dell’autorità tutoria e, comunque, Roma Capitale aveva illegittimamente applicato gli artt. 31 d.P.R. n. 380 del 2001 e 15 della L.R. n. 15 del 2008 in luogo dell’art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001, da ritenersi coerente con la fattispecie in considerazione della minore entità della superficie effettivamente realizzata in difformità rispetto a quella contestata.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. -OMISSIS-, riteneva il ricorso in parte irricevibile, per il resto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e, comunque, infondato nel merito.

Il Collegio di prima istanza rilevava che l’impugnazione del diniego di sanatoria, emesso con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicato alla ricorrente a mezzo di posta elettronica certificata in pari data, era tardiva essendo stata proposta con atto notificato il 28 gennaio 2022, oltre il termine decadenziale d’impugnazione. Mentre l’impugnazione della determinazione dirigenziale di demolizione rep. n. CD/2588/-OMISSIS- prot. n. CD/139265/-OMISSIS- del 26 novembre -OMISSIS- era divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’atto in esame era stato rettificato e sostanzialmente sostituito dalla successiva determinazione dirigenziale di demolizione del 9 marzo 2022, ritualmente impugnata con ricorso per motivi aggiunti.

Il Giudice di prime cure riteneva, comunque, il ricorso infondato nel merito.

Ad avviso del T.A.R., il gravato provvedimento del 14 ottobre -OMISSIS- di diniego della sanatoria era stato ritualmente comunicato alla ricorrente lo stesso giorno della sua adozione, di talché l’ordinanza di demolizione del 26 novembre -OMISSIS- era stata legittimamente emessa dopo la definizione della procedura ex art. 36 d.p.r. n. 380 del 2001. Quanto alla doglianza sulla violazione delle garanzie partecipative, e quindi sulla violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90, oltre l’infondatezza dell’assunto vizio di incompetenza del diniego, il T.A.R. rilevava preliminarmente l’irricevibilità del motivo in quanto aveva ad oggetto l’impugnazione del diniego di condono del 14 ottobre -OMISSIS-, comunicato alla ricorrente in pari data, e in ogni caso, il vizio dedotto, per la sua natura procedimentale, non comportava, secondo quanto previsto dall’art. 21 octies , comma 2, l. n. 241/90, l’annullamento giurisdizionale del provvedimento, stante la correttezza sostanziale dello stesso.

Contrariamente a quanto prospettato nella doglianza, l’esistenza del vincolo paesaggistico menzionata nel provvedimento del 14 ottobre -OMISSIS- era, di per sé, ostativa alla concessione della sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/01, in quanto parte ricorrente non aveva mai acquisito il provvedimento di compatibilità paesaggistica previsto dal d.lgs. n. 42 del 2004. Né alcun vizio di incompetenza poteva essere rilevato, atteso che il diniego di sanatoria indicava l’organo (Municipio III – Direzione Tecnica del Servizio di edilizia privata) competente all’adozione dell’atto.

Secondo il T.A.R., infine, non sussisteva alcun vizio di eccesso di potere, posto che il costante orientamento giurisprudenziale affermava che, nel caso di abusività delle opere (come nella fattispecie), non era necessaria l’indicazione di alcun interesse pubblico alla demolizione, trattandosi di profilo preso in considerazione dall’art. 21 nonies l. n. 241 del 1990, ai fini dell’esercizio del solo potere di autotutela, né era ipotizzabile alcun affidamento meritevole di giuridica tutela in capo al proprietario e al responsabile degli abusi, proprio in ragione della carenza di titolo abilitativo.

Nella specie, le opere abusive contestate, come descritte nel gravato provvedimento di demolizione del 26 novembre -OMISSIS-, concretizzavano ipotesi di difformità essenziali rispetto al permesso di costruire (si trattava di significativi, per numero e superficie, mutamenti di destinazione d’uso con destinazione finale residenziale e di ampliamenti a fini residenziali, oltre della creazione di volumi rilevanti e modifiche di prospetti per la realizzazione di scala esterna, balconi, tettoia ecc.), che non consentivano di conseguire la verifica di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004, mai rilasciata e, comunque, non prevista per le opere in esame.

Il T.A.R. considerava anche il ricorso per motivi aggiunti in parte irricevibile e, per il resto, infondato;

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, -OMISSIS- s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma.

4. Roma Capitale si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 2 luglio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo, la società appellante si duole del fatto che il Tribunale ha considerato improcedibile il secondo motivo del ricorso introduttivo (1° nei motivi aggiunti), inerente alla mancata preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di sanatoria, causa della mancata tempestiva impugnazione del provvedimento di archiviazione-rigetto, ritenendolo comunque infondato nel merito in virtù della sussistenza del vincolo paesaggistico e in mancanza del previo provvedimento di compatibilità paesaggistica come previsto dal d.lgs. n. 42 del 2004.

Ciò in quanto nella fattispecie, secondo la ricorrente, andrebbe rilevato che il vizio che travolge e supera l’asserita tardività della impugnazione deriva proprio dal contenuto del provvedimento impugnato. La D.D. del 9.3.2022 n. rep.: CD/530/2022 – come del resto anche in quella precedente poi rettificata, nel riferirsi al provvedimento di diniego della domanda di sanatoria, specifica: “ Con prot. CD -OMISSIS-, l’Ufficio Ispettorato Edilizia in merito alla Domanda di Permesso a Costruire dell’8.9.-OMISSIS- comunica “l’inammissibilità e di conseguenza l’improcedibilità della domanda di permesso a costruire… che pertanto viene archiviata d’ufficio ”. A differenza di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, nel provvedimento non è stato precisato né a chi questa comunicazione sarebbe stata inoltrata, né soprattutto quando.

Sotto un distinto profilo, l’appellante deduce l’illegittimità della assunta infondatezza nel merito delle critiche prospettate con il ricorso introduttivo, in ragione della sussistenza del vincolo paesaggistico e della mancanza del previo provvedimento di compatibilità paesaggistica previsto dal d.lgs. n. 42 del 2004. In particolare argomenta nel senso che, come già sottolineato in primo grado, nell’allegato alla domanda di permesso a costruire del 7/8 settembre -OMISSIS-, era stata precisata la richiesta di acquisizione titoli, cioè la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, come peraltro già in precedenza avvenuto con la domanda dell’aprile 2008, alla quale il Comune aveva dato seguito richiedendo una integrazione della documentazione, ma omettendo qualsiasi ulteriore successivo provvedimento.

Ad avviso dell’appellante, nella specie, il provvedimento impugnato sarebbe viziato per mancanza di istruttoria, non avendo il Comune dato seguito – sebbene di sua competenza – agli adempimenti successivi al passaggio della pratica presso l’autorità competente al rilascio della autorizzazione paesaggistica, venendo quindi meno la previa regolare conclusione del procedimento in corso, in ossequio alle previsioni di cui agli artt. 35-43-44 della l. n. 47 del 1985.

Oltre al fatto che l’Amministrazione avrebbe omesso di inoltrare la comunicazione ai sensi dell'art. 10-bis L. n. 241/1990, dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di permesso in sanatoria, quantomeno per consentire alla -OMISSIS- s.r.l. di presentare le prescritte osservazioni, in grado di indurre il competente Ufficio ad un riesame delle sue determinazioni.

8. Con il secondo mezzo, l’appellante lamenta che, in riferimento al terzo motivo del ricorso introduttivo (2° nei motivi aggiunti), avente ad oggetto la denuncia dell’assenza di individuazione dello specifico interesse pubblico a fondamento del provvedimento repressivo di demolizione a fronte del protrarsi per oltre 15 anni della inerzia della Amministrazione, il T.A.R. lo avrebbe erroneamente respinto, rilevando che “ tenuto conto del costante orientamento giurisprudenziale……. nel caso di abusività delle opere (come nella fattispecie) non è necessaria l’indicazione di alcun interesse pubblico alla demolizione, trattandosi di profilo preso in considerazione dall’art. 21 nonies l.241/90 ai fini dell’esercizio del solo potere di autotutela…nè è ipotizzabile alcun affidamento meritevole di giuridica tutela proprio in ragione della incontestata carenza di titolo abilitativo ”. Secondo la società, a prescindere dalla inconferenza dell’incomprensibile richiamo all’art. 21 nonies l. 241/90 che si riferisce a fattispecie estranee all’odierno contendere, la motivazione risulterebbe errata e imprecisa, avendo la giurisprudenza di settore dato rilievo alla decorrenza del termine tra la commissione dell’abuso e l’adozione dell’ordinanza di demolizione, quale indice sintomatico di un legittimo affidamento in capo al privato, a fronte del quale graverebbe sull’Amministrazione un obbligo motivazionale rafforzato.

9. Con il terzo motivo, in relazione al quarto motivo (3° nei motivi aggiunti) del ricorso introduttivo, con il quale si è denunciata la violazione della legge regionale Lazio n. 24 del 1998, del P.T.P. A15/9 “-OMISSIS-”, degli artt. 56-57- 58-69-71 del d.P.R. n. 380 del 2001, degli artt. 31-32-33 c. 4-34-34 bis e 36, degli artt. 15-17-18- 22 della L.R. Lazio n. 15 del 2008, e dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’appellante lamenta che il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto improcedibile la doglianza, in quanto inerente al rigetto della sanatoria, e, comunque, l’avrebbe respinta perché infondata nel merito: “ in quanto le opere abusive contestate, come descritte nel gravato provvedimento di demolizione del 26.11.-OMISSIS-, concretizzano ipotesi di difformità essenziali rispetto al permesso a costruire…che inducono il Tribunale a ritenere correttamente applicabili nella fattispecie gli artt. 31 e 32 d.p.r. n. 380/01 anche per l’impossibilità di conseguire la verifica di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lvo n.42/04 mai rilasciata e comunque non prevista per le opere in esame .”

Ad avviso dell’esponente, la rilevata improcedibilità risulterebbe errata in quanto il vizio dedotto è un vizio proprio della determina impugnata (sia la prima che quella in rettifica).

In particolare, la società argomenta che sarebbe rilevante la contraddizione nella parte in cui il Collegio di prima istanza specifica che ‘ le opere abusive contestate, come descritte nel gravato provvedimento di demolizione del 26.11.-OMISSIS-…’ , in tal modo riconoscendo che il provvedimento che contiene le specifiche contestate è quello di demolizione del 26.11.-OMISSIS-, e non il rigetto della sanatoria, quindi quello ritualmente e tempestivamente impugnato.

Quanto all’illegittimità del diniego, -OMISSIS- s.r.l. deduce che il complesso immobiliare oggetto di accertamento si trova ubicato nell’ambito territoriale A 15/9 “-OMISSIS-”, e più precisamente nell’area urbanizzata -OMISSIS-, ove, in base alla disciplina di settore, sarebbero consentite ‘ trasformazioni conformi agli strumenti urbanistici vigenti e costituite da aree in cui vi è larga compatibilità tra gli obiettivi di tutela del P.T.P. e trasformazioni degli strumenti urbanistici vigenti ’. Secondo l’esponente, una completa disamina della normativa alla quale è effettivamente soggetta l’area sulla quale insiste l’immobile, avrebbe consentito di verificare l’inapplicabilità dell’art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art.15 della L.R. Lazio n. 15 del 2008, le cui asserite violazioni sono state poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio – repressivo.

La determinazione impugnata, inoltre, avrebbe indiscriminatamente accorpato in unico calcolo le misurazioni in eccesso eseguite. Ne deriva, a parere del ricorrente, che per le rilevate difformità sarebbero applicabili l’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 per ottenere l’accertamento della compatibilità paesaggistica e in via derivata gli artt. 32 e 34 del d.P.R. n. 380 del 2001, con esclusione del terzo comma dell’art. 32 del d.P.R. cit. e dell’art. 31, in conseguenza delle previsioni della L.R. Lazio n. 24 del 1998 e relativi allegati.

10. Le critiche, essendo attinenti a profili connessi, vanno esaminate congiuntamente.

11. L’appello è infondato per i rilievi di seguito indicati.

11.1. Va premesso in fatto che, a seguito del sopralluogo effettuato in data 27 maggio -OMISSIS-, dal personale tecnico dell’Ufficio Ispettorato Edilizio, congiuntamente con il personale del III Gruppo Nomentano Polizia, si è accertata la realizzazione di opere edilizie abusive in contrasto con la normativa urbanistica vigente (prot. CD/114835 del 01.10.-OMISSIS-).

Dall’esame della documentazione allegata all’istanza di Permesso di costruire, l’intervento già eseguito risultava così descritto: “ opere di interventi edilizi eseguiti senza titolo abilitativo negli anni 2005/2007 per ampliamento di SUL residenziale; cambio di destinazione d’uso di alcuni locali; incremento di superficie di locali tecnici per i quali si richiede la sanatoria con il PdC della presente domanda come meglio rappresentato negli elaborati grafici ”.

Va premesso che gli immobili oggetto della domanda di sanatoria ricadono in zona soggetta a vincolo di tutela dei beni paesaggistici ed ambientali ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004 e le opere eseguite per aumento della superficie utile lorda (SUL) e volume sono in contrasto con le norme urbanistiche vigenti.

Gli interventi edilizi contestati, come descritte nel gravato provvedimento di demolizione del 26 novembre -OMISSIS-, diversamente da quanto sostiene l’appellante, concretizzano ipotesi di difformità essenziali rispetto al permesso di costruire (si trattava di significativi, per numero e superficie, mutamenti di destinazione d’uso con destinazione finale residenziale e di ampliamenti a fini residenziali, oltre della creazione di volumi rilevanti e modifiche di prospetti per la realizzazione di scala esterna, balconi, tettoia ecc.), che non consentono di conseguire la verifica di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004, mai rilasciata e, comunque, non prevista per gli interventi edilizi in esame.

Roma Capitale, con memoria, ha rammentato che, già in data 28 giugno 2006 e 7 luglio 2006, la Polizia Municipale aveva eseguito un sopralluogo nel sito in oggetto, al fine di verificare lo stato dei luoghi, all’esito del quale, veniva adottata la D.D. n. 2566 del 2006 di immediata sospensione dei lavori, notificata all’-OMISSIS- S.A.S. in data 18.11.2006.

In data 10 aprile 2008, l’-OMISSIS- presentava richiesta di nulla osta per autorizzazioni paesaggistiche relative a “ ripristino di opere abusive ”, inviando una relazione tecnica a firma dell’Arch. Zijino, con la quale veniva rappresentato di aver presentato agli Uffici del Dipartimento X di Roma Capitale una richiesta - ai sensi dell’art. 167 del Decreto Legislativo 42 del 2004 - finalizzata a determinare la compatibilità paesaggistica delle opere di ripristino, con la dichiarazione che tali ripristini sarebbero iniziati solo dopo il nulla osta del Dipartimento e l’accoglimento della richiesta corredata dalla relazione dell’Arch. Zijino.

L’Amministrazione capitolina riferisce che sulla vicenda in esame veniva avviata anche un’indagine penale, nell’ambito della quale perveniva una richiesta da parte del Nucleo Investigativo del Tribunale di Roma di verifica della situazione relativa agli abusi già accertati a Via Rossellini 51 con verbale n. 59724 dell’11 ottobre 2006, finalizzata ad verificare: “ se dopo l’emissione della Determinazione Dirigenziale di sospensione dei lavori n. 2566 del 02.11.2006 notificata alla società Di Remigio Lida Linda C. s.a.s., ad oggi CAM Immobiliare s.r.l. ne siano stati emessi altri, nel qual caso se ne chiede copia conforme all’originale, ovvero se sia in itinere la loro emissione” .

L’Ufficio Disciplina rispondeva, con prot. CD 42042 del 13.04.-OMISSIS-, che non erano stati emessi ulteriori atti e precisava di aver riavviato il procedimento repressivo/sanzionatorio.

Alla luce della ricostruzione di cui sopra è evidente come il provvedimento impugnato, diversamente da quanto deduce l’appellante nel primo mezzo, scaturisce dall’istruttoria complessa, relativa agli accertamenti pervenuti all'Ufficio Disciplina Edilizia Privata e Urbanistica, a seguito di sopralluogo congiunto nel complesso immobiliare ad uso residenziale ubicato in Roma, Via R. Rossellini 51.

Da tale istruttoria è emerso che le opere sono prive di titolo abilitativo per gli ampliamenti di SUL e per cambi di destinazione d’uso; inoltre le modifiche planimetriche sono state realizzate in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, ai sensi del D.M. 15.06.1990 e dell’art. 136, comma 1, lett. d), del D.lgs. 42/2004.

Gli interventi edilizi, consistenti in ampliamenti residenziali, annessioni di box, modifiche di prospetto, creazione di nuove volumetrie, locali tecnici e variazioni di destinazione d’uso, hanno inciso su più subalterni catastali (int. 2: sub 3-6-9; int. 3: sub 4-7-10; parti comuni: sub 501-503), con alterazioni strutturali e distribuzioni interne, che escludono ogni ipotesi di tollerabilità costruttiva o di intervento minimo.

A seguito del sopralluogo, l’Ufficio Ispettorato Edilizio del Municipio ha trasmesso dettagliata relazione tecnica (prot. CD/114835 del 01.10.-OMISSIS-) e relazione integrativa (prot. CD/138486 del 25.11.-OMISSIS-), che hanno evidenziato le volumetrie abusive e determinato la quantificazione delle aree da acquisire in caso di inottemperanza, in applicazione degli artt. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 15 L.R. Lazio 15/2008.

L’asserito illegittimo accorpamento in unico calcolo delle misurazioni in eccesso eseguite non trova conferma nella documentazione in atti, e comunque la contestazione appare generica e non idonea a superare gli esiti accertativi di Roma Capitale.

Ciò premesso, il Collegio di prima istanza ha correttamente dichiarato improcedibile l’impugnazione del diniego di sanatoria, emesso con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 14 ottobre -OMISSIS-, posto che è stato tempestivamente notificato a mezzo pec in pari data, all’indirizzo risultante dall’Indice nazionale degli indirizzi di Posta Elettronica Certificata di imprese e professionisti.

L’atto, completo e motivato, è stato trasmesso con allegazione della documentazione necessaria.

Si rileva, altresì, che la D.D. del 26 novembre -OMISSIS-, pur se successivamente rettificata, ha richiamato esplicitamente il provvedimento di diniego, permettendo alla ricorrente di averne piena contezza e non lasciando margini di incertezza sulla sua esistenza e portata applicativa. L’omessa impugnazione del provvedimento di diniego di sanatoria nei termini ha determinato la cristallizzazione degli effetti, precludendo alla ricorrente la possibilità di contestarlo successivamente attraverso la censura del provvedimento rettificato.

Inoltre, come precisato dal T.A.R., l’impugnazione della determinazione dirigenziale di demolizione del 26 novembre -OMISSIS-, emessa da Roma Capitale, è divenuta improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’atto in esame è stato rettificato e sostituito dalla successiva determinazione dirigenziale del 9 marzo 2022, che è stata impugnata con ricorso per motivi aggiunti.

11.2. Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, sostenendo che Roma Capitale avrebbe omesso la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di sanatoria edilizia, impedendo così l’attivazione del contraddittorio procedimentale.

La censura è infondata.

Il rigetto dell’istanza di sanatoria si è basato su presupposti oggettivi, essendo le opere state realizzate in assenza di titolo abilitativo e in un’area soggetta a vincolo paesaggistico ex lege , senza il rilascio della necessaria autorizzazione paesaggistica.

In tali circostanze, il diniego assume natura vincolata, escludendo ogni margine di discrezionalità dell’Amministrazione, atteso che l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica impedisce in radice il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, in quanto il vincolo paesaggistico costituisce un ostacolo insuperabile ai fini dell’accoglimento dell’istanza.

Nella specie, trova applicazione l’art. 21 octies , comma 2, della l. n. 241 del 1990, il quale prevede che il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio, come di fatto avvenuto, che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Tale disposizione viene ritenuta applicabile anche al difetto di preavviso di rigetto (Cons. Stato, n. 3948 del 2016; id . n. 3667 del 2015), ciò in quanto il difetto del preavviso di rigetto condivide con la comunicazione di avvio del procedimento la funzione di garante del contraddittorio procedimentale.

Non rileva, infine, la pretesa implicita richiesta di accertamento paesaggistico, poiché tale istituto non può sostituire il procedimento autorizzativo previsto dalla legge.

L’accertamento di compatibilità paesaggistica non equivale a una sanatoria edilizia: non legittima retroattivamente l’opera abusiva ma consente solo una valutazione postuma della sua compatibilità con il vincolo paesaggistico. Anche in caso di esito positivo, l’intervento resta formalmente illecito.

Con riferimento alla fattispecie in esame, la normativa impone un titolo abilitativo espresso, rilasciato previo esame degli aspetti paesaggistici da parte dell’autorità competente.

Sul punto, Roma Capitale ha dedotto che la domanda presentata nel 2008 non è mai stata integrata né formalmente definita per carenza di documentazione, né nel -OMISSIS- è stata avanzata una nuova richiesta completa. La Regione Lazio, autorità competente al rilascio del nulla osta paesaggistico, non ha mai adottato alcun provvedimento autorizzativo.

11.3. Va respinto anche il secondo mezzo.

La ricorrente sostiene che il lungo tempo trascorso (oltre 15 anni) dalla realizzazione delle opere abusive avrebbe imposto all’Amministrazione una motivazione rafforzata sull’attualità dell’interesse pubblico alla demolizione, invocando altresì un presunto legittimo affidamento generato dall’inerzia di Roma Capitale.

Orbene, secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di settore, l’ordine di demolizione impartito dall’Amministrazione, a distanza di un lungo lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio, non necessita di una motivazione in relazione all’interesse pubblico perseguito.

I provvedimenti di repressione degli abusi edilizi sono atti dovuti con carattere vincolato e privi di margini discrezionali. Pertanto, ai fini dell’adozione dell’ordine di demolizione, è sufficiente la mera enunciazione dei presupposti di fatto e di diritto che consentono l’individuazione della fattispecie di illecito e dell’applicazione della corrispondente misura sanzionatoria prevista dalla legge.

In proposito, l’esercizio del potere repressivo delle opere edilizie realizzate in assenza di titolo, mediante applicazione della misura ripristinatoria, può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso, esplicitante in dettaglio la natura e consistenza delle opere abusive riscontrate, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare l’adozione della misura sanzionatoria.

A tale riguardo, la giurisprudenza consolidata ha ribadito che non è configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto. L’illecito edilizio ha carattere permanente, che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, e l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso è in re ipsa . Non sussiste, pertanto, alcuna necessità di motivare in maniera dettagliata un provvedimento con il quale è stata ordinata la demolizione di un manufatto, quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data di adozione dell’ingiunzione di demolizione, poiché l’ordinamento tutela l’affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore contra legem (Cons. Stato, n. 1123 del 2018).

Il trascorrere del tempo di per sé non legittima situazioni che, essendo ab origine contra ius, non possono fondare alcun affidamento incolpevole (Cons. Stato, n. 1498 del 2019).

11.4. La terza censura non può trovare accoglimento.

La società ricorrente ritiene che, essendo l’area in cui insiste l’intervento classificata come sottozona TLa/7 del PTP “-OMISSIS-”, sussisterebbe la compatibilità urbanistica e paesaggistica delle opere, con possibilità di sanatoria ai sensi degli artt. 32, 34 e 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Il Collegio rammenta che l’immobile ricade in area vincolata paesaggisticamente ex lege , ai sensi del D.M. 15.6.1990, ai sensi della L. 1497 del 1939 e dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. 42 del 2004. Il vincolo paesaggistico ha natura prevalente su ogni classificazione urbanistica, anche se la zona è qualificata come “tutela limitata” dal PTP.

Le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 42 del 2004 rivestono carattere tassativo e inderogabile, in considerazione dei primari valori ambientali di rango costituzionale (art. 9 Cost.) dalle stesse tutelati.

Nessuna disposizione di piano può derogare a un vincolo paesaggistico per legge dello Stato, se non per limitate e specifiche eccezioni e comunque per interventi minori che non sono ravvisabili nel caso di specie. Le opere, come sopra specificate, sono prive di titolo abilitativo, non sono mai state oggetto di valido accertamento di compatibilità paesaggistica, né risultano attivati procedimenti istruttori completi presso la Regione Lazio, autorità competente al rilascio.

Ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. 42 del 2004, l’autorizzazione paesaggistica è preventiva, obbligatoria ed espressa e rappresenta un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.

Come si è precisato, le opere in questione hanno comportato nuove volumetrie, aumenti di superficie utile lorda (SUL), modifiche planimetriche e cambi di destinazione d’uso, tutti interventi che richiedono un titolo edilizio autonomo.

La giurisprudenza di settore ha chiarito che i manufatti realizzati in modo abusivo in aree sottoposte a specifici vincoli, come quello ambientale e paesistico, “ sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b) se pure realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità anche relativa ” (Cons. Stato, n. 881 del 2024).

12. In definitiva, l’appello va respinto, e ogni altra questione dedotta dalle parti deve ritenersi assorbita, atteso che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

13. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore di Roma Capitale, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2015/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.-OMISSIS-, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.-OMISSIS-, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO