Pubblicato il 29/07/2025

N. 01429/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00765/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 765 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La Risacca di FA AN C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, Andrea Pontenani, Letizia Schonenberg, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ET, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Maria Papa Malatesta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione n. 238 del 13 aprile 2023, notificata via pec in data 8 maggio 2023, del Comune di ET, Settore Lavori Pubblici, Ufficio Demanio Marittimo, con oggetto “Definizione delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico ricreative al 31/12/2024 – Comunicazione”;

ed ove occorrer possa

in parte qua dell'atto integrativo 9/2021;

in parte qua della DGC n. 213/2020;

nonché, per l'accertamento

della validità, dell'efficacia e della durata al 31.12.2033 della concessione 13/2007 e dell'atto integrativo n. 9/2021;

della natura pertinenziale della concessione 13/2007 e dell'atto integrativo n. 9/2021 rispetto al complesso aziendale Il Tramonto e rispetto all'area patrimoniale di cui al contratto di locazione del 28.05.2020;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 20 marzo 2025:

- della deliberazione della G.M. del Comune di ET n. 387 del 23.12.2024, in pubblicazione dal 30.12.2024 al 14.01.2025 avente ad oggetto “ridefinizione dell’estensione delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreativa al 30 settembre 2027 – presa d’atto del D.L. 131/2024 convertito in L.N. 166/2024”, nonché degli incogniti suoi atti applicativi;

nonché, per l’accertamento:

- della validità, dell’efficacia e della durata al 31.12.2033 della concessione 13/2007 e dell’atto integrativo n. 9/2021, rectius alla scadenza del contratto di locazione commerciale 28.05.2020 con il Comune di ET.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di ET e di Agenzia del Demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In esecuzione della deliberazione G.M. 30 novembre 2006, n. 336, il Dirigente il Settore 2-Servizi Finanziari e Patrimoniali” del Comune di ET, con determinazione 16 gennaio 2007, n. 19, approvava l’avviso pubblico di gara relativo all’affidamento del complesso immobiliare facente parte del patrimonio indisponibile comunale denominato “Il Tramonto”; detto avviso di gara precisava come il complesso turistico fosse costituito dall’immobile destinato a punto di ristoro (distinto in catasto al foglio 36, part. nn. 361 e 367) facente parte del patrimonio indisponibile comunale e da una “porzione di arenile demaniale marittimo di circa mq. 1176 (ml 84 di fronte per ml. 14 di profondità) prospicient(e) l’area di proprietà comunale, asservita con vincolo pertinenziale allo stabilimento balneare e destinata all’attività di noleggio sdraio ed ombrelloni, così come previsto dalle N.T.A. del Piano di utilizzo del Demanio Marittimo ed aree retrostanti”; la procedura di gara era però limitata al solo immobile facente parte del patrimonio indisponibile comunale ed era altresì precisato che l’area demaniale marittima avrebbe costituito oggetto di “separata concessione demaniale” (pag. 1 dell’avviso di gara).

La società ricorrente risultava aggiudicataria della procedura di concessione dell’immobile di proprietà comunale (determinazione 2 marzo 2007, n. 119 del 2° Settore del Comune di ET) e stipulava l’atto di concessione 29 marzo 2007, n. 4727, riferito esclusivamente al solo immobile destinato a punto di ristoro e che ulteriormente precisava come la concessione dell’area demaniale marittima costituisse oggetto di “separata concessione demaniale marittima” (pag. 4); a seguito dell’inclusione dell’immobile in questione nel Piano delle valorizzazioni, acquisizioni e dismissioni degli immobili di proprietà comunale approvato con deliberazione C.C. 21 aprile 2017, n. 30 (che determinava la sicura trasformazione del regime giuridico dello stabilimento in bene del patrimonio disponibile comunale), la concessione di gestione 29 marzo 2007, n. 4727 (già rinnovata nel 2013) era poi sostituita da un contratto di locazione stipulato il 28 maggio 2020, destinato a scadere il 28 marzo 2025 e soggetto a rinnovo automatico, in mancanza di disdetta, per ulteriori sei anni (rinnovo automatico che deve ritenersi ormai intervenuto, non avendo le parti dimostrato l’intervento di una disdetta comunicata alla controparte nei termini previsti dall’atto negoziale).

2. Nel frattempo, la società ricorrente aveva presentato una separata domanda per la concessione dell’area demaniale marittima prospiciente l’immobile destinato a ristorante che aveva originato la concessione demaniale marittima 16 luglio 2007, n. 13/2007, rep. n. 4742/2007, poi ampliata a mq. 1411,00 dalla licenza suppletiva 8 aprile 2014, n. 17/2024; in esecuzione della deliberazione G.M. 5 agosto 2020, n. 213, del successivo avviso pubblico del 12 agosto 2020 e della determinazione 11 dicembre 2020, n. 1073 del Settore Lavori pubblici-Servizio 1-U.O. Demanio Marittimo del Comune di ET, era poi disposta, ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683 della l. 30 dicembre 2018, n. 145, la proroga del rapporto concessorio fino al 31 dicembre 2033 (atto integrativo 4 maggio 2021 n. 9/2021, repertorio n. 10).

In data 8 maggio 2023, il Comune di ET comunicava però via P.E.C. alla ricorrente la determinazione 13 aprile 2023, n. 238 del Settore Lavori Pubblici-Ufficio Demanio Marittimo che provvedeva alla disapplicazione (secondo i ben noti principi enunciati da Cons. Stato, ad. plen. 9 novembre 2021, n. 17 e 18) della proroga al 31 dicembre 2033 dei rapporti concessori disposta in precedenza ed individuava il nuovo termine di scadenza del rapporto concessorio al 31 dicembre 2024, sulla base del sopravvenuto art. 3 della l. 5 agosto 2022, n. 118.

Detta determinazione era impugnata dalla società ricorrente, unitamente all’atto integrativo n. 9/2021 ed alla delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213, sulla base di censure di: 1) violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 36 Cod. Nav., eccesso di potere per contrasto con la determinazione comunale n. 19/2007 di approvazione dell’Avviso Pubblico per l’affidamento in concessione per la durata di anni sei della proprietà comunale facente parte del patrimonio indisponibile, da destinare e gestire unitamente all’area demaniale antistante di mq 1176 a stabilimento balneare, violazione dei principi ricavabili dall’art. 1372 del Codice Civile; 2) violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art.18 del d.P.R. 15 febbraio 10 1953 n. 328, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili da Consiglio di Stato, Ad. Plen., nn. 17 e 18 del 2021, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili da Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 14 luglio 2014, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 3 c. 2 della l. 5 agosto 2022 n. 118, eccesso di potere per sviamento; 3) violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dagli artt. 7, 21 quinquies e 21- nonies della l. 7 agosto 1990 n. 241; 4) violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dalla sentenza della Corte di Giustizia 20 aprile 2023 causa C-348/2022, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dagli artt. 12 e 44 della dir. 2006/123/CE, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 1 del Primo Protocollo della Convenzione EDU e dall’art. 17 della Carta di Nizza; con il ricorso, era altresì richiesto l’accertamento “della validità, dell’efficacia e della durata al 31.12.2033 della concessione 13/2007 e dell’atto integrativo n. 9/2021…(e) della natura pertinenziale della concessione 13/2007 e dell’atto integrativo n. 9/2021 rispetto al complesso aziendale Il Tramonto e rispetto all’area patrimoniale di cui al contratto di locazione del 28.05.2020”.

3. Con i successivi motivi aggiunti depositati in data 20 marzo 2025, la società ricorrente domandava altresì l’annullamento della deliberazione G.M. 23 dicembre 2024, n. 387 del Comune di ET che ha disposto l’ulteriore proroga delle concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico ricreativa fino al 30 settembre 2027, in applicazione di quanto disposto dal d.l. 16 settembre 2024 n. 131 (conv. in l. 14 novembre 2024, n. 166); a base della nuova impugnazione erano poste censure di illegittimità derivata ed autonoma del tutto analoghe a quelle già proposte con il ricorso, così come del tutto analoga risulta essere la domanda di accertamento “della validità, dell’efficacia e della durata al 31.12.2033 della concessione 13/2007 e dell’atto integrativo n. 9/2021, rectius alla scadenza del contratto di locazione commerciale 28.05.2020 con il Comune di ET”.

4. Si costituivano in giudizio l’Amministrazione comunale di ET e l’Agenzia del Demanio che controdeducevano sul merito del ricorso; l’Agenzia del Demanio chiedeva altresì la propria estromissione dal giudizio, non avendo “partecipato alla formazione degli atti impugnati, né … formato atti prodromici e/o in qualche modo connessi ai medesimi”, mentre l’Amministrazione comunale di ET sollevava eccezione preliminare di irricevibilità per tardività dell’impugnazione della determinazione 13 aprile 2023, n. 238 del Settore Lavori Pubblici-Ufficio Demanio Marittimo del Comune di ET.

Alla pubblica udienza del 10 luglio 2025, la Sezione sollecitava il contraddittorio delle parti ex art. 73, 3° comma c.p.a. in ordine ad una possibile inammissibilità per sopravvenuta acquiescenza del primo motivo di ricorso e tratteneva in decisione il ricorso ed i motivi aggiunti.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve essere disposta, in applicazione di un chiaro orientamento giurisprudenziale pienamente condiviso dalla Sezione (T.A.R. Liguria, sez. I, 29 aprile 2024, n. 302), l’estromissione dal giudizio dell’Agenzia del Demanio; l’Agenzia non ha, infatti, assunto un qualche ruolo nell’emanazione degli atti impugnati e parte ricorrente non ha neanche individuato la ragione sostanziale che ne potrebbe legittimare la partecipazione all’odierno giudizio.

2. L’infondatezza nel merito e l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti esime poi la Sezione dall’esame approfondito dell’eccezione preliminare di irricevibilità per tardività dell’impugnazione della determinazione 13 aprile 2023, n. 238 del Settore Lavori Pubblici-Ufficio Demanio Marittimo articolata dalla difesa del Comune di ET, che si evidenzia comunque manifestamente infondata, alla luce della necessità di una comunicazione individuale dell’atto alla ricorrente (sostanzialmente condivisa dalla stessa Amministrazione resistente, che ha ritenuto necessario comunicare individualmente alla ricorrente, in data 5 maggio 2023, l’integralità della determinazione impugnata e non solo un estratto, come poi sostenuto in giudizio) e della mancata prova della stessa pubblicazione dell’atto all’Albo informatico dell’Ente (che, secondo un noto e pacifico principio giurisprudenziale, incombe pur sempre su chi abbia articolato la corrispondente eccezione: T.A.R. Toscana, sez. I, 3 marzo 2022, n. 251; Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2020, n. 7046).

2.1. La prima censura proposta da parte ricorrente risulta poi essere tutta centrata sull’accessorietà del rapporto concessorio attinente al demanio marittimo con la gestione della struttura di “ristoro con antistante veranda” di proprietà comunale, attribuita alla ricorrente, prima con l’atto di concessione 29 marzo 2007, n. 4727 (stipulato sulla base di una già incerta qualificazione del bene in termini di bene del patrimonio indisponibile comunale) e, successivamente, con il contratto di locazione di immobile urbano adibito ad uso diverso da quello di abitazione ex art. 27 e ss. della l. 27 luglio 1978, n. 392 stipulato in data 28 maggio 2020 (destinato a scadere il 28 marzo 2025 ed oggi presumibilmente oggetto di rinnovazione automatica per ulteriori sei anni, ovvero fino al 28 marzo 2031, come già rilevato nella parte in fatto della sentenza); un rapporto che parte ricorrente ricostruisce in termini di accessorietà, se non di vera e propria “embricazione della concessione demaniale al contratto di locazione commerciale inter partes ” (così la memoria conclusionale del 9 giugno 2025, a pag. 4), con conseguente necessità di riportare il momento finale del rapporto concessorio demaniale accessorio almeno alla scadenza del contratto di locazione principale, ovvero al 28 marzo 2031.

Ed il tutto secondo una prospettazione che sembra del tutto prescindere dai diversi termini previsti dagli atti di proroga del rapporto concessorio demaniale, nel frattempo, intervenuti che risultano essere sostanzialmente contestati solo a mezzo dell’espressa impugnazione (sotto ogni profilo, tardiva) dei diversi termini di durata previsti dall’atto integrativo n. 9/2021 o dalla delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213.

Con tutta evidenza, si tratta però di una prospettazione che risulta infondata e che non può trovare accoglimento, sia per ragioni sostanziali, che per ragioni prettamente processuali.

In punto di fatto, risulta certamente vero il rilievo relativo al fatto che l’avviso pubblico di gara relativo all’affidamento del complesso immobiliare facente parte del patrimonio indisponibile comunale denominato “Il Tramonto” individuasse il rapporto di accessorietà sussistente tra l’affidamento della gestione dell’’immobile comunale destinato a punto di ristoro (distinto in catasto al foglio 36, part. nn. 361 e 367) e la “porzione di arenile demaniale marittimo di circa mq. 1176 (ml 84 di fronte per ml. 14 di profondità) prospicient(e) l’area di proprietà comunale, asservita con vincolo pertinenziale allo stabilimento balneare e destinata all’attività di noleggio sdraio ed ombrelloni, così come previsto dalle N.T.A. del Piano di utilizzo del Demanio Marittimo ed aree retrostanti”.

Già nell’avviso di gara, detto rapporto di accessorietà risultava però essere, in qualche modo, temperato dal fatto stesso che la procedura di affidamento riguardasse solo il bene immobile di proprietà comunale e non l’area demaniale marittima, che costituiva oggetto di un’espressa riserva di “separata concessione” (pag. 1 dell’avviso di gara); fin dall’origine, era pertanto evidente come l’unitarietà del compendio inizialmente sottolineata dall’avviso pubblico di gara avesse immediatamente ceduto il campo, già all’interno dello stesso atto, a due procedure separate caratterizzate da domande autonome, distinte procedure, diversa decorrenza e natura giuridica.

La sostanziale autonomia delle due procedure è poi mantenuta dagli atti successivi che non hanno mai inteso disporre l’unificazione del compendio, ma solo coordinare i due autonomi rapporti concessori; in questa prospettiva, deve essere letto il riferimento all’area demaniale marittima inserito nell’atto di concessione 29 marzo 2007, n. 4727 (che confermava, piuttosto che smentire, la necessità che la concessione dell’area demaniale marittima costituisse oggetto di “separata concessione demaniale marittima”) o le prescrizioni inserite nei successivi atti concessori relativi all’area demaniale marittima (a partire dalla concessione demaniale marittima 16 luglio 2007, n. 13/2007, rep. n. 4742/2007) e relative alla necessità di “asservi(re il rapporto concessorio) alla struttura denominata Stabilimento Balneare il Tramonto posto su retrostante proprietà comunale per la posa di sedie e ombrelloni”; prescrizioni non insolite nei rapporti concessori del demanio marittimo e che vengono certamente ad individuare la finalizzazione del rapporto concessorio alla gestione di altri beni o a finalità particolari, ma che non importano certamente la forzata unificazione dei due contesti e della durata dei due rapporti prospettata da parte ricorrente.

Del resto e soprattutto sotto l’aspetto temporale che principalmente ci interessa, i due rapporti concessori non hanno mai avuto identica decorrenza e durata; il rapporto concessorio relativo allo stabilimento balneare aveva, infatti, una durata di sei anni a decorrere dalla data di stipulazione dell’atto (art. 3 dell’atto di concessione 29 marzo 2007, n. 4727) ed era pertanto destinato a scadere il 29 marzo 2013, mentre il rapporto di concessione demaniale risultava essere espressamente destinato a scadere, ai sensi dell’art. 2 della concessione demaniale marittima 16 luglio 2007, n. 13/2007, rep. n. 4742/2007, il 15 luglio 2013.

A differenza di quanto prospettato da parte ricorrente, risulta pertanto evidente come, proprio sotto il profilo temporale, i due rapporti non fossero per nulla coordinati e come sussistessero, fin dall’origine, delle “sfasature temporali” che parte ricorrente risulta avere accettato ormai da lungo tempo e che risultano in evidente contrasto con la tesi dell’”embricazione” dei due rapporti oggi sostenuta in giudizio.

Alla luce di quanto sopra rilevato, risulta pertanto evidente come la prospettazione posta a base del primo motivo di ricorso non possa trovare accoglimento, sia in quanto infondata nel merito, sia in quanto ogni contestazione oggi, al proposito, articolata non può non essere preclusa dall’acquiescenza manifestata dalla società ricorrente nella stipulazione dei numerosi atti concessori e di proroga intervenuti nel corso degli anni e che hanno sempre previsto l’autonomia dei due rapporti concessori e diversi termini di durata.

La giurisprudenza assolutamente indiscussa del Giudice amministrativo ha, infatti, rilevato come “l’acquiescenza ad un provvedimento amministrativo sussist(a) solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti liberamente in essere dal destinatario dell'atto, che dimostrino la chiara ed incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività” (Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2014, n. 4825; sez. VI, 4 luglio 2014, n. 3407; sez. IV, 12 giugno 2014, n. 2998; T.A.R. Molise, 25 luglio 2014, n. 508) e, nella fattispecie, siamo sicuramente in presenza di un’ipotesi in cui parte ricorrente ha manifestato piena acquiescenza alla considerazione diversificata dei due rapporti concessori, presentando autonome domande nei relativi procedimenti concessori e stipulando poi i relativi atto di concessione, senza sollevare alcuna contestazione, in ordine alla diversa durata temporale di due rapporti che oggi prospetta come inevitabilmente collegati.

L’evidente inammissibilità per acquiescenza derivante dalla sottoscrizione, senza alcuna riserva, degli atti concessori non è poi certamente surrogata dall’impugnazione espressa proposta con il ricorso dell’atto integrativo n. 9/2021 e della delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213 che risulta, del pari, preclusa dall’acquiescenza manifestata nella stipulazione degli atti concessori (oltre che evidentemente tardiva); del resto, l’impugnazione della delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213 risulterebbe ulteriormente inammissibile per difetto di interesse, prevedendo la detta deliberazione un termine finale di scadenza della concessione demaniale marittima (il 31 dicembre 2033) che è evidentemente più favorevole del 28 marzo 2031, “rivendicato” con il primo motivo di ricorso.

Manifestamente estraneo alla materia che ci occupa è poi il riferimento finale di parte ricorrente (espresso al punto 9 della memoria di replica del 19 giugno 2025) alla recente sentenza 10 marzo 2025, n. 231 della Sezione che ha certo affermato principi in materia di “accorpamento” delle concessioni demaniali attraverso il ricorso alla “licenza suppletiva” di cui all’art. 24, 2° comma del reg. cod. nav., ma non ha mai inteso estendere tali principi al rapporto con un bene del patrimonio disponibile comunale, come già detto, ab origine caratterizzato da evidente autonomia sotto il profilo concessorio; del resto, ogni possibilità di estendere alla presente controversia l’istituto di cui all’art. 24, 2° comma reg. cod. nav. è radicalmente esclusa, nella fattispecie che ci occupa, dal fatto stesso che la ricorrente non abbia mai presentato un’istanza di accorpamento dei due rapporti concessori.

In definitiva, il primo motivo di ricorso (comunque infondato nel merito) deve pertanto essere dichiarato inammissibile per acquiescenza.

2.2. Con il secondo e terzo motivo di ricorso, la ricorrente cambia decisamente di prospettiva ed articola censure finalizzate al mantenimento della proroga del rapporto al 31 dicembre 2033 assicurata dalla delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213, che non costituirebbe espressione delle previsioni normative di cui all’art. 1, commi 682 e 683 della l. 30 dicembre 2018, n. 145, ma verrebbe ad integrare un vero e proprio procedimento comparativo autonomo e caratterizzato dal passaggio “dall’alveo dell’automaticità di cui alla l. 145/2018 a quello, tipico, della specificità ex artt. 37 Cod. Nav. e 18 reg. att. Cod. Nav., venendosi così ad assolvere proprio quell’onere di pubblicizzazione ai fini concorrenziali conseguente all’applicazione, alla materia delle concessioni demaniali marittime, dei principi di cui alla dir. 2006/123/CE”.

Censure del tutto analoghe sono già state scrutinate e respinte dalla Sezione proprio con riferimento all’impugnazione della determinazione 13 aprile 2023, n. 238 del Settore Lavori Pubblici-Ufficio Demanio Marittimo del Comune di ET proposta da altro concessionario interessato alla proroga; risulta pertanto del tutto sufficiente il richiamo di quanto sostenuto in una precedente decisione: “rileva il Collegio come non risulti convincente la qualificazione come revoca dell’atto oggetto di impugnazione, su cui parte ricorrente costruisce il presente motivo (nell’ambito di altre censure peraltro la società ricorrente proporrà la diversa qualificazione di annullamento d’ufficio). In realtà non pare che nella specie il Comune di ET abbia adottato un atto di autotutela, revoca o annullamento d’ufficio, al fine di ritirare un precedente provvedimento assentito agli interessati. Ben diversamente si è in presenza di un atto ricognitivo del termine di scadenza dei titoli concessori di cui parte ricorrente risulta titolare, in applicazione del quadro regolatorio applicabile, il quale è stato invero oggetto di complessa vicenda legislativa e giurisprudenziale. Com’è pacifico in causa, le concessioni di parte ricorrente, in esito all’adozione di atti integrativi, erano state prorogate al 31 dicembre 2033 in applicazione della proroga legale di cui all’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, atti integrativi quindi assunti in applicazione di legge e con l’avvertimento di possibile revisione della durata “ nel caso di sopravvenienze di disposizioni, anche comunitarie, direttamente applicabili nell’ordinamento italiano, che dovessero ridurre o, addirittura, eliminare del tutto, la proroga, sino al 31/12/2033, del termine di durata e validità delle concessioni demaniali prese in considerazioni dalle disposizioni in premessa ”. In effetti è accaduto che il prevalente orientamento giurisprudenziale formatosi in materia abbia ritenuto illegittima, per contrasto con la normativa europea, la proroga ex lege di cui alle legge n. 145 del 2018, con obbligo di disapplicazione della normativa interna contrastante con quella sovranazionale (cfr. in termini la sentenza di questo Tribunale n. 363 del 2021); tale orientamento, assolutamente prevalente nella giurisprudenza amministrativa, ha trovato coronamento nelle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 ed ha condotto alla abrogazione della normativa di proroga di cui all’art. 1, commi 682 e 683, da parte dell’art. 3 della legge n. 118 del 2022, il quale, nella formulazione conseguente alla legge 14 del 2023, stabilisce che le concessioni demaniali marittime già oggetto delle proroghe di cui alla legge n. 145 del 2018 “ continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 ”. La determinazione qui gravata, lungi dall’essere un atto di autotutela come ritenuto da parte ricorrente, consiste nella semplice presa d’atto del disposto normativo conseguente alla disapplicazione e poi anche abrogazione formale della normativa di proroga ex lege delle concessioni illegittimamente concessa. Trattasi quindi di atto che rimette in asse gli atti concessori sul profilo del termine con il quadro regolatorio come definito al momento dell’adozione dell’atto stesso, ponendosi quindi come atto vincolato e dovuto. Né su ciò incide l’annullamento di una delle richiamate sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (la n. 18 del 2021) operato dalle Sezioni Unite della Cassazione con sentenza n. 32559 del 23 novembre 2023, giacché l’annullamento non tocca il profilo di merito della necessità di disapplicare la normativa di proroga delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto europeo, profilo come chiarito fatto proprio dalla giurisprudenza amministrativa assolutamente prevalente, anche di questo Tribunale amministrativo. L’atto gravato, in sintesi, è frutto della necessaria disapplicazione normativa e poi abrogazione della normativa interna di proroga delle concessioni demaniali fino al 2033 …..L’estensione di durata delle concessioni di parte ricorrente, di cui alla deliberazione n. 213 del 2020, è avvenuta in applicazione del disposto normativo di cui all’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018 e non può ritenersi che, poiché vi è stata pubblicazione di avviso relativo all’applicazione della proroga automatica ed ex lege , questa si sia trasformata in procedura competitiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza. Con gli atti integrativi, le originarie concessioni di parte ricorrente hanno visto spostare in avanti significativamente il loro termine di durata, come effetto dell’applicazione della proroga legale; gli atti integrativi stessi non sono quindi stati in alcun modo il frutto di un confronto competitivo in esito alla messa a gara dei beni oggetto delle concessioni de quibus ” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 112, punti 5 e 6 della motivazione).

Da un lato, deve pertanto escludersi ogni possibilità di riportare la determinazione 13 aprile 2023, n. 238 del Settore Lavori Pubblici-Ufficio Demanio Marittimo del Comune di ET alla categoria generale dell’autotutela amministrativa (trattandosi di una semplice presa d’atto della disapplicazione per contrasto con il diritto comunitario prospettata dai due interventi già richiamati dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 novembre 2021, n. 17 e 18), con conseguente necessità di respingere il terzo motivo di ricorso (relativo alla possibilità subordinata di qualificare la fattispecie in termini di autotutela amministrativa); dall’altro, il solo fatto che il procedimento finalizzato alla concessione della proroga aperto dalla delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213 sia stato caratterizzato dalla pubblicazione delle istanze di proroga dei concessionari non vale a trasformare un procedimento finalizzato alla concessione di una proroga caratterizzata in termini di pura automaticità dalla legge in una “procedura competitiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 112, punto 6 della motivazione), con conseguente infondatezza anche del secondo motivo di ricorso.

Del resto, si tratta di una conclusione perfettamente in linea con la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha escluso che il solo adempimento relativo alla pubblicazione dell’istanza possa determinare, in difetto di altri elementi di effettiva concorrenzialità, la trasformazione di un procedimento finalizzato alla proroga automatica del rapporto in una vera e propria procedura concorrenziale in linea con il diritto comunitario: “merita infatti condivisione l’assunto del Comune, secondo cui ha errato la sentenza impugnata allorché, in contrasto con i principî sin qui chiariti, ha affermato che l’obbligo di pubblicazione per venti giorni consecutivi sull’albo comunale della domanda di affidamento o rinnovo della concessione, durante i quali eventuali terzi interessati al medesimo bene demaniale avrebbero potuto presentare osservazioni (e non domande concorrenti, come invece si legge nella sentenza impugnata), è stato ritenuto dal Tribunale una idonea modalità di svolgimento di una procedura di competizione tra più operatori economici. È del tutto evidente, infatti, come quel procedimento seguito dall’amministrazione comunale ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav. nonché dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione non possa ritenersi conforme e satisfattivo degli obiettivi di libera circolazione dei beni e dei servizi all’interno del mercato unico europeo imposto dalla Dir. n. 2006/123/CE. Invero, il procedimento applicato dall’amministrazione comunale è stato avviato, come bene rammenta il Comune appellante, non sulla scorta di un bando pubblico predisposto dall’amministrazione pubblica secondo criteri di massima pubblicità, trasparenza e imparzialità dei criteri di assegnazione del bene demaniale, bensì sull’istanza di proroga della concessione proposta dallo stesso gestore uscente della concessione demaniale cui ha fatto seguito, ai sensi delle citate disposizioni del codice della navigazione, il c.d. “rende noto” affisso all’Albo pretorio comunale. Non vi è chi non veda come si tratti di una forma di comunicazione di rilievo solo locale, priva di ogni modalità di evidenza pubblica, che ha interessato soltanto il territorio del comune di Monopoli, del tutto insufficiente e inadeguata a consentire il rispetto della tutela minima della concorrenza imposta dalla Dir. n. 2006/123/CE, le cui disposizioni si applicano, in modo incondizionato e sufficientemente preciso, quale contenuto di tutela minima a favore di candidati potenziali” (Cons. Stato, sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1129, punto 8.2 della motivazione).

Con tutta evidenza si tratta di una strutturazione manifestamente condivisa anche da T.A.R. Lazio, sez. V- ter , 26 giugno 2025, n. 12743 citata dal patrocinio di parte ricorrente in sede di discussione finale che ha affrontato una ben diversa procedura (si veda, al proposito, il punto 3.2.1 della motivazione) caratterizzata dalla possibilità per eventuali terzi interessati di partecipare alla procedura ed in cui era evidentemente chiara la necessità di escludere ogni possibilità di qualificare la fattispecie in termini di mera proroga del rapporto preesistente.

Nel caso che ci occupa, l’avviso pubblico 12 agosto 2020 n. 2059 (doc. n. 21 del deposito della ricorrente) che radica la prospettazione di parte ricorrente, non recava alcun riferimento alla possibilità di presentare domande in concorrenza con gli aventi diritto alla proroga (e, per la verità, neanche alla possibilità di presentare opposizioni) e pertanto deve essere ritenuto, a maggior ragione, del tutto inidoneo a radicare quel regime di concorrenzialità effettiva ritenuto necessario da Cons. Stato, sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1129, dalla sentenza già richiamata della Sezione e da T.A.R. Lazio, sez. V- ter , 26 giugno 2025, n. 12743.

Del tutto irrilevante (ed anzi, controproducente) risulta poi il riferimento operato da parte ricorrente a Cons. Stato, sez. VII, 30 novembre 2023, n. 10378 (ed alla confermata T.A.R. Toscana, sez. III, 18 ottobre 2021, n. 1340) che riguarda, in realtà, la ben diversa fattispecie in cui la pubblicazione delle istanze di proroga aveva indotto l’Amministrazione ad effettuare un vero e proprio confronto concorrenziale tra diversi operatori e ad escludere la proroga automatica del rapporto.

In definitiva, il secondo ed il terzo motivo di ricorso devono pertanto essere respinti.

2.3. Il quarto motivo di ricorso continua a rivendicare la proroga di cui alla delib. G.M. 5 agosto 2020, n. 213, prospettando la sostanziale impossibilità di applicare le previsioni di cui alla dir. 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE “ad un rapporto, com’è quello che riguarda la ricorrente, sorto originariamente con la concessione n. 13/2007 e per altro conseguente, visto l’asservimento dell’area demaniale al complesso immobiliare di proprietà comunale, all’affidamento da parte del Comune di ET (alla soc. ricorrente) dell’area patrimoniale ospitante al complesso turistico Il Tramonto avvenuto con atto 4727 del 28.05.2020”.

A questo proposito, la Sezione ritiene di dover aderire all’indirizzo recentemente espresso dal Consiglio di Stato (peraltro con riferimento a censure assolutamente analoghe a quelle che oggi ci occupano) per la piena applicabilità delle previsioni della dir. 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE anche ai rapporti di durata che abbiano avuto origine anteriormente all’entrata in vigore della direttiva: “come ricordato dall’Adunanza Plenaria n. 17/2021 del 9 novembre 2021, il rapporto che deriva dal rilascio o dal rinnovo della concessione demaniale marittima è un rapporto di durata, cosicché vale per esso il consolidato principio secondo cui la sopravvenienza normativa (alla quale è equiparabile la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale) incide sulle situazioni giuridiche durevoli per la parte di esse non coperta da un giudicato di tenore contrario, ossia per la parte del rapporto che si svolge successivamente al giudicato stesso, ovvero – come eccepito in modo condivisibile dal Comune di Sanremo – per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens (per l’incidenza delle sopravvenienze normative sui rapporti di durata pendenti al tempo dell’entrata in vigore dell’innovazione normativa e non ancora esauriti, per la parte di essi successiva alla ridetta innovazione, cfr., ex multis , C.d.S., Sez. IV, 10 febbraio 2025, n. 1059; id., 22 aprile 2024, n. 3627; Sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 559). Per la medesima ragione, non sono fondate neppure le censure dedotte con il terzo motivo d’appello, volte a sostenere l’inapplicabilità della direttiva n. 2006/123/CE al rapporto concessorio che riguarda la Società, siccome sorto prima dell’entrata in vigore della direttiva stessa (28 dicembre 2009): la tesi dell’appellante prova troppo, perché l’opzione ermeneutica dell’insensibilità dei rapporti giuridici di durata in corso, non esauriti, allo ius superveniens di matrice eurounitaria, da una parte contrasta con il principio del c.d. effetto utile (che prescrive un’interpretazione degli atti dell’Unione funzionale al raggiungimento della finalità perseguita: cfr. Corte di Giustizia UE 19 ottobre 2004 in C-200/02, “ ZH e HE ”; id., 14 ottobre 1999 in C-223/98, “ DA ”; id., 22 settembre 1988, in C-187/87, “ AN de RE ”); dall’altra parte, comporta una “ deroga permanente ” a favore dell’operatore già in attività, che vanifica gli obiettivi avuti di mira dal Legislatore comunitario, sottraendo tale operatore, con un singolare privilegio, all’applicazione della disciplina proconcorrenziale di matrice unionale ( arg. ex C.d.S., Sez. IV, n. 1059/2025, cit.) e avvantaggiandolo rispetto agli altri operatori, tenuti invece alla suddetta disciplina” (Cons. Stato, sez. VII, 9 maggio 2025, n. 4014).

Con tutta evidenza, si tratta, infatti, di una soluzione che risulta pienamente aderente alla necessità di dare applicazione, anche ai rapporti di durata, alle “sopravvenienze normative” la cui applicazione non risulti preclusa da giudicati incompatibili, in un contesto in cui risulta peraltro evidente la necessità di prescegliere, tra più interpretazioni possibili, quella maggiormente aderente al carattere proconcorrenziale del diritto comunitario ed in cui la Sezione ha già escluso che i titolari delle proroghe possano essere considerati, titolari di un qualche “legittimo affidamento … ingenerato …(dalla) normativa di proroga, giacché il tema della possibile illegittimità della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, per contrasto con il diritto europeo, è da lungo tempo presente nel dibattito politico, dottrinale e giurisprudenziale. La prima procedura di infrazione europea risale al 2008 (n. 4908 del 2008) e la giurisprudenza amministrativa era giunta ad affermare la illegittimità delle suddette proroghe già all’inizio degli anni 2000 (Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2005, n. 168 e Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2007, n. 2825). In un tal quadro normativo e giurisprudenziale è difficile sostenere che i beneficiari della proroga legale potessero in buona fede confidare nella legittimità della stessa e che il consolidamento della tesi della illegittimità della normativa interna di proroga per contrasto con il diritto europeo, avvenuto poi nella giurisprudenza europea, interna e nella legislazione, sia giunto come esito inaspettato e spiazzante” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 112, punto 8 della motivazione).

Sulla base di quanto rilevato, risulta evidentemente superata l’apparente adesione manifestata da una precedente sentenza della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. IV, 10 marzo 2025, n. 231, punti 2.2 e ss. della motivazione) al più risalente orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. VII, 13 gennaio 2022 n. 229) oggi richiamato anche da parte ricorrente che assume il mero valore di sostanziale obiter dictum in un contesto in cui l’accoglimento del ricorso era già saldamente radicato sulla violazione della previsione in materia di variazioni delle concessioni già rilasciate di cui all’art. 24 del reg. cod. nav.).

Del resto, si tratta di una soluzione in linea anche con C.G.U.E., sez. VII, 4 giugno 2025, in causa C-464/24 citata da parte ricorrente che, al punto 42, ha espressamente confermato la necessità di applicare la normativa comunitaria alle “concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, (che) rientrano nell'ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate”; nel caso di specie, a prescindere dall’evidente incoerenza della tesi di parte ricorrente (che, al secondo e terzo motivo di ricorso ha sostenuto il carattere di vera e propria nuova aggiudicazione e non di mera proroga automatica del prolungamento del rapporto al 31 dicembre 2033) e da ogni altra questione relativa all’interpretazione della decisione della Corte di Giustizia, la stessa narrativa fornita con il ricorso e richiamata nella parte in fatto della sentenza ha chiaramente evidenziato come la concessione demaniale in questione sia stata rinnovata con diversa estensione territoriale nel 2014 (precisamente, con la licenza suppletiva 8 aprile 2014, n. 17/2024) e come pertanto sia intervenuto, successivamente al 28 dicembre 2009, un rinnovo che, proprio per la diversa estensione della superficie concessa, non può comunque trovare considerazione in termini di mera proroga del rapporto preesistente.

Anche il quarto motivo di ricorso non può pertanto trovare accoglimento.

2.4. Quanto sopra rilevato porta poi alla parziale declaratoria di inammissibilità per acquiescenza ed al rigetto dei motivi aggiunti depositati in data 20 marzo 2025 che risultano essere fondati solo su una sostanziale riproposizione, senza reali modificazioni, del contenuto dell’impugnazione originaria.

3. In definitiva, deve essere disposta l’estromissione dal giudizio dell’Agenzia del Demanio ed il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 20 marzo 2025 devono essere, in parte, dichiarati inammissibili ed in parte, respinti; la particolare complessità delle questioni trattate permette poi di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti depositati in data 20 marzo 2025:

a) dispone l’estromissione dal giudizio dell’Agenzia del Demanio;

b) in parte, dichiara inammissibili ed in parte, rigetta il ricorso ed i motivi aggiunti, come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Viola	Riccardo Giani

IL SEGRETARIO