Pubblicato il 18/06/2025

N. 04602/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05571/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5571 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Intesa Sanpaolo s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Pastore Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Frattamaggiore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Di Bitonto, Carmine Andrea Cirillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NL OM, AL AT, FA AN, Ag s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Vergara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

I) con il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza sindacale n. 54 del 10.9.2024 avente ad oggetto la messa in sicurezza del fabbricato sede di Banca Intesa - Sanpaolo, filiale di Frattamaggiore, notificata il 12.9.2024, di ogni atto istruttorio e, in particolare, della Relazione U.T.C. prot. 22335 del 3.9.2024 nonché di ogni atto preordinato, connesso e consequenziale;

II) con i motivi aggiunti:

degli atti depositati dal Comune di Frattamaggiore in data 4.3.2025 e, in particolare, della relazione dell’ufficio tecnico.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Frattamaggiore, dei Sig.ri NL OM, AL AT, FA AN e della società Ag s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 giugno 2025 il dott. NL Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il provvedimento in epigrafe emesso ai sensi dell’art. 54, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, all’esito del sopralluogo del 30.8.2024 svolto dai vigili del fuoco, dalla polizia municipale e dall’ufficio tecnico del Comune presso il fabbricato indicato in atti sito in Frattamaggiore, previo accertamento di lesioni su elementi di tompagnatura in corrispondenza del vano scala esterno e del blocco ascensori, con particolare evidenza al piano terra e al piano primo, l’amministrazione disponeva: i) la interdizione all’utilizzo della porzione di fabbricato in cui ha sede l’istituto di credito, oggetto di fenomeni di dissesto statico; ii) l’esecuzione di interventi provvisionali atti ad eliminare ogni pericolo per la pubblica e privata incolumità; iii) il monitoraggio strutturale nelle more dell’esecuzione di interventi definitivi; iv) la messa in sicurezza del fabbricato ad opera di un professionista abilitato ed esecuzione di interventi strutturali di ripristino definitivo dell’integrità del fabbricato.

Con il ricorso in esame l’istituto di credito in epigrafe impugna la parte del provvedimento contingibile e urgente con riferimento alla disposizione sub iv) con cui si intima l’esecuzione degli interventi strutturali di ripristino definitivo dell’integrità del fabbricato (quarto alinea del dispositivo dell’ordinanza n. 54/2024; pag. 2), avendo rappresentato di aver ottemperato, per il residuo, alle altre prescrizioni (cfr. certificato di eliminato pericolo del 19.9.2024).

Affida il ricorso ai seguenti motivi di gravame:

- parziale difetto di legittimazione passiva: l’ordinanza impugnata doveva essere adottata nei confronti, oltre che di Intesa Sanpaolo, anche di tutti gli altri comproprietari dello stabile oggetto del provvedimento;

- mancata comunicazione di avvio del procedimento e difetto di istruttoria; l’amministrazione resistente avrebbe ignorato la comunicazione inviata dalla istante a mezzo pec in data 21.8.2024 con allegata relazione tecnica e documentazione fotografica, con la quale si individuava la causa delle lesioni nello smottamento della sede stradale, probabilmente cagionato da un collasso del sistema fognario antistante il fabbricato; pertanto sul piano logico l’esecuzione dei lavori di consolidamento statico presupporrebbe la previa riparazione e manutenzione della sede stradale e del sistema fognario;

- carenza dei presupposti per l’esercizio del potere extra ordinem ed incompetenza: la relazione dell’Ufficio tecnico citata nel provvedimento non poteva legittimare l’esercizio del potere extra ordinem in quanto occorreva svolgere accertamenti sulle cause delle lesioni; inoltre non sussisterebbe il presupposto dell’urgenza poiché l’ordinanza è stata emessa non nell’immediatezza dei fatti come segnalati dalla banca, ma a distanza di circa un mese dagli eventi metereologici che avrebbero provocato danni al sistema fognario e alla sede stradale e pertanto la competenza alla adozione del provvedimento spetterebbe al dirigente dell’ufficio tecnico competente in materia di edilizia ed urbanistica, e non al Sindaco, esulando il potere esercitato dall’ambito di applicazione dell’art. 54 del Tuel.

Si è costituito il Comune replicando alle censure e chiedendo il rigetto del gravame.

Resistono in giudizio anche i controinteressati, in qualità di condomini del fabbricato in cui ha sede la banca ricorrente, i quali replicano alla censura sul difetto di legittimazione passiva evidenziando che il cedimento ha riguardato solo l’edificio centrale di proprietà della banca ed invocano la propria estraneità ai sensi dell’art. 1123, comma 3 c.c. secondo cui “Qualora un edificio abbia più scale, cortili, lastrici solari, opere o impianti destinati a servire una parte dell'intero fabbricato, le spese relative alla loro manutenzione sono a carico del gruppo di condomini che ne trae utilità”.

Con ordinanza n. 2502 del 4.12.2024 il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare.

Con successivi motivi aggiunti la parte ricorrente estende il gravame alla relazione del dirigente tecnico comunale del 3.3.2025 con cui l’ente locale ha prodotto l’esito degli accertamenti svolti sul sistema fognario ed ha affermato che “il tratto fognario esaminato si trova in ottime condizioni strutturali e funzionali e non presenta criticità che possano compromettere l’efficienza e la tenuta idraulica”.

La parte ricorrente lamenta la carenza di istruttoria, in quanto non risulta depositata la relazione tecnica di TT (società che gestisce l’impianto dell’acquedotto) prot. 6476 del 3.3.2025, citata nella relazione del dirigente comunale, e per contrasto con la relazione dell’Ufficio tecnico del Comune del 3.9.2024 effettuata dopo il sopralluogo del 30.8.2024 che, contrariamente a quanto sostenuto nel documento avversato, confermerebbe l’esistenza di profili di criticità.

Il Comune eccepisce l’inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto aventi ad oggetto una relazione istruttoria e non un provvedimento amministrativo e conclude per il rigetto del gravame.

All’udienza del 3.6.2025 la causa è stata introitata in decisione.

DIRITTO

Non ha pregio il profilo di gravame, il cui previo esame si impone in ordine logico, con cui si lamenta la presunta incompetenza del Sindaco ad adottare il provvedimento impugnato.

In disparte la considerazione che l’ordinanza in questione è stata sottoscritta sia dal Sindaco sia dal dirigente tecnico al quale, secondo la prospettazione attorea, andava unicamente riconosciuta la legittimazione attiva procedimentale, rileva il Collegio che l’atto è stato adottato dall’organo cui l’ordinamento giuridico riconosce la competenza in materia.

Difatti, la fonte del potere esercitato va individuata nell’art. 54, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, a norma del quale: “Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana”. Al riguardo, il presupposto del provvedimento impugnato (lesioni riscontrate nel fabbricato e conseguente pregiudizio per l’incolumità pubblica) è stato sufficientemente allegato e documentato dall’amministrazione comunale e, peraltro, non è neppure contestato dalla parte ricorrente che aveva inoltrato apposita pec al Comune in data 21.8.2024 per chiedere verifiche urgenti sulle cause dei cedimenti e delle lesioni sulla facciata e all’interno dei locali della filiale riconoscendo, quindi, la condizione di potenziale pregiudizio per l’incolumità pubblica.

Non coglie nel segno la censura con cui si lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990.

Difatti, la natura stessa dell’ordinanza in parola esclude che siano necessarie formalità preventive quali la comunicazione di avvio del procedimento o una preventiva diffida e non si applicano le norme procedimentali a presidio della partecipazione del privato, ai sensi dell'art. 7 della L. 241/1990, in quanto incompatibili con l'urgenza di provvedere, anche in ragione della eventuale perdurante attualità dello stato di pericolo che può aggravarsi con il trascorrere del tempo (Cons. Stato, sez. V, n. 7885/2022).

E’ viceversa fondato il motivo di diritto con cui si lamenta il difetto di istruttoria.

In materia di potere extra ordinem va anzitutto richiamata la consolidata giurisprudenza secondo cui, affinché possa ritenersi sussistente una situazione eccezionale ed imprevedibile, è indifferente la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma è necessario (e sufficiente) che si determini l’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità (se del caso, perfino all’amministrazione stessa) della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento dell’adozione dell’ordinanza (Consiglio di Stato, sez. II, n. 5150/2019; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, n. 683/2020; T.A.R. OMa, Brescia, sez. I, n. 452/2021, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 1315/2023).

Peraltro, le ordinanze extra ordinem, che comunque richiedono compiuta istruttoria sui presupposti su cui si fondano, non si sottraggono all’apicale principio di proporzionalità, che impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato; definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità) tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (Consiglio di Stato, sez. V, n. 8239/2022).

Orbene, nel caso in esame l’amministrazione si è discostata da tali coordinate ermeneutiche per aver adottato un provvedimento (ingiunzione di opere di ripristino a carico della società ricorrente) che non appare coerente con la finalità perseguita della eliminazione del pericolo.

Dall’esame degli atti di causa emerge che, già a partire dal 20.8.2024, veniva accertata la presenza di lesioni sulle facciate e in alcuni ambienti del fabbricato in questione, tant’è che veniva svolto apposito sopralluogo dal quale originava la relazione del tecnico incaricato dalla parte ricorrente.

In tale documento si dava atto che le pareti interessate dalle lesioni erano per lo più tramezzature leggere mentre, sulle tompagnature della scala, le lesioni avevano interessato parti che risultavano già danneggiate nel 2007 in seguito ad un avvallamento della sede stradale antistante l’edificio, dovuto ad un guasto alla condotta dell’acquedotto comunale o del sistema fognario; secondo quanto riportato nella relazione di parte, anche le nuove lesioni erano dovute alla medesima causa.

Sulla base di tale relazione, con pec del 21.8.2024, l’istituto di credito chiedeva al Comune di verificare di procedere alle opportune verifiche, al fine di accertare le cause dei cedimenti e delle lesioni.

In data 30.8.2024 aveva luogo il sopralluogo dei vigili del fuoco, della polizia municipale e dell’ufficio tecnico comunale e, per quanto rileva nel presente giudizio, il relativo verbale del 3.9.2024 dava atto che “nel tratto stradale, in corrispondenza delle lesioni, sono presenti alcuni cedimenti e avvallamenti, pertanto dovranno essere verificate le condotte sia dell’impianto fognario sia dell’acquedotto per scongiurare fenomeni di perdita”.

Dai successivi accertamenti svolti su impulso del Comune è emerso che:

- all’esito della verifica dello stato dei luoghi tramite videoispezione, il tratto di rete fognaria esaminato è risultato in ottime condizioni strutturali e funzionali e non presenta criticità che possano compromettere l’efficienza e la tenuta idraulica, ad eccezione di un pozzetto che si trova a circa 20 ml dal punto di ingresso, nel quale è stata riscontrata la presenza di materiale sedimentato che non consente un regolare deflusso delle acque (nota del Comune di Frattamaggiore del 3.3.2025); sul punto, l’ente locale ha rappresentato che, per la relativa posizione (in quanto collocato all’inizio del tratto esaminato), tale malfunzionamento non è idoneo a cagionare le lesioni subite dal fabbricato interessato;

- riguardo al sistema di adduzione idrica, l’ente locale ha chiesto alla società TT s.r.l. di relazionare in merito alle criticità riscontrate nel mese di agosto 2024;

- dalla relazione di TT s.r.l. del 23.8.2024 risulta che nel mese di agosto, in seguito ad una segnalazione per mancanza di acqua, veniva riscontrata una occlusione al sistema idrico nei pressi del civico 24 di via Fiume e, inoltre, veniva constatata l’apertura di una voragine nei pressi del fabbricato dell’istituto ricorrente (in via Fiume, in corrispondenza dei civici 10 e 12) che aveva comportato il collasso della tubazione idrica, al quale i tecnici cercavano di porre rimedio con la chiusura della rete e l’apposizione di un transennamento; in seguito i tecnici procedevano, con l’ausilio di mezzi meccanici, alla effettuazione di uno scavo per il ripristino dello stato dei luoghi.

Per quanto rileva nel presente giudizio, va evidenziato che il rapporto di intervento del corpo dei vigili del fuoco allegato alla predetta relazione di TT s.r.l. riportava che la “presumibile causa del sinistro” era costituita da “presumibili infiltrazioni d’acqua nel sottosuolo da accertarsi comunque in via definitiva, in sede di posa in opera di adeguati lavori di scavo del sottosuolo”.

Ebbene, non risulta che tali indagini approfondite sul sottosuolo siano state effettivamente svolte, benché risulti dagli atti istruttori versati agli atti di causa (relazione del tecnico incaricato dalla parte ricorrente e relazione dei tecnici del Comune del 3.9.2024) un collegamento tra i cedimenti ed avvallamenti presenti nel tratto stradale su cui insiste il fabbricato e il guasto alla condotta idrica oggetto di sommario accertamento da parte dell’amministrazione.

Ne consegue che, come già evidenziato nella fase cautelare, è meritevole di positivo apprezzamento la censura con cui si deduce, dal punto di vista logico e tecnico, che la verifica delle cause delle lesioni assumeva rilievo pregiudiziale rispetto alla esecuzione degli interventi di ripristino ingiunti alla parte ricorrente, dal momento che la mancata eliminazione delle prime potrebbe rendere inutili e non risolutivi i secondi. Infatti, alla società ricorrente è stata ordinata l’esecuzione di opere di sistemazione sulla base di un quadro istruttorio incompleto, in assenza cioè di una compiuta verifica sulle cause del dissesto.

Tale lacuna non consente di ritenere integrato il presupposto sul quale la giurisprudenza amministrativa fonda la legittimazione passiva dei destinatari delle ordinanze contingibili e urgenti, cioè che si tratti di soggetti che si trovino nella posizione di poter intervenire tempestivamente per eliminare la situazione di pericolo e che abbiano la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina (Consiglio di Stato, sez. V, n. 3137/2025); ciò in quanto, a ben vedere, l’origine della condizione di pericolo potrebbe essere rappresentata non dal fabbricato ma dal guasto del sistema idrico comunale che, ove non ripristinato, potrebbe provocare nuovi cedimenti e lesioni del fabbricato.

Infine, i motivi aggiunti sono inammissibili.

Essi, difatti, non hanno ad oggetto un provvedimento amministrativo ma atti istruttori adottati dal Comune che, invero, sono privi di capacità lesiva e di natura provvedimentale; sotto distinto profilo, le censure di ordine tecnico sono state ugualmente scrutinate in quanto veicolate dalla censura di difetto di istruttoria articolata con il ricorso introduttivo avverso il provvedimento extra ordinem.

In conclusione, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso introduttivo va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Ad una considerazione complessiva dei fatti di causa e tenuto conto dell’esito complessivo del giudizio, può disporsi la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite, fermo restando che il Comune è tenuto al rimborso del contributo unificato in applicazione del criterio della soccombenza di cui all’art. 13, comma 6-bis.1 del D.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;

- dichiara inammissibili i motivi aggiunti;

- compensa le spese processuali tra le parti costituite; condanna il Comune di Frattamaggiore al rimborso del contributo unificato in favore della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

NL Di Vita, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NL Di Vita	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO