Pubblicato il 17/06/2025

N. 00554/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00619/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 619 del 2024, proposto da
OS SU, rappresentata e difesa dagli avvocati AU Tronci e Roberta Rodin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Desulo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonello Rossi, con domicilio fisico presso il suo studio di Cagliari, via Ada Negri n. 32;

nei confronti

AM OI, GI CC, Antonello AU IN e IL IN, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza del Comune di Desulo n. 5 del 29 maggio 2024, avente ad oggetto la rimessa in pristino della strada vicinale sita in Desulo (NU) località “Melanu”;

- della nota datata 8 luglio 2024 con la quale il Comune di Desulo ha rigettato l’istanza di autotutela presentata per la revoca dell’ordinanza n. 5 del 29 maggio 2024;

- di ogni altro atto presupposto o comunque connesso e/o collegato, antecedente, contestuale o conseguente, allo stato non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Desulo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Silvio Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Nel comune di Desulo insiste uno stradello interpoderale che si diparte da VI TT RA e che conduce alle aree, di cui i controinteressati sono proprietari, site in località “Melanu” (catastalmente indentificate al foglio 26, mappali 162, 163, 164, 207, 208 e 210), individuato dall’Ente comunale, con delibera comunale n. 66 del 1977, come direttrice di marcia per il collegamento con il rione di AS nell’ambito del progetto di circonvallazione mediana del paese. Un tratto del suo percorso ricade nel terreno contraddistinto in catasto al foglio 26, mappale 389 (ex mappale 152), di cui la ricorrente è comproprietaria.

2. Nel corso degli anni, come si evince dagli atti versati in giudizio, detta strada sarebbe stata ripetutamente ostruita dai proprietari del mappale 389, che, in tesi, avrebbero ristretto la carreggiata con opere di terrazzamento, sbancamento e recinzione, impedendo il passaggio degli autoveicoli e inducendo l’amministrazione comunale ad adottare i seguenti atti:

- ordinanza n. 4 del 16 marzo 2001, con cui “ accertato l’uso e la natura pubblica della strada in argomento ” si ordinava al proprietario del terreno “ la rimozione, entro 5 giorni dalla notificazione del presente atto, delle opere e di quant’altro realizzato sul sedime della strada pubblica sita in località “Melanu”, nel tratto contraddistinto al F. 26 M.le 152 [oggi 389, n.d.r.] , in modo da ripristinare il pubblico transito ” (documento depositato il 267 marzo 2025 dal Comune);

- ordinanza n. 11 del 14 maggio 2013, con cui “ accertato l’uso e la natura pubblica della strada in argomento ” si ordinava al proprietario del terreno “ l’immediata rimozione della recinzione quant’altro realizzato nelle adiacenze e sul sedime della strada pubblica sita in località “Melanu”, nel tratto relativo al terreno contraddistinto al F. 26 M.le 152, [oggi 389, n.d.r.] in modo da ripristinare il pubblico transito ” (documento n. 7 depositato dal Comune);

Risulta dagli atti, peraltro, anche l’adozione della nota comunale n. 8081 del 31 dicembre 2021, secondo cui “ sul connotato pubblicistico della strada, dall’esame degli atti presenti in comune, risulta che:

- le visure storiche nelle quali il terreno de quo risulta intestato agli eredi PE, TZ e AN e poi trasferito al sig. SU [ de cuius della odierna ricorrente, n.d.r.] e alla sig.ra AR;

- non è stata trovata traccia di trascrizioni e/o iscrizioni nella documentazione catastale e in Conservatoria da cui risulti il passaggio dello stradello in proprietà pubblica;

- nel fascicolo comunale non vi è traccia dei pagamenti effettuati per l’esproprio e/o l’occupazione.

Premesso quanto sopra in ordine al carattere privato della strada in contestazione, anche in questa sede occorre ribadire che appare indimostrato che sulla stessa strada gravi una servitù pubblica di passaggio. Essa, infatti, si conclude nel terreno del sig. Antonello AU IN e non potrebbe servire altre proprietà, situate a valle verso il rione di AS (proprietà Carboni) (…) è fatta salva la rivalutazione del caso, qualora parte istante [gli odierni controinteressati, n.d.r.] fornisca le prove della natura pubblicistica del percorso in questione ” (documento n. 1 depositato dalla ricorrente).

Si trattava di provvedimento adottato a seguito della sentenza di questo T.A.R. n. 742 del 2 novembre 2021, con la quale era stata dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sulla diffida presentata dagli odierni controinteressati il 13 giugno 2020 al fine di discutere il ripristino della viabilità pubblica lungo lo stradello di cui si tratta, in quanto il proprietario del mappale 389, nel corso del 2019, aveva nuovamente ostruito la strada con sbancamenti e terrazzamenti del terreno che impedivano ai controinteressati di raggiungere i propri fondi con autoveicoli.

Tale provvedimento - impugnato dagli odierni controinteressati nell’ambito del n.r.g. n. 228/2022, conclusosi con sentenza n. 648 del 26 settembre 2024 dichiarativa della cessazione della materia del contendere a seguito dell’adozione da parte dell’amministrazione dell’ordinanza impugnata nell’odierno ricorso - era oggetto di riesame da parte dell’amministrazione, che, avendo reperito nel corso del processo la documentazione originaria, si determinava alla riapertura del percorso viario attraverso l’adozione dell’ordinanza di seguito indicata, oggetto dell’odierno gravame;

Veniva infine adottata l’ordinanza n. 5 del 29 maggio 2024, con cui, preso atto che “ per giurisprudenza costante un’area privata può ritenersi assoggettata ad uso pubblico di passaggio quando l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives e non uti singoli , così che l’uso di una strada privata da parte della collettività indifferenziata protrattosi per lungo tempo, fa si che la strada venga ad assumere caratteristiche analoghe a quelle di un bene demaniale, qualora ricorra la duplice presenza della condizione dell’intrinseca idoneità della stessa a fungere da via di transito di una indistinta molteplicità di persone e il suo impiego per soddisfare un pubblico e generale interesse ” che “ detta strada costituisce l’unico accesso carrabile alla località “Melanu” in cui ricadono le proprietà dei signori succitati e di un’altra moltitudine di proprietari, nonché costituisce tramite essenziale per finalità di protezione civile e prevenzione del rischio incendi ”, si ordinava ai comproprietari del terreno la rimozione di opere e di quant’altro realizzato lungo il predetto stradello interpoderale e il rispristino del vecchio percorso pedonale e automobilistico L’amministrazione intimava, altresì, di astenersi da comportamenti che potessero ostacolare o modificare l’originaria possibilità di transito e di procedere alla potatura di siepi, cespugli, arbusti e alberi ricadenti oltre il limite del confine della propria area (documento n. 1 depositato dalla ricorrente)

3. Con nota in data 8 luglio 2024 il Comune di Desulo respingeva l’istanza di annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 5 del 29 maggio 2024 avanzata dalla parte ricorrente, in quanto i lavori previsti riguardavano opere di pulizia e sistemazione di uno stradello già utilizzato per il passaggio, il cui tracciato distava circa 4 metri da una costruzione che insiste sul terreno della ricorrente e i lavori, consistenti nella sola pulizia della strada, non ne avrebbero pregiudicato la stabilità.

4. Con il ricorso ora all’esame la ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, degli atti in epigrafe indicati, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 15 del decreto legislativo luogotenenziale 1° settembre 1918, n. 1446, dell’art. 2, c. 7 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, nonché dell’art. 14 della legge 12 febbraio 1958, n. 126 - eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e falsità del presupposto - eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza della motivazione - carenza di potere in concreto - natura esclusivamente privata della strada: in tesi, il provvedimento impugnato presenterebbe evidenti profili di contraddittorietà con il provvedimento n. 8081 del 31 dicembre 2021 (favorevole alla ricorrente e so, secondo la ricorrente, da rilevante attività istruttoria) e lo stradello, il cui tracciato insiste su aree di proprietà privata, non sarebbe asservito all’uso pubblico, in quanto i) privo di formale titolo di asservimento all’uso pubblico; ii) priva delle caratteristiche strutturali, in quanto “ quella che si vuole far passare per una direttrice della circonvallazione desulese altro non è che la mulattiera che conduce agli orti dei ricorrenti” (pagina 13 del ricorso introduttivo); iii) privo delle caratteristiche funzionali che rendano il passaggio esercitabile uti cives e non uti singuli . Pertanto, si tratterebbe di “ questione che attiene alla presunta (e contestata) sussistenza di una servitù prediale gravante sul fondo delle eredi SU in favore dei fondi degli odierni controinteressati ” (pagina 13 del ricorso introduttivo).

2) violazione dell’art. 15 del decreto legislativo luogotenenziale 1° settembre 1918, n. 1446, nonché degli artt. 30 e 31 del d.lgs. n. 285/1992 - eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e falsità del presupposto - eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza della motivazione - violazione del principio di proporzionalità e di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione: secondo la ricorrente, il provvedimento impugnato non sarebbe sorretto da alcuna motivazione in ordine alla asserita rilevanza pubblicistica e all’esistenza di un titolo sulla base del quale imporre il vincolo, anche in considerazione dell’avvenuto annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 4 del 16 marzo 2001 dell’ordinanza n. 1 del 14 maggio 2013 e del verbale di sopralluogo della Polizia Locale del 22 gennaio 2019. Il provvedimento impugnato, inoltre, presenterebbe elementi di contraddittorietà laddove sosterrebbe la sussistenza di una servitù pubblica

di passaggio, limitando tuttavia limita la platea dei beneficiari ai soli odierni controinteressati e ai frontisti, evocati ma non individuati. Infine, la riapertura dello stradello comporterebbe rilevanti rischi per la stabilità del versante e di un edificio residenziale situato nelle vicinanze, come evidenziato da una perizia di parte (documento n. 7 depositato dalla ricorrente).

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Desulo, opponendosi all’accoglimento del gravame.

6. Con decreto “ ante causam ” n. 146 del 31 maggio 2024 l’istanza cautelare veniva respinta.

7. Alla camera di consiglio del 24 settembre 2024, con l’accordo delle parti, l’istanza cautelare è stata riunita al merito.

8. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

9. Alla pubblica udienza del 7 maggio 2025, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. La questione oggetto della controversia riguarda la possibilità del Comune di Desulo di esercitare poteri pubblicistici su uno stradello interpoderale che attraversa, in parte, terreni di cui la ricorrente è comproprietaria.

2. Giova preliminarmente precisare che oggetto del presente giudizio è il pubblico potere e non il regime giuridico dello stradello che attraversa in parte il terreno della ricorrente: esso, invero, può essere accertato in questa sede solo in via incidentale, ai sensi dell’art. 8, c. 1, c.p.a., in quanto, come chiarito dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Sato, dal quale questo Collegio non intende discostarsi, “ vi è giurisdizione amministrativa quando sono impugnati atti del sindaco diretti al ripristino della viabilità di una strada vicinale, espressivi del potere sindacale dell’art. 378 della legge 20 marzo 1865, all. F (Cons. di Stato, 16 ottobre 2017, n. 4791), anche se occorra previamente verificare la natura proprietaria del bene o accertare, in via incidentale, la sussistenza o meno del diritto della collettività su suolo pubblico o soggetto ad uso pubblico ” ( ex multis , Consiglio di Stato n. 1743/2020; recentemente, Consiglio di Stato n. 2970/2025; T.A.R. Sardegna, n. 37/2017).

3. Ciò premesso, il ricorso non è fondato e va respinto per la dirimente ragione che nel caso di specie ricorrono plurimi elementi che inducono a ritenere sussistente una presunzione iuris tantum di appartenenza della strada al Comune Desulo con conseguente legittimo esercizio su di essa di pubblici poteri da parte dell’amministrazione, peraltro già esercitati in passato con atti divenuti inoppugnabili.

4. Tale infondatezza esime il Collegio dall’esaminare l’eccezione in rito formulata dalla difesa dell’amministrazione, atteso che è consolidato il principio in base al quale “ ove sussistano cause che impongono di disattendere il ricorso, il giudice è esentato, in applicazione del 'principio della ragione più liquida', dall'esaminare le questioni processuali ” ( ex multis , Consiglio di Stato, n. 4279/2022, Consiglio di Stato n. 2733/2025, T.A.R. Sardegna n. 903/2024).

5. Con i due motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi, la ricorrente sostiene, in estrema sintesi, che la strada di cui si tratta, nella parte in cui ricade nel terreno di sua proprietà, avrebbe natura privata e non pubblica e che il provvedimento impugnato presenterebbe profili di contraddittorietà estrinseca ed intrinseca e di carenza motivazionale.

5.1 I motivi non sono fondati, per la dimostrata accessibilità dello stradello dalla pubblica via e la sua indifferenziata transitabilità, unitamente all’incontestato inserimento nella rete viaria comunale sin dagli anni ’80, in modo da consentire liberamente il passaggio pedonale e veicolare ad una moltitudine di persone per soddisfare esigenze di pubblico interesse, individuate dall’amministrazione non solo nella possibilità per i controinteressati di raggiungere il proprio fondo, ma anche e soprattutto nelle finalità, non contestate dalla ricorrente, di protezione civile e di prevenzione incendi.

Quest’ultima caratteristica si evince, in particolare, dalle mappe depositate dal Comune (documenti n. 2 e n. 3) e dalla relazione di servizio della polizia locale del 30 gennaio 2019 redatta a seguito di sopralluogo (documento n. 9 depositato dall’amministrazione). In particolare dalle mappe risulta che lo stradello è ubicato in prossimità dell’abitato, contiguo alla pubblica via e in diretta comunicazione con il suolo pubblico: esso, indicato con una linea di colore blu, costituisce biforcazione di una strada catastale contrassegnata con una linea di colore rosso e giunge ad altra area abitata del territorio comunale, assolvendo così ad una evidente funzione viaria e non consentendo di distinguere la strada in questione da altre strade della rete viaria pubblica, non rilevando a questo proposito il fatto che il manto stradale non sia asfaltato. Pur volendo accedere alla tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui lo stradello condurrebbe soltanto alla proprietà dei controinteressati e non anche ad “ un’altra moltitudine di proprietari ” come sostenuto dall’amministrazione nell’impugnato provvedimento (e invero le mappe versate in giudizio non consentono di smentire tale ipotesi), nel caso di specie rileva la pacifica percorribilità della strada per soddisfare esigenze di protezione civile e protezione incendi. Tale libera percorribilità, anche veicolare, emerge dalla relazione di servizio, secondo cui “ lo stradello (sterrato) seppur libero per il pubblico passaggio pedonale, nel tratto iniziale, causa dissesto della scarpata a valle nonché da gonfiamento di una rete metallica (posizionata in adiacenza al terreno del Sig. SU Basilio) a seguito si smottamento e/o manomissione del terrame della scarpata a monte, è stato in parte ristretto rendendo difficoltoso il transito dei mezzi veicolari ”.

Ricorre pertanto, come evidenziato dall’amministrazione resistente nelle proprie memorie, la presunzione iuris tantum di cui all’art. 22, allegato F, della legge n. 2248/1865, commi 1 e 2, secondo cui “ il suolo delle strade nazionali è proprietà dello Stato; quello delle strade provinciali appartiene alle province, ed è proprietà dei comuni il suolo delle strade comunali (…) Nell’interno delle città e villaggi fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico, restando però ferme le consuetudini, le convenzioni esistenti ed i diritti acquisiti ”. Tale presunzione, “ che ha carattere relativo, e pertanto, ai sensi dell'art. 2728 c.c., dispensa dalla prova colui che intenda giovarsene, onerando la controparte della prova contraria ” (Corte di Cassazione, n. 27054/2021), è avvalorata anche: i) dal pregresso esercizio da parte del Comune di poteri autoritativi indirizzati specificamente nei confronti dei proprietari pro tempore del terreno di cui al foglio 26, mappale 389, attraverso le non impugnate ordinanze n. 4 del 16 marzo 2001 e n. 11 del 14 marzo 2013; ii) dal fatto che la strada assolva alla finalità di consentire il libero transito, da molti anni (almeno dal 16 marzo 2001), anche per prevenire incendi, come indicato nel plurimotivato provvedimento impugnato.

5.2 Per quanto riguarda la contraddittorietà di quest’ultimo con la favorevole nota n. 8081 del 31 dicembre 2021, è sufficiente rilevare che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione procedere ad una diversa valutazione della situazione di fatto e di diritto per soddisfare pubblici interessi.

Con riferimento alla contraddittorietà intrinseca, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l’amministrazione ritiene non solo che lo stradello sia utilizzato da una “ moltitudine di proprietari ” ma anche che esso costituisca “ tramite essenziale per finalità di protezione civile e prevenzione dal rischio incendi ”, circostanza, quest’ultima, non contestata dalla ricorrente (documento n. 1 depositato dalla ricorrente).

5.3 Quanto alla lamentata carenza motivazionale in ordine alla rilevanza pubblicistica e all’inesistenza di un titolo sulla base del quale imporre il vincolo, è sufficiente osservare, come accennato, da un lato, che il plurimotivato provvedimento impugnato richiama la non contestata necessità di garantire la libera percorribilità della strada anche per finalità di protezione civile e prevenzione del rischio di incendi e, dall’altro lato, che il titolo per l’esercizio dei poteri autoritativi deve essere individuato nella presunzione relativa posta dall’art. 22, l. 2248/1865 e dall’utilizzo pubblico dello stradello almeno dal 2001.

5.4 Per quanto riguarda, infine, la possibilità che il ripristino della viabilità veicolare arrechi pregiudizio alla stabilità del fabbricato della ricorrente situato lungo il suo percorso, il Collegio non può che prendere atto di quanto affermato dall’amministrazione con nota 8 luglio 2024, secondo cui i “ lavori previsti riguardano opere di pulizia e sistemazione ” e che “ non interesseranno in alcun modo la struttura esistente o parti di esse e che non verranno in alcun modo eseguiti lavori che possano pregiudicare la stabilità del fabbricato ” (documento n. 5 depositato dalla ricorrente).

6. In conclusione, quindi, il ricorso deve essere rigettato.

7. Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, attesa la complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito RU, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Silvio Esposito, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Esposito	Tito RU

IL SEGRETARIO