Pubblicato il 25/06/2025

N. 00584/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00449/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 449 del 2025, proposto da
LV OS, rappresentato e difeso dagli avvocati Bettino Arru, NC Arru, Elisabetta Milia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Teresa Gallura, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gian Comita Ragnedda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NC PE, VA TI PE, rappresentati e difesi dagli avvocati Gian Marco Usai, Maurizio Careddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'accordo procedimentale ex art. 11 della legge 241/90 denominato “atto transattivo” , di data ignota, concluso tra il Comune di Santa Teresa di Gallura e gli odierni controinteressati PE NC e PE VA TI;

della delibera G.C. 18/04/2025 n°61 con cui il Comune di Santa Teresa Gallura ha approvato detto accordo, nonché di ogni altro atto ad esso presupposto o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Teresa Gallura, di NC PE e di VA TI PE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, in proprio e in qualità di titolare dell’impresa individuale “Il Timone di OS LV” che è subentrata nella concessione demaniale marittima n. 9/2016 su un’area di 150,27 mq nella spiaggia Rena di Ponente in Santa Teresa di Gallura, ha domandato l’annullamento dell’accordo procedimentale denominato “atto transattivo” , concluso tra il Comune di Santa Teresa di Gallura e gli odierni controinteressati PE NC e PE VA TI, nonché della delibera di Giunta Comunale che ne ha approvato il contenuto.

2. Dell’impugnato atto il ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare dei suoi effetti, lamentando:

I. la violazione dell’art. 1372 del codice civile e dell’art. 11 della legge 7.8.1990 n°241, dell’art.27 del Piano di Utilizzo dei Litorali approvato con delibera consiliare 29.12.2023. In sintesi, il ricorrente ha evidenziato come l’accordo impugnato, da qualificare ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, abbia illegittimamente previsto delle clausole lesive per i diritti dei terzi (pur non essendo stati coinvolti anche questi ultimi nel procedimento finalizzato con la sua conclusione), atteso che il Comune si è impegnato a chiudere l’accesso al lido sul lato est della spiaggia, a demolire la scalinata in legno esistente, a non consentire il passaggio sui terreni di qualsivoglia cavidotto elettrico e/o acquedotto idrico fognario. Ne consegue, a giudizio del ricorrente, la lesione della sua libertà imprenditoriale, non potendo svolgere la sua impresa in assenza dell’allaccio ai servizi elettrici e fognari;

II. la violazione dei principi di buona fede, correttezza, imparzialità e proporzionalità dell’azione amministrativa. In particolare, il ricorrente ha esposto come l’accordo in esame abbia privilegiato l’interesse privato dei controinteressati, a loro volta esercenti un’attività commerciale, imponendo all’Amministrazione delle prescrizioni emulative in danno dei terzi. Inoltre, nel 1975, il Comune aveva approvato il piano di lottizzazione presentato dai danti causa dei Signori PE in forza del quale veniva attribuito ai loro terreni in località Capotesta un importante indice di edificabilità a fronte dell’apposizione un vicolo di uso pubblico sulle aree prospicenti il lido del mare, tra cui proprio quella oggetto dell’impugnato accordo procedimentale. Ne conseguirebbe, a suo giudizio, che non vi era le necessità di stipulare l’accordo impugnato per tutelare l’interesse pubblico, essendo sufficiente per l’Amministrazione esigere il rispetto di tale vincolo;

III. la violazione dei principi di libera iniziativa economica e di libera concorrenza, nonché l’eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica. Nel dettaglio, il ricorrente ha esposto come l’accordo sia direttamente lesivo della sua attività commerciale, considerato che pochi giorni prima della sua conclusione aveva chiesto l’autorizzazione per il passaggio dei cavidotti in corrispondenza della passerella comunale.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Santa Teresa di Gallura e i controinteressati, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare ed eccependo il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. In particolare, l’Amministrazione ha evidenziato come l’accordo impugnato sia stato stipulato nell’esercizio dei suoi poter privatistici di cui all’art. 1, comma 1 bis, della legge n. 241/1990 e non sia sostitutivo di alcun provvedimento, né collegato ad una procedura espropriativa, con il conseguente venir meno della giurisdizione amministrativa.

4. All’esito della camera di consiglio del 18 giugno 2025, è stato dato a verbale l’avviso relativo alla possibilità di definizione del giudizio con sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. Quindi il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito con sentenza ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., perché ricorrono tutte le condizioni previste da tale articolo.

2. Ciò posto, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

1.1. Sul punto, si ricorda che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto “petitum sostanziale” , che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della “causa petendi” , ovvero dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, indagando sull'effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge (v., ex multis, Cassazione civile, Sezioni Unite, 10/04/2024, n.9716).

Nel caso di specie, in considerazione dei fatti e del rapporto giuridico dedotti dalle parti, il Collegio osserva che la vicenda giuridica oggetto dell’odierno giudizio deve ritenersi estranea alla materia espropriativa e deve essere ricondotta nell’ambito degli accordi privatistici stipulati dall’Amministrazione con i privati.

In primo luogo, è opinione del Collegio che la scrittura privata non sia sussumibile nel genus degli accordi di cui all'art. 11 della l. n. 241/1990. Ciò in quanto, le aree interessate dall’accordo, pacificamente di proprietà dei controinteressati, erano state sottoposte al vincolo preordinato all’esproprio (senza però che la procedura venisse conclusa formalmente) ma, al momento della stipula, era divenuto inefficace a seguito della decorrenza del termine quinquennale prescritto dall’art. 9, comma 2, D.P.R. n. 327, del 8 giugno 2001. Ne consegue che in alcun modo tale accordo può essere ricondotto alla procedura espropriativa e ad una forma di cessione volontaria del terreno, non essendo più efficace il vincolo apposto su di esso. Inoltre, in senso contrario alla qualificazione dell’accordo in esame come idoneo a sostituire il provvedimento di esproprio, si osserva che tale accordo è privo della quantificazione della indennità spettante ai controinteressati e non ha determinato l’effetto traslativo della proprietà (come, invece, è proprio dell’atto finale della procedura espropriativa), essendo stato differito dalle parti alla successiva stipula del rogito notarile, da eseguire a seguito del frazionamento.

Ad ogni modo, è comunque dirimente l’esame delle pattuizioni incluse nell’accordo per comprendere come quest’ultimo rappresenti un atto privatistico di composizione di contrapposti interessi non collegato, neanche mediatamente, all’esercizio del potere.

Infatti, mediante tale scrittura, i controinteressati hanno ottenuto dall’Amministrazione la restituzione delle aree illecitamente detenute a seguito del mancato completamento della procedura espropriativa; il Comune, dal canto suo, ha ottenuto il diritto di comodato gratuito sulle stesse, il diritto di superficie su tutta l’area di sedime ove insistono i servizi igienici, oltre alla rinuncia delle controparti ad eventuali istanze risarcitorie correlate all’occupazione sine titulo. Quanto alle prescrizioni contestate dal ricorrente, il Collegio osserva come la limitazione al passaggio di cavidotti per l’allaccio alle utenze pubbliche sia direttamente correlata alla proprietà privata dell’area in questione che implica, come logica conseguenza (segnalata dall’Amministrazione al ricorrente nel corso del procedimento autorizzativo per la realizzazione del chiosco) che l’assenso dovrà essere dato dai proprietari della medesima e non già dal Comune.

È, pertanto, opinione del Collegio che l'accordo impugnato sia stato posto in essere dall'Amministrazione “ iure privatorum” , al di fuori del perimetro del potere autoritativo e di ogni procedura espropriativa. Deve, infatti, essere ribadito che pur avendo compiuti atti propedeutici alla acquisizione di un terreno privato, non può affermarsi che la successiva apprensione convenzionale dell’area sia avvenuta nell’esercizio di poteri pubblicistici qualora, come nel caso in esame, la procedura espropriativa venga superata (e sostanzialmente abbandonata) dagli esiti della ben più ampia negoziazione svolta “ iure privatorum” tra le parti. E, lo si ripete, non vi sarebbe alcuna possibilità di qualificare diversamente l’accordo esaminato, dato che è strutturalmente privo di un elemento essenziale (ossia la quantificazione dell’indennità di esproprio secondo gli specifici criteri previsti dal legislatore) per qualificarlo come accordo sostitutivo del decreto di esproprio. Le parti, pertanto, nell’esercizio della loro autonomia contrattuale, sono pervenute a una diversa regolamentazione dei loro molteplici interessi in base alla quale le obbligazioni assunte dal Comune sono direttamente consequenziali al diritto di comodato ottenuto, che di certo non può consentirgli di disporre del bene privato altrui autorizzando il passaggio di cavidotti nella proprietà privata.

Per tutte le ragioni esposte, il Collegio ritiene che sulla controversia in esame non sussista la giurisdizione del giudice amministrativo. Ne consegue, pertanto, l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione. Ai sensi dell'art. 11, comma 2, del cod. proc. amm., il giudizio potrà essere proseguito secondo quanto ivi stabilito dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria, presso la quale potranno essere riproposte le questioni di merito dedotte nel presente giudizio.

3. Da ultimo, tenuto conto dell'esito in rito della vicenda in esame e della peculiarità della fattispecie, sussistono i presupposti di legge per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il Giudice Ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei termini di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO