Pubblicato il 05/06/2025

N. 01042/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01344/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1344 del 2024, proposto da
Consorzio di Bonifica Integrale Comprensorio Sarno, Bacini del Sarno, dei Torrenti Vesuviani e dell’Irno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Murino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di SA, domiciliataria ex lege in SA, corso Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Angri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rosaria Violante e Adriano Giallauria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Angri del 14 luglio 2024: diffida alla manutenzione e messa in sicurezza degli alvei.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Angri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, il Consorzio di Bonifica Integrale Comprensorio Sarno, Bacini del Sarno, dei Torrenti Vesuviani e dell’Irno (in appresso, Consorzio di Bonifica) impugnava, chiedendone l’annullamento: - l’ordinanza contingibile e urgente del 14 luglio 2024 (prot. n. 23426 del 17 luglio 2024), con la quale il Sindaco del Comune di Angri aveva diffidato a provvedere ad horas alla manutenzione e messa in sicurezza degli alvei in gestione al proponente; - le ordinanze del il Sindaco del Comune di Angri n. 1697 del 7 maggio 2020 e n. 19653 dell’11 giugno 2024.

2. La gravata misura contingibile e urgente era essenzialmente motivata sulla base del rilievo che lo stato di abbandono degli alvei in gestione del Consorzio di Bonifica, a causa delle sterpaglie e dei rami protendentisi dagli alberi sui confini e sulle ripe di delimitazione e contenimento, costituiva «rischio per la pubblica incolumità per interferenza con il libero deflusso delle acque meteoriche, in caso di eventi avversi, oltre che rischio di incendio per innesco nelle sterpaglie secche ivi presenti».

3. Nell’avversare siffatta determinazione, il ricorrente deduceva, in estrema sintesi, che: a) nella specie, sarebbero difettati né sarebbero stati, comunque, adeguatamente vagliati e circostanziati, sul piano istruttorio-motivazionale, i presupposti di contingibilità e urgenza, nel senso della sussistenza di una concreta e imprevedibile situazione emergenziale, non altrimenti fronteggiabile se non con lo strumento straordinario ex art. 54 del d.lgs. n. 267/2000; b) in carenza di istruttoria, l’intervento manutentivo sarebbe stato genericamente prescritto senza previamente verificare, in contraddittorio con le altre amministrazioni coinvolte nella problematica (Regione Campania e struttura locale di Protezione Civile), le effettive competenze consortili, le attività specificamente necessarie e le aree di relativo svolgimento; c) sarebbe stata obliterata la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 54 del d.lgs. n. 267/2000; d) in ogni caso, la manutenzione straordinaria dei corsi d’acqua naturali e dei relativi alvei esulerebbe dal perimetro di competenze consortili (circoscritto alla sola manutenzione ordinaria delle opere di bonifica, e, quindi, dei corrispondenti corsi d’acqua o bacini artificiali), mentre rientrerebbe in quello riservato alla Regione Campania, alla quale avrebbe dovuto essere, perciò, indefettibilmente ingiunta la misura riparatoria; e) vieppiù, le attività di prevenzione incendi in zone boschive e rurali esulerebbero dal perimetro di competenze consortili, mentre rientrerebbero in quello riservato agli organi statali e locali di Protezione Civile; f) erroneamente il provvedimento adottato sarebbe rivolto al Consorzio di Bonifica, in quanto ente proprietario degli alvei, che, però, sarebbero beni pubblici demaniali in titolarità regionale.

4. Costituitosi l’intimato Comune di Angri, eccepiva, oltre all’infondatezza del gravame esperito ex adverso, la cessazione della materia del contendere o l’improcedibilità del ricorso.

Si costituiva, altresì, in resistenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, la quale eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva.

5. All’udienza pubblica dell’8 aprile 2025, in cui la difesa civica eccepiva anche l’inammissibilità del ricorso, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, va, in rito, disattesa l’eccezione di inammissibilità incentrata dalla resistente amministrazione comunale sull’assunto della non immediata lesività dell’impugnata ordinanza sindacale del 14 luglio 2024.

Il contenuto dispositivo di quest’ultima è, in realtà, univoco nel prescrivere “ad horas” al Consorzio di Bonifica la «manutenzione e messa in sicurezza dei luoghi», con l’espressa avvertenza che, «trascorso inutilmente il termine assegnato, si procederà nei termini di legge», onerandolo, cioè, in via autoritativa, di un incombente ritenuto a suo carico e così incidendo coattivamente sulla sua sfera di attività.

Peraltro, il Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza n. 241 del 5 gennaio 2024 ha, in questo senso, osservato che: - «costituisce interesse diretto ed immediato quello dei singoli Consorzi di conoscere quale sia l’ambito oggettivo ed effettivo di propria competenza, e ciò allo scopo di poter efficientemente ed efficacemente allocare le risorse finanziarie ed umane disponibili in funzione degli obiettivi che si intende perseguire e degli interventi che si vuole realizzare in un certo periodo temporale in cui sviluppare la propria azione di cura, gestione e conservazione»; - «sussistono altresì … profili di responsabilità penale legati alla mancata esecuzione di alcune ordinanze comunali che impongono, ai Consorzi stessi, di eseguire simili interventi sugli alvei dei fiumi»; - «la invocata “portata precettiva” delle suddette note è altresì da ricollegare alla formulazione ivi utilizzata (“con la massima solerzia e senza indugio”) onde dare seguito a quanto espressamente indicato».

7. Sempre in limine, vanno escluse la cessazione della materia del contendere e l’improcedibilità del ricorso, ricollegate dalla resistente amministrazione comunale alla circostanza che il Sindaco del Comune di Angri, con nota del 28 febbraio 2025, prot. n. 6658, ha convocato il Consorzio di Bonifica e la Regione Campania ad un Tavolo di confronto e programmazione per la manutenzione degli alvei comunali.

Ed invero, una simile sopravvenienza procedimentale meramente interlocutoria non risulta essersi sostanziata nell’adozione di un provvedimento di ritiro in autotutela dell’impugnata ordinanza sindacale del 14 luglio 2024 né, comunque, aver superato ed assorbito quest’ultima, così da produrre effetti satisfattivi della pretesa azionata da parte ricorrente o, almeno, da eliderne il sotteso interesse ad agire.

8. Nel merito, il ricorso si rivela fondato per le ragioni illustrate in appresso.

8. In primis, è accreditabile l’ordine di doglianze rubricato retro, sub n. 3.a.

Al riguardo, giova rammentare che, per consolidata giurisprudenza, presupposti indefettibili delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti sono: a) l’indifferibilità dell’intervento, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza); b) l'impossibilità di scongiurare la situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi apprestati dall'ordinamento (contingibilità); c) la provvisorietà e temporaneità della misura adottata, in proporzione all’economia degli obiettivi con la stessa perseguiti (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2016, n. 3369; 21 febbraio 2017, n. 774; 5 giugno 2017, n. 2676; 12 giugno 2017, n. 2799 e n. 2847; TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 ottobre 2011, n. 7994; 6 dicembre 2011, n. 9603; 3 dicembre 2012, n. 10051; 9 maggio 2017, n. 5572; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 15 ottobre 2012, n. 2006; TAR Liguria, Genova, sez. I, 19 aprile 2013, n. 702; 27 gennaio 2016, n. 82; TAR Basilicata, Potenza, 23 maggio 2016, n. 294; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 23 marzo 2015, n. 530; TAR Umbria, Perugia, 28 gennaio 2016, n. 85; TAR Campania, Napoli, sez. V, 17 febbraio 2016, n. 860; 9 novembre 2016 n. 5162; 24 marzo 2017, n. 621; 28 aprile 2017, n. 2284; 8 settembre 2017, n. 4324; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 12 gennaio 2016 n. 69; sez. II, 29 giugno 2017, n. 1072; TAR Piemonte, Torino, sez. II, 27 settembre 2017, n. 1062; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 16 maggio 2018, n. 1284).

Ciò posto, nel caso in esame, il protendersi delle sterpaglie e dei rami dagli alberi sui confini e sulle ripe di delimitazione e contenimento non è oggettivamente configurabile né, d’altronde, risulta circostanziato nell’impugnata ordinanza sindacale del 14 luglio 2024 quale concreta e imprevedibile situazione emergenziale, che non sia fronteggiabile con gli strumenti all’uopo apprestati dall’ordinamento, ma risulta piuttosto atteggiarsi a guisa di sviato «metodo di soluzione e perimetrazione degli ambiti di competenza» (Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2024, n. 2395).

Pertanto, il Collegio ritiene di dover dar seguito all’indirizzo già invalso nella Sezione con riferimento ad analoga controversia instaurata sempre tra il Consorzio di Bonifica ed il Comune di Angri.

Nella sentenza n. 1960 del 23 ottobre 2024 si è, infatti, statuito che:

«Le deduzioni del Consorzio ricorrente meritano conferma alla luce del dirimente e assorbente rilievo dell’esercizio dei poteri extra ordinem di cui all’art. 54 TUEL, sul quale poggia l’ordinanza, fuori dai casi ed in assenza dei presupposti previsti da tale disposizione, ai sensi della quale “il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”.

Il potere di urgenza può essere esercitato, infatti, solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali non sia possibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico e unicamente in presenza di un preventivo accertamento della situazione, fondato su prove concrete e non su mere presunzioni.

La contingibilità consiste in una situazione imprevedibile ed eccezionale insuscettibile di essere fronteggiata con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento, mentre l’urgenza, causata dall’imminente pericolosità, impone l’adozione di un efficace provvedimento straordinario e di durata temporanea in deroga ai mezzi ordinari previsti dall’ordinamento giuridico (ex multis Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474).

Ebbene, se, quanto alla fattispecie all’esame, è incontestata l’urgenza di provvedere, in presenza di una situazione di pericolo connotata da attualità e gravità (ovvero, in presenza di un rischio concreto di danno grave ed imminente), nondimeno non è dato ravvisare alcun carattere di contingibilità della situazione da fronteggiare o di imprevedibilità (ovvero, di danno non prevenibile) nell’emersione fattuale che ha determinato l’adozione della gravata ordinanza, essendosi venuta a creare esattamente la situazione prevedibile e prevista anche dal Sindaco, atteso che nel provvedimento gravato si dà atto che “il susseguirsi negli ultimi trent’anni di allagamenti, evidenzia un’oggettiva non corretta gestione del demanio idrico, situazione che incide fortemente sugli aspetti della sicurezza” e che “tale situazione è divenuta ormai ordinaria e non più eccezionale”».

9. Meritano, altresì, favorevole apprezzamento le censure rubricate retro, sub n. 3.b e 3.d, le quali sono scrutinabili congiuntamente, stante la loro stretta interrelazione reciproca.

9.1. In argomento, occorre, innanzitutto, rimarcare che la manutenzione ordinaria e straordinaria (c.d. “sistemazione idraulica”) prescritta con la gravata ordinanza sindacale del 14 luglio 2024, ove afferente agli alvei ed ai corpi idrici naturali o artificiali, nonché alle opere strettamente idrauliche (e non di bonifica), compete alla Regione, e non ai Consorzi di Bonifica.

In particolare, il Consiglio di Stato, sez. V, nella citata sentenza n. 241 del 5 gennaio 2024, ha suffragato la tesi attorea secondo cui i Consorzi di Bonifica sono competenti sulle sole opere di bonifica e di irrigazione, mentre la Regione è competente sui corpi idrici naturali e artificiali, seppur ricadenti nel perimetro di competenza dei primi.

Tanto, sulla scorta del seguente impianto normativo.

a) Ai sensi dell’art. 86 (“Gestione del demanio idrico”), comma 1, del d.lgs. n. 112/1998, «alla gestione dei beni del demanio idrico provvedono le Regioni».

b) Ai sensi del successivo art. 89 (“Funzioni conferite alle regioni e agli enti locali”), “sono conferite alle regioni … le funzioni relative … a) alla progettazione, realizzazione e gestione delle opere idrauliche di qualsiasi natura … c) ai compiti di polizia idraulica … i) alla gestione del demanio idrico».

c) Ai sensi dell’art. 61, comma 1, lett. e, del d.lgs. n. 152/2006, le Regioni «provvedono … all'organizzazione e al funzionamento del servizio di polizia idraulica ed a quelli per la gestione e la manutenzione delle opere e degli impianti e la conservazione dei beni».

Tale disposizione, unitamente a quelle riportate sub lett. a e b, riserva, dunque, alla Regione: - la materia della “polizia idraulica”, la quale regolamenta le attività e le opere che è possibile realizzare all'interno delle aree del demanio idrico fluviale e nelle fasce di rispetto dei corsi d’acqua (in particolare, si sovrintende al buon regime delle acque nonché ad opere di manutenzione idraulica e del corso delle acque pubbliche in generale, con l’obiettivo della prevenzione dei danni che le acque possono arrecare alle persone e all'intero territorio); - “la gestione e la manutenzione delle opere e degli impianti”, e cioè anche delle opere idrauliche (che il r.d. n. 523/1904 riserva allo Stato, e, quindi, alle Regioni, per effetto del d.p.r. n. 616/1977 e del d.lgs. n. 112/1998); - “la conservazione dei beni”, e, quindi, anche dei corpi idrici naturali ed artificiali che rientrano nel novero dei beni di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 152/2006, dedicato alle “definizioni” in tema, tra l’altro, di “tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche” (ossia la Parte terza del Codice dell’ambiente in cui rientra anche il citato art. 61 sulle ridette competenze regionali);

d) Ai sensi dell’art. 62 del d.lgs. n. 152/2006, «i Consorzi di Bonifica e di Irrigazione … partecipano all'esercizio delle funzioni regionali in materia di difesa del suolo nei modi e nelle forme stabilite dalle regioni singolarmente o d'intesa tra loro».

Tale disposizione riserva, dunque, anche ai Consorzi di Bonifica alcune particolari materie ad essi delegate dalle Regioni. In questa materia del demanio idrico e delle connesse opere idrauliche non risulta, tuttavia, esercitata alcuna delega, nei confronti dei predetti Consorzi di Bonifica, da parte della Regione Campania.

e) Ed invero, gli artt. 2 e 3 della l. r. Campania n. 4/2003 riservano ai Consorzi di Bonifica la competenza sulle (sole) opere di bonifica e di irrigazione.

In dettaglio, il citato art. 3 stabilisce, al comma 3, che «i Consorzi di Bonifica, in applicazione delle disposizioni di cui alla legge n. 36/1994, articolo 27, provvedono, nei rispettivi comprensori, a realizzare e gestire gli impianti a prevalente uso irriguo, gli impianti per l'utilizzazione in agricoltura di acque reflue, gli acquedotti rurali e gli altri impianti, compresi in sistemi promiscui, funzionali ai sistemi civili e irrigui di bonifica». Dunque, solo opere ed interventi di bonifica e di irrigazione in senso stretto (come partitamente declinate dal richiamato art. 2), senza riferimento alcuno alla gestione ed alla cura, altresì, del demanio idrico ossia dei corpi idrici naturali ed artificiali nonché delle opere idrauliche;

f) L’art. 33 della citata l. r. Campania n. 4/2003 prevede, inoltre, un riordino solo territoriale e non anche funzionale dei Consorzi di Bonifica.

Ciò risulta piuttosto evidente dalla chiara formulazione del comma 1 della menzionata disposizione legislativa secondo cui, in particolare, «ai fini della razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni dei Consorzi di Bonifica in rapporto alle esigenze di unitarietà della programmazione e attuazione degli interventi di competenza … si provvede alla revisione delle aree classificate di bonifica integrale, alla loro ridelimitazione ed alla corrispondente ridefinizione dei perimetri consortili». Il che presuppone non già una rimodulazione o revisione delle funzioni dei Consorzi (che infatti non risulta in altre parti del medesimo testo normativo regionale), bensì soltanto una razionalizzazione delle strutture sul piano territoriale onde garantirne maggiore efficienza ed efficacia.

g) Infine, in funzione di norma di chiusura, l’art. 54 del r.d. n. 215/1933 (“Nuove norme per la bonifica integrale”) riserva ai suddetti Consorzi la gestione delle sole opere di bonifica.

Questa, infatti, la chiara ed inequivoca formulazione del primo comma della norma citata: «Possono costituirsi Consorzi tra proprietari degli immobili che traggono beneficio dalla bonifica. I Consorzi provvedono alla esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica o soltanto alla manutenzione ed esercizio di esse».

Alla luce delle suindicate coordinate normative, il Consiglio di Stato, nella pronuncia richiamata, cui ha aderito anche la Sezione con la sentenza n. 1960 del 23 ottobre 2024, ha così argomentato l’illegittimità dei provvedimenti che impongono ai Consorzi di Bonifica, la gestione e la manutenzione, tra l’altro, «dei valloni o porzioni di essi e degli alvei naturali e artificiali che ricadono nel comprensorio di bonifica integrale di competenza»:

«… l’uso e lo sfruttamento del corso d’acqua, a fini di bonifica ed irrigazione, non potrebbe mai comportare l’attrazione della competenza, altresì, sulla manutenzione ordinaria e straordinaria del corpo idrico stesso.

Del resto a risorse finanziarie attuali (i Consorzi di Bonifica alimentano i propri bilanci attraverso i contributi degli iscritti, salvo specifici finanziamenti regionali) i Consorzi stessi non potrebbero giammai essere in grado di affrontare simili spese.

Ciò senza trascurare il fatto che simili contributi hanno destinazione ben precisa (bonifica e irrigazione) laddove la manutenzione del corso d’acqua riveste, altresì, finalità di matrice più ampiamente ambientale.

Si consideri infine che, come da documentazione versata in atti, la Regione Campania sta da ultimo assegnando risorse comunitarie ai singoli Consorzi affinché provvedano alle suddette opere di manutenzione e messa in sicurezza nella qualità di “soggetti attuatori”. Ciò sta a significare che la stessa Regione, melius re perpensa, ha ritenuto almeno indirettamente di attribuire tali competenze di manutenzione e messa in sicurezza dei corsi d’acqua non in via ordinaria ma in via eccezionale, ossia per il tramite dei progetti comunitari. E ciò sta anche a dimostrare che, nella misura in cui ha attribuito tali risorse, ha pure implicitamente riconosciuto la propria competenza ad intervenire in materia di manutenzione e messa in sicurezza di corsi d’acqua e corpi idrici più in generale.

Deve pertanto concludersi, alla luce di quanto sopra considerato, che la manutenzione ordinaria e straordinaria (c.d. “sistemazione idraulica”) degli alvei e dei corpi idrici naturali e artificiali più in generale nonché delle opere strettamente idrauliche (dunque non direttamente afferenti alla bonifica) spetta alla Regione e non ai Consorzi di Bonifica (cui compete la cura, gestione e conservazione delle sole opere di bonifica ed irrigazione)».

9.2. Le superiori considerazioni, oltre a corroborare la censura di carenza di legittimazione del Consorzio di Bonifica ad essere destinatario dell’impartito ordine di «manutenzione e messa in sicurezza », nella misura in cui concernente gli «alvei», piuttosto che le pertinenti opere di bonifica integrale (cfr. retro, sub n. 3.d), induce ad avvalorare anche la censura di deficit istruttorio in merito all’individuazione delle effettive competenze consortili, che avrebbe dovuto essere compiuta previo apposito contraddittorio con le altre amministrazioni coinvolte nella problematica (segnatamente, con la Regione Campania) (cfr. retro, sub n. 3.b).

Sotto tale profilo, la Sezione, già in sede cautelare, con l’ordinanza n. 344 del 6 settembre 2024, ha, appunto, ritenuto «di dover sollecitare una corretta e leale dialettica interistituzionale tra tutti gli enti coinvolti (con particolare riferimento alla tipologia – ordinaria e straordinaria – e alla localizzazione degli interventi da effettuare, apparendo evidentemente generica l’ordinanza impugnata)».

Ed invero, nel provvedimento impugnato difetta una verifica in concreto della natura dei luoghi di paventato pericolo per la pubblica incolumità – se corpi idrici naturali e/o artificiali, opere idrauliche o, invece, opere di bonifica integrale – al fine di perimetrare puntualmente e correttamente l’ambito degli interventi da parte dei singoli enti competenti.

10. In conclusione, stante la ravvisata fondatezza degli ordini di doglianze dianzi scrutinati, ed assorbiti quelli ulteriori, il ricorso in epigrafe va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento con esso impugnato.

11. Va, inoltre, dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile, non figurando da questa promanato alcun atto lesivo della sfera giuridica del Consorzio proponente.

12. Quanto alle spese di lite, la natura pubblica delle parti in causa ne giustifica l’integrale compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di SA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

- accoglie il ricorso in epigrafe, per l’effetto annullando l’ordinanza del Sindaco del Comune di Angri del 14 luglio 2024 (prot. n. 23426 del 17 luglio 2024);

- dichiara il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile;

- compensa interamente tra le parti le spese di lite

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO