Pubblicato il 18/06/2025

N. 00563/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00717/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di RE (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 717 del 2023, proposto da:
La Rosa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio fisico presso lo studio dello stesso in RE viale della Stazione 37 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sirmione, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fiorenzo Bertuzzi, Gianpaolo Sina e Silvano Venturi, con domicilio fisico presso lo studio degli stessi in RE via Armando AZ 9 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento del responsabile del SUAP prot. n. 0017799 di data 14 luglio 2023, con il quale è stata dichiarata improcedibile la comunicazione relativa all’apertura di un’attività di consumo sul posto di alimenti prodotti dalla stessa ricorrente;

- del provvedimento del responsabile del SUAP prot. n. 0017800 di data 14 luglio 2023, con il quale è stata dichiarata improcedibile la SCIA relativa alla modifica dell’attività;

- del provvedimento del responsabile del SUAP prot. n. 17801 di data 14 luglio 2023, con il quale è stata dichiarata improcedibile la SCIA avente ad oggetto l’avvio dell’attività di bar e di somministrazione di alimenti e bevande;

- del provvedimento del responsabile del SUAP prot. n. 0022100 di data 28 agosto 2023, con il quale è stata respinta l’istanza di revoca dei precedenti provvedimenti;

- del regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 56 di data 30 novembre 2021, nella parte in cui subordina la possibilità di attivare un esercizio di bar e di somministrazione di alimenti e bevande alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo;

- di tutti gli atti presupposti e consequenziali

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sirmione;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. 442 del 14 novembre 2023 e l’ordinanza collegiale n. 611 del 6 luglio 2024.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 la dott.ssa Laura Marchio';

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente espone di operare nel settore della produzione, commercio e vendita al dettaglio di prodotti di pasticceria, gelateria, confetteria e affini, con sede principale a Bedizzole, un’unità produttiva in Desenzano e un’ulteriore unità in Sirmione in via Marconi 11 localizzata in una struttura di 54 mq.

2. In ordine a quest’ultima unità la ricorrente, volendo svolgere anche attività di somministrazione sul posto di alimenti di propria produzione nonché gestione di un vero e proprio bar, ha presentato al SUAP in data 13 e 14 giugno 2023 una comunicazione relativa all’apertura di un’attività di consumo sul posto di alimenti della propria pasticceria, una SCIA per la modifica dell’attività, e una SCIA avente ad oggetto l’avvio dell’attività di bar e di somministrazione di alimenti e bevande.

3. Il responsabile del SUAP, con tre distinti provvedimenti di data 14 luglio 2023, ha inibito lo svolgimento delle attività indicate dalla ricorrente, e con provvedimento di data 28 agosto 2023 ha respinto l’istanza di revoca dei predetti divieti.

4. In precedenza, con atto del 31 maggio 2023 prot. n. 13423 il Comune di Sirmione aveva comunicato avvio del procedimento finalizzato all’irrogazione di provvedimenti sanzionatori, avendo rilevato, all’esito di un sopralluogo, l’avvenuta predisposizione di tavoli e sedie messi a disposizione dei clienti per la consumazione sul posto. Il regolamento relativo all’insediamento di esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, relativamente all’Ambito 03, ove è collocato l’esercizio della ricorrente, richiede infatti la previa approvazione di un Piano urbanistico attuativo riguardante l’intera area.

5. Anche nei provvedimenti sopra richiamati, a parte un marginale riferimento alla necessità di adeguare i codici ATECO per la modifica dell’attività, la ragione della risposta negativa del Comune risiede nel contrasto tra l’attività di somministrazione e la disciplina dell’Ambito 03 contenuta nel regolamento comunale sull’insediamento degli esercizi di somministrazione, approvato con deliberazione consiliare n. 56 di data 30 novembre 2021 ai sensi dell’art. 4- bis della LR 2 febbraio 2010 n. 6.

6. Con il ricorso vengono impugnati sia i provvedimenti che il regolamento comunale.

7. Le censure, articolate in due motivi, il primo dedicato a profili di illegittimità propri dei soli provvedimenti impugnati, e il secondo dedicato alle censure mosse nei confronti del regolamento in virtù del quale i provvedimenti sono stati adottati, possono essere così sintetizzate:

a) i provvedimenti contestavano, almeno in un primo momento, oltre che la violazione del regolamento, la supposta carenza dei necessari codici ATECO per lo svolgimento dell’attività. Nel provvedimento del 28 agosto 2023 la contestazione, indicata nel solo provvedimento del 14 luglio prot. n. 17800, sembrava essere superata. Solo per mero scrupolo la ricorrente rileva di aver apprestato, già nell’aprile 2023 e certamente dal giugno 2023, le necessarie procedure volte a conseguire i codici ATECO abilitanti, anche per l’unità produttiva di Sirmione, all’esercizio di svariate attività quali attività di negozio e laboratorio, con connesse attività di commercio al dettaglio di torte, dolciumi e confetteria, commercio al dettaglio di altri prodotti alimentari in esercizi specializzati n.c.a., commercio al dettaglio di prodotti da forno salati, commercio di pane e bevande;

b) in realtà, la vera ragione dei provvedimenti impugnati sembra ricollegarsi alla contestata violazione del regolamento approvato con deliberazione di C.C. n. 56 del 30 novembre 2021. Tutti i provvedimenti sia del luglio sia dell’agosto 2023 rilevano che il locale della ricorrente si trova all’interno dell’Ambito 3. A norma del regolamento comunale, l’attività di somministrazione di alimenti e bevande con consumo immediato sul luogo deve essere sottoposta non solo a specifica autorizzazione amministrativa ai sensi della L.R. n. 6 /2010, ma a un’autorizzazione aggravata, in quanto nell’Ambito 3 “ l’insediamento è ammesso solo a seguito di approvazione di Piano Urbanistico Attuativo riguardante l’area ”. L’Ambito in questione, individuato dalla planimetria inserita nel regolamento comunale, è di notevole estensione e abbraccia varie proprietà.

L’art. 69 comma 2 bis della L.R. n. 6 del 2010 consente ai Comuni di adottare provvedimenti di regolamentazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, prevedendo divieti o limitazioni all’apertura di nuovi esercizi di somministrazione, ma limitatamente ai casi in cui ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona.

L’art. 4 del regolamento comunale richiama tale disposizione, ma secondo la ricorrente non dimostrerebbe nulla in ordine a profili di insostenibilità legati ad ulteriori flussi di pubblico.

La tesi della ricorrente è quindi che sarebbe stato imposto un onere impossibile, ossia la previa approvazione di un piano urbanistico attuativo, senza tenere conto della specifica situazione del locale in questione, che è di soli 54 mq ed è già abilitato alla produzione e vendita di prodotti dolciari, senza che il consumo sul posto possa aggravare più di tanto la situazione. La disciplina regolamentare finirebbe così per risolversi in un’inammissibile limitazione all’attività commerciale, finalizzata a proteggere coloro che sono già titolari di autorizzazioni alla somministrazione sul posto.

8. Il Comune di Sirmione si è costituito evidenziando come la penisola di Sirmione costituisca la seconda destinazione turistica a livello regionale, dopo Milano, con elevati accessi di vetture, nota non solo per la eccezionale rilevanza storica, architettonica e paesaggistica, ma anche per la “ fragilità turistica ”.

Proprio in considerazione della sopra descritta situazione il Comune ha ritenuto necessaria la programmazione delle autorizzazioni per la somministrazione di alimenti e bevande con consumo sul posto, individuando all’interno del territorio comunale 5 zone in cui tali attività sono limitate al fine di salvaguardare l’equilibrio tra l’impatto degli esercizi commerciali, da un lato, e il patrimonio storico-artistico, la viabilità, e la sostenibilità ambientale e sociale dall’altro.

Nell’Ambito 3, considerata la situazione di criticità del traffico e dei parcheggi, l’apertura di nuovi esercizi di somministrazione al pubblico non è vietata, ma è subordinata alla presentazione di un piano attuativo che permetta il reperimento dei necessari standards a parcheggio.

Nella memoria il Comune riconosce poi il definitivo superamento della questione relativa ai codici ATECO.

In ordine al secondo motivo di ricorso, il Comune eccepisce l’inammissibilità dello stesso per tardiva impugnazione della delibera di C.C. n. 56 del 2021, con la quale è stato approvato il regolamento impugnato. Trattandosi di un atto generale immediatamente lesivo, sarebbe stata necessaria un’impugnazione immediata, considerato che la ricorrente era locataria sin dal 2019 dei locali in cui è sita l’unità in Sirmione.

Il secondo motivo di ricorso sarebbe inammissibile anche in quanto diretto a sindacare il merito della disciplina dell’atto generale di programmazione, caratterizzato da elevata discrezionalità.

Il motivo sarebbe comunque infondato anche nel merito. È fatto notorio che l’asse viario costituito da via Marconi, ove è ubicata l’attività della ricorrente, presenti criticità di viabilità e di parcheggi.

Sarebbe, pertanto, evidente, secondo la tesi del Comune, la sussistenza delle circostanze previste dalla legge per l’adozione di provvedimenti di programmazione limitativi come quello in esame. La richiesta di un piano attuativo contenente l’individuazione dei parcheggi necessari per poter insediare nuovi esercizi per la somministrazione sul posto di alimenti e bevande non sarebbe irragionevole, trattandosi di una misura minima per cercare di arginare una situazione di marcata criticità con riferimento ad attività che per loro natura attirano autoveicoli.

Il Comune contesta anche la tesi di parte ricorrente secondo la quale il consumo sul posto non aggraverebbe la situazione sotto il profilo della viabilità rispetto a quella di asporto che è, invece, liberalizzata. Sarebbe infatti intuibile che la possibilità per i clienti di consumare sul posto, usufruendo di sedie e tavolini, attirerebbe un flusso decisamente superiore.

9. All’esito della camera di consiglio del 9 novembre 2023 interveniva l’ordinanza cautelare n. 442 del 14 novembre 2023, che ha concesso una misura cautelare propulsiva, diretta a verificare se, in concreto, l’esercizio di somministrazione proposto dalla ricorrente potesse essere insediato.

In particolare, il TAR ha evidenziato come le limitazioni alla libertà di insediamento di nuove attività economiche di carattere imprenditoriale o professionale, come pure l’introduzione di regimi autorizzatori, siano ammissibili solo quando ricorrano le condizioni stabilite dagli art. 12 e 14 del Dlgs. 26 marzo 2010 n. 59, ossia quando sia possibile individuare dei motivi imperativi di interesse generale.

Sintetizzando il contenuto dell’ordinanza cautelare, l’art. 64 comma 3 del D. Lgs. 59/2010 e, a livello locale, l’art. 4 bis della L.R. 6/2010 affidano ai Comuni il compito di adottare atti di programmazione per individuare le zone del territorio da sottoporre a tutela attraverso la limitazione dell'insediamento di nuove attività commerciali, comprese quelle relative alla somministrazione di alimenti e bevande. Le limitazioni, però, possono ritenersi giustificate solo a fronte di ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità che rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona. Possono essere perseguiti obiettivi di interesse pubblico quali il controllo di consumo di alcolici, il contrasto al degrado urbano, la tutela del diritto dei residenti alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità. Il regolamento comunale, con riferimento all’Ambito 3, ha subordinato l’insediamento di nuovi esercizi all’approvazione di un piano attuativo esteso all’intera area, ma tale previsione equivale nella sostanza ad un divieto. L’apertura di nuovi esercizi può infatti avvenire solo a fronte della possibilità di cedere al Comune aree da assoggettare all’uso pubblico, ma non può evidentemente configurarsi alcun interesse per i soggetti economici già insediati a condividere la proposta di un piano attuativo per favorire la ricorrente, che è un competitore.

D’altra parte, un piano attuativo proposto dalla ricorrente oltre a non poter incidere sulle aree nella disponibilità di altri soggetti, non potrebbe verosimilmente neppure aggiungere superfici significative a quelle già adibite a parcheggio in un’area fragile come quella dell’alta penisola di Sirmione.

Di qui l’irragionevolezza di una norma di regolamento che, imponendo un piano attuativo, comporta, in realtà, il divieto di nuovi esercizi di somministrazione.

L’ unico approccio metodologicamente adeguato proprio degli ambiti urbanistici ormai saturi può essere individuato, secondo l’ordinanza cautelare, in un’analisi di impatto sitospecifica, condotta mediante uno studio riferito al singolo esercizio. Oggetto dell’analisi è la verifica dell’incremento netto dei flussi veicolari, tenendo conto sia dei potenziali accessi non veicolari (di turisti o residenti), sia della sottrazione di clientela agli esercizi già insediati, e quindi dell’effetto di redistribuzione degli accessi veicolari attuali.

A fronte di in incremento netto trascurabile o addirittura non stimabile degli utilizzatori degli spazi di parcheggio il divieto di insediamento sarebbe, secondo l’ordinanza cautelare, una semplice misura anticoncorrenziale.

Peraltro, a fronte di un significativo incremento netto sarebbe comunque necessaria la verifica della eventuale diluizione negli spazi di parcheggio esistenti o in quelli aggiuntivi eventualmente reperiti dalla ricorrente, stabilendo la tollerabilità di questo carico aggiuntivo per l’insieme delle attività commerciali già insediate (in termini di riduzione degli spazi a disposizione della rispettiva clientela) nonché per la qualità della vita dei residenti (in termini di congestione delle vie di circolazione).

La misura cautelare propulsiva era diretta a verificare se in concreto l’esercizio di somministrazione proposto dalla ricorrente potesse essere insediato.

Veniva, pertanto, previsto che il SUAP fissasse alla ricorrente un termine congruo per la presentazione di uno studio del traffico incentrato sui profili di criticità evidenziati nell’ordinanza cautelare, per poi pronunciarsi nuovamente, nel contraddittorio con la ricorrente, disapplicando il regolamento comunale per la parte relativa al piano attuativo e formulando una valutazione di compatibilità sitospecifica.

Per la trattazione del merito veniva fissata l’udienza pubblica del 27 giugno 2024.

10. La ricorrente in data 12 aprile 2024 depositava “ Relazione sullo studio del traffico ”.

Con specifico riferimento ai parcheggi, in questa relazione veniva evidenziato come dallo “ Studio della mobilità urbana del Comune di Sirmione ” redatto dall’Università degli Studi di RE risultasse che, mentre i parcheggi in viale Marconi e piazzale Europa, mediamente sia per la giornata feriale sia per quella estiva, presentavano valori del tasso di occupazione pari alla totale saturazione o prossimi alla stessa, i due parcheggi di Monte DO e sul lungolago AZ si attestavano su valori di occupazione massimi, rispettivamente del 70/75% e del 60/65%.

Quanto ai flussi veicolari indotti, alla luce di una serie di considerazioni riportate nello studio, veniva ritenuto altamente improbabile che l’attività della ricorrente potesse essere attirare da sola nella penisola una clientela che non fosse già diretta nella zona in considerazione della forte attrattività della stessa.

Al contempo era ritenuto aleatorio eseguire un calcolo in grado di stabilire in modo sicuro e preciso le variazioni veicolari legate alla nuova attività.

Una stima poteva essere fatta a partire dal numero di tavoli per i posti a sedere previsti per l’attività di consumo sul posto, basandosi su ipotesi cautelative.

Considerando quanto sopra, e un numero di tavoli pari a 10 che la ricorrente intendeva posizionare per l’attività di consumo dei prodotti, l’incremento poteva essere stimato in valori molto modesti sia in termini assoluti sia in rapporto ai valori preesistenti.

11. Anche il Comune di Sirmione, in data 4 giugno 2024, depositava uno studio del traffico.

12. Parte ricorrente, nella memoria depositata in vista dell’udienza del 27 giugno 2024, evidenziava la tardività del relativo deposito.

13. Nell’ordinanza collegiale n. 611 del 6 luglio 2024, intervenuta all’esito dell’udienza del 27 giugno 2024, veniva rilevato come, nonostante la presentazione di uno studio del traffico, l’Amministrazione comunale non avesse provveduto ad adottare una “ valutazione di compatibilità sitospecifica ” , come prescritto dall’ordinanza propulsiva.

14. Ritenuto necessario procedere all’acquisizione di tale valutazione, il Collegio disponeva che l’Amministrazione resistente provvedesse a rideterminarsi, così come indicato nell’ordinanza propulsiva n. 442/2023, entro il termine di giorni 90 dalla comunicazione o notificazione della nuova ordinanza, con avvertimento che l’eventuale inadempimento sarebbe stato valutato ai sensi dell’art. 64 c.p.a.

15. Veniva fissata nuova udienza di discussione per la data del 19 marzo 2025.

16. In data 9 ottobre 2024 il Comune di Sirmione depositava “ Valutazione di compatibilità sito specifica – Ambito 3 ”.

17. In vista dell’udienza pubblica del 19 marzo 2025 la ricorrente depositava memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. nella quale, con specifico riferimento alla “ Valutazione di compatibilità sito specifica – Ambito 3 ”, rilevava come la stessa finisse per riproporre in linea generale le medesime argomentazioni di cui alla precedente relazione, contenente in larga parte petizioni di principio e generici riferimenti al sovraffollamento da turisti.

Nella memoria la parte ricorrente ribadiva di non rientrare nel novero di coloro che intendevano aprire nuovi esercizi, poiché la stessa chiedeva solo di affiancare all’attività di vendita esistente quella di somministrazione.

18. Anche il Comune di Sirmione depositava memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a., rinviando alla valutazione di compatibilità sito specifica depositata in data 9 ottobre 2024.

19. All’udienza pubblica del 19 marzo 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

Oggetto del ricorso

20. Con il ricorso vengono impugnati tre provvedimenti del Responsabile Ufficio SUAP di data 14 luglio 2023, con i quali è stato sostanzialmente inibito alla ricorrente l’esercizio dell’attività di consumo immediato sul posto di alimenti prodotti dall’azienda artigiana e l’esercizio dell’attività di bar, unitamente al provvedimento di data 28 agosto 2023 che ha rigettato l’istanza di revoca del provvedimento di inibizione ad attivare il bar.

La ricorrente ha impugnato, altresì, il regolamento comunale approvato con Delibera di C.C. n. 56/2021 nella parte in cui subordina la possibilità di attivare l’esercizio di bar e somministrazione di alimenti e bevande alla previa approvazione di piano urbanistico attuativo.

Sui codici ATECO

21. In via preliminare, si deve rilevare come in ordine al primo motivo di ricorso la stessa Amministrazione resistente abbia dato atto dell’avvenuto superamento della contestazione in ordine ai codici ATECO.

La ricorrente motivo affermava che la contestazione comunale sul punto sarebbe già stata superata nel provvedimento del 28 agosto 2023.

In ogni caso, per questo specifico aspetto è venuto meno ogni interesse della ricorrente, con conseguente improcedibilità del relativo motivo, non sussistendo più alcuna contestazione da parte del Comune per ciò che riguarda i codici ATECO.

Sulla disciplina del regolamento comunale

22. Con il secondo motivo di ricorso oltre ai provvedimenti viene impugnato il regolamento comunale approvato con Delibera di C.C. n. 56/2021 identificato come la vera ragione che ha indotto il Comune ad emettere i provvedimenti di improcedibilità.

Sull’eccezione di inammissibilità

23. Con riferimento a tale motivo il Comune eccepisce la “ inammissibilità del gravame per tardiva impugnazione della Deliberazione consiliare 30.11.2021 n. 56 ”.

24. Tale eccezione non ha pregio. Comunque si voglia qualificare il regolamento, sia esso atto amministrativo generale o atto di normazione secondaria (sull’onere di immediata impugnazione nel caso di regolamenti “ volizione-azione ” cfr. ex multis TAR Lazio, Sez. II Ter, 14 aprile 2025 n. 7242; C. Stato, Sez. VII, 10 febbraio 2025 n. 1093), non può condividersi la tesi della immediata lesività della disposizione impugnata solo perché la ricorrente sarebbe stata locataria dei locali ove esercita l’attività sin dal 2019. In realtà, la stessa Amministrazione ha ammesso che all’epoca la ricorrente vi esercitava “ un’attività di vendita di alimentari ”, ovvero un’attività per la quale la norma del regolamento impugnata non veniva in considerazione.

25. La disposizione censurata non può che aver acquisito lesività nel momento in cui è stato concretamente inibito alla ricorrente l’avvio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande con consumo immediato sul posto, e non certo in un momento antecedente, quando la ricorrente non aveva alcun interesse a contestare la disposizione in oggetto. Certamente non è possibile risalire al 2019, quando l’attività, come ricordato dall’Amministrazione, era la vendita di alimenti, non soggetta in alcun modo alla disposizione qui oggetto di impugnazione.

26. Parimenti non meritevole di accoglimento è l’eccezione di inammissibilità del motivo in quanto lo stesso sarebbe rivolto a sindacare il merito della disciplina del regolamento in punto di programmazione in materia di insediamento di nuovi esercizi per la somministrazione sul posto di alimenti o bevande.

A questo proposito, è sufficiente ricordare come ciò che viene contestato dalla ricorrente attenga, essenzialmente, alla ritenuta non legittimità, anche in relazione al principio di proporzionalità, delle limitazioni introdotte dal regolamento nell’esercizio del potere che l’art. 69 della L.R. n. 6 del 2010 comunque riconosce ai Comuni. Tutte le censure basate sul principio di proporzionalità attengono a profili di legittimità, rimanendo esterne al nucleo di merito delle valutazioni dell’amministrazione. Non è la parte ricorrente, o il giudice amministrativo, che si ingerisce nella disciplina di merito, ma la disciplina di merito che supera i propri confini naturali sconfinando in soluzioni irragionevoli o arbitrarie.

In altri termini, ciò che la ricorrente chiede non attiene, in alcun modo, al merito delle scelte di programmazione poste in essere dal Comune, ma alla verifica della rispondenza delle stesse ai parametri normativi e ai principi generali che definiscono i limiti del potere regolamentare.

Sulla disapplicazione del regolamento comunale

27. Passando al merito del ricorso, lo stesso può dirsi fondato e deve essere accolto per ciò che concerne il secondo motivo di impugnazione, non intendendo il Collegio discostarsi da quanto ritenuto nell’ordinanza cautelare n. 442 del 14 novembre 2023, i cui contenuti hanno trovato conferma anche nella documentazione versata in atti dalle parti in adempimento dell’ordinanza stessa.

28. Una premessa fondamentale, al fine di inquadrare la presente fattispecie, è quanto ricordato dalla stessa ordinanza n. 442/2023 sopra richiamata in ordine all’ammissibilità delle limitazioni alla libertà di insediamento di nuove attività economiche di carattere imprenditoriale o professionale, o comunque all’introduzione di regimi autorizzatori.

La Direttiva UE n. 123 del 2006 “ OL ” e il D. Lgs. n.59 del 2010 di attuazione della stessa non vietano in assoluto l’imposizione di limitazioni, ma richiedono che le stesse trovino il loro fondamento in motivi imperativi di interesse generale, così come definiti dall’art. 8 del D. Lgs. n.59 del 2010.

29. Sempre il D. Lgs n. 59 del 2010 all’art. 64 comma 3 prevede che i Comuni, al fine di assicurare un corretto sviluppo del settore, possano adottare provvedimenti di programmazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, consentendo a tali atti di programmazione di stabilire “ sulla base di parametri oggettivi e indici di qualità del servizio, divieti o limitazioni all'apertura di nuove strutture ”.

In conformità a tale previsione, l’art. 4 bis della L.R. n. 6 del 2010 prevede che tali atti di programmazione possano regolare l’insediamento delle nuove attività commerciali ivi comprese quelle che vendono direttamente, in locali adiacenti a quelli di produzione, gli alimenti di propria produzione per il consumo immediato. Le eventuali limitazioni introdotte alla libertà di insediamento delle stesse devono però essere riconducibili a ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità che rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona.

30. Rispettando solo apparentemente tali previsioni, il regolamento comunale, pur non vietando di per sé l’insediamento di nuovi esercizi di somministrazione nell’Ambito 3, ove è collocata l’unità produttiva della ricorrente, richiede l’approvazione di un piano urbanistico attuativo esteso all’intera area.

31. Come già evidenziato nell’ordinanza n. 442/2023, questo nella sostanza equivale a un divieto.

L’apertura di nuovi esercizi di somministrazione è di fatto subordinata alla cessione al Comune di aree da assoggettare all’uso pubblico che sono impossibili da reperire.

La stessa Amministrazione resistente, nelle sue difese, ricorda la “ necessità nell’Ambito 3…….della previa sottoscrizione di un Piano Attuativo che permetta il reperimento di standards a parcheggio ”.

32. Siamo quindi di fronte ad una misura che è sostanzialmente inattuabile, considerata anche la particolare situazione che caratterizza l’alta penisola di Sirmione quale area fragile e ristretta.

La misura è poi del tutto sproporzionata se rapportata alla specifica situazione della ricorrente, in considerazione delle dimensioni dell’unità produttiva e del numero di tavoli per il consumo sul posto, come si vedrà anche infra .

33. Con riferimento al problema dell’inattuabilità della misura, può nuovamente evidenziarsi come non vi sia certamente alcun interesse per i soggetti economici già insediati a condividere la proposta di un piano attuativo per favorire la ricorrente, che è un competitore. D’altra parte, un piano attuativo proposto dalla sola ricorrente non potrebbe incidere su aree nella disponibilità di altri soggetti. Anche ammettendo che vi siano soggetti interessati a proporre un piano attuativo assumendo l’onere economico delle espropriazioni necessarie per realizzare aree a parcheggio, occorre rilevare, come anticipato nell’ordinanza n. 442/2023, che non sarebbe comunque possibile aggiungere superfici significative a quelle già destinate alla sosta dei veicoli, considerate le caratteristiche dell’alta penisola di Sirmione sopra evidenziate.

34. Per superare quello che finisce per configurarsi sostanzialmente come un divieto alla libertà di stabilimento di nuove attività commerciali, nell’ordinanza n. 442/2023 era stato chiesto di effettuare un’analisi di impatto riferita al singolo esercizio. A tale fine erano state indicate al SUAP specifiche modalità procedimentali (fissare alla ricorrente un termine congruo per la presentazione di uno studio del traffico avente determinate caratteristiche, e pronunciarsi sulla base dello studio in contraddittorio con la ricorrente disapplicando il regolamento comunale per la parte relativa al piano attuativo, e formulando una valutazione di compatibilità sitospecifica).

35. Di fatto quanto previsto dall’ordinanza è stato disatteso.

36. A questo proposito, deve essere rilevato come tanto la relazione sul traffico depositata in data 4 giugno 2024 quanto la successiva “ Valutazione di compatibilità sito specifica ambito 3 ” si configurino entrambe, a ben vedere, come un’analisi generale della viabilità del “ centro storico e zone limitrofe del Comune di Sirmione ”. La stessa “ Valutazione di compatibilità sito specifica ambito 3 ”, al di là del nome utilizzato, non affronta quanto richiesto dall’ordinanza n. 442/2023, ove si chiedeva di verificare “ attraverso uno studio riferito al singolo esercizio, quale sia l’incremento netto dei flussi veicolari, tenendo conto sia dei potenziali accessi non veicolari (di turisti o residenti), sia della sottrazione di clientela agli esercizi già insediati, e quindi dell’effetto di redistribuzione degli accessi veicolari attuali .”

37. Deve, aggiungersi come dalla stessa “ Valutazione di compatibilità sito specifica ambito 3 ” (dove si legge ad es. che “ la liberalizzazione degli esercizi di somministrazione porterebbe inevitabilmente all’apertura di decine di nuovi ristoranti, bar e locali……..Quanto sopra anche con aumento esponenziale del flusso di visitatori ”) venga confermato quanto già evidenziato nell’ordinanza n. 442/2023, ossia che l’imposizione del piano attuativo ha come conseguenza inevitabile la conservazione dell’esistente. Questa previsione opera a regime come una vera e propria misura anticoncorrenziale.

38. In altri termini, la “ Valutazione di compatibilità sito specifica ambito 3 ” del Comune formula considerazioni generali e generiche sul fatto notorio della fragilità del territorio comunale sotto i profili della viabilità e del flusso turistico, ma non è in grado di giustificare lo specifico divieto opposto alla ricorrente in relazione alla situazione concreta della stessa.

39. Una valutazione sitospecifica avrebbe invece richiesto di partire dall’impatto che può avere il singolo esercizio sugli aspetti del territorio comunale sopra richiamati, come richiesto dall’ordinanza n. 442/2023.

Proprio per tale ragione, come sopra accennato, avrebbero dovuto considerarsi anche le dimensioni dell’esercizio che la ricorrente intende avviare e il numero di tavoli che quest’ultimo è in grado di apprestare, oltre alla sovrapposizione tra i clienti del nuovo esercizio e la clientela attratta dalle attività già insediate.

40. Questi aspetti sono invece presi in considerazione dalla “ Relazione sullo studio del traffico ” predisposta da un tecnico incaricato dalla ricorrente, peraltro non espressamente contestata dal Comune di Sirmione.

Nella suddetta relazione, che fa riferimento allo “ Studio della mobilità urbana del Comune di Sirmione ” dell’Università degli Studi di RE, viene evidenziato come “ mediamente è stato appurato che sia nella giornata feriale che nella giornata festiva i parcheggi Monte DO e lungolago AZ, offrono posti liberi ”. Nella successiva tabella il tasso di occupazione viene identificato, per il parcheggio Monte DO, nel 65%, e per il parcheggio lungolago AZ nel 75%.

Rassicuranti sono anche le stime dei flussi veicolari indotti. Con riferimento a tale specifico aspetto, la relazione della ricorrente evidenzia come sia altamente improbabile che l’attività della ricorrente possa richiamare nella penisola di Sirmione una clientela che non sia già diretta nella località per la forte attrattiva della stessa.

Sempre nella relazione viene fatto riferimento al numero di tavoli che l’esercizio intende posizionare (10) e viene stimato il numero di veicoli/ora (6) che rappresenta il flusso veicolare indotto dall’apertura della nuova attività.

41. È dunque alla luce di questi dati specifici che va valutata la previsione del regolamento comunale che impone a qualsiasi nuova attività, anche di minime dimensioni, l’approvazione di un piano attuativo.

L’incremento netto ipotizzato dalla “ Relazione sullo studio del traffico ” può essere ritenuto verosimile, in considerazione delle dimensioni dell’esercizio (54 mq) e del numero di tavoli che la ricorrente intende predisporre.

A fronte di un incremento trascurabile, che non è stato smentito dal Comune, emerge chiaramente la sproporzione tra la gravosità dello strumento pianificatorio e il carattere marginale del carico urbanistico aggiuntivo conseguente all’apertura della nuova attività.

42. Di qui la necessità di disapplicare il regolamento, in quanto sostanzialmente pone un divieto di nuovi esercizi solo nominalmente e formalmente basato su motivi di interesse generale, con la conseguente illegittimità dei provvedimenti basati sul regolamento.

Conclusioni

43. Conclusivamente, deve essere disapplicata la norma del regolamento comunale (art. 4 della Sezione normativa), là dove, nel disciplinare le “ nuove attività di somministrazione di alimenti e bevande, commercio al dettaglio di generi alimentari di artigianato alimentare con consumo immediato sul posto ”, per quanto riguarda l’Ambito 03 stabilisce che “ l’insediamento è ammesso solo a seguito di approvazione del Piano Attuativo riguardante l’area ”. Sul presupposto della disapplicazione del regolamento comunale, devono essere conseguentemente annullati i singoli provvedimenti impugnati.

44. Per quanto riguarda le spese di lite, stima il Collegio che in considerazione della particolarità delle questioni trattate e della rilevanza degli interessi coinvolti le stesse debbano essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di RE (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RE nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Laura Marchio', Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marchio'	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO