Pubblicato il 06/06/2025

N. 00249/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00188/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la MI Romagna

sezione staccata di RM (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 188 del 2025, proposto da
Azienda Agricola GL IV, AO e LE AR RO s.s.., in persona del legale rappresentante pro tempore AR RO LE, rappresentata e difesa dagli Avvocati Cristiano Silvestri, Stefano Manfreda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefettura – U.T.G. di Reggio MI, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

Comune di Ventasso, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Aldo TO, rappresentato e difeso dall’Avvocato Andrea Barra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione di nullità e/o per l'annullamento

- del provvedimento-ordinanza di sgombero n. 01/2025 del 28 gennaio 2025, mediante la quale il Commissario ad acta , designato nel procedimento R.G. n. 82/2024 instaurato presso il T.A.R. per l'MI Romagna – Sez. staccata di RM, ha nominato l’Azienda Agricola reclamante quale custode dei capi di bestiame e ha intimato alla stessa di provvedere alla liberazione dell’area entro il termine di gg. 45 dalla notifica dell’ordinanza;

- di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Prefettura – U.T.G. di Reggio MI, del Comune del Ventasso e del controinteressato sig. Aldo TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Con reclamo proposto ai sensi dell’art. 114, comma 6, cod. proc. amm., la società ricorrente ha chiesto annullarsi il provvedimento n. 01/2025 del 28 gennaio 2025, con cui il Commissario ad acta ha ordinato alla sig.ra LE AR RO, in qualità di legale rappresentante pro tempore dell’Azienda Agricola GL IV, AO e LE AR RO s.s., « di procedere allo sgombero e [al] lo spostamento dei capi di bovine dal manufatto abusivo adibito a stalla entro il termine di 45 giorni dalla data della notifica, (salvo condizioni meteorologiche avverse) al fine di rendere possibile l'esecuzione della sentenza in oggetto, che dispone la demolizione dei manufatti abusivi (ampliamento stalla e realizzazione fienile), affidando contestualmente la custodia del bestiame all'azienda Agricola GL IV e AO e LE AR RO S.S. nella persona del legale rappresentante; di comunicare al Comune di Ventasso, entro il termine di 20 giorni dal ricevimento della presente ordinanza, la data dell'inizio delle operazioni sgombero dei capi di bestiame che si trovano all'interno del manufatto abusivo o, in alternativa, di allontanamento/trasferimento dei medesimi presso altra struttura idonea all'uso nella disponibilità dell'impresa, ovvero diverse ulteriori modalità ritenute idonee per liberare il sito abusivo dalla presenza dei capi di bovine e per consentire l'esecuzione della sentenza Tar RM, sez. I, n. 174/2024 REG.PROV.COLL. del 28.6.2024 ».

La ricorrente sostiene che il provvedimento del Commissario ad acta si porrebbe in contrasto con quanto disposto dalla sentenza di questa Sezione 28 giugno 2024 n. 174, che, nel condannare il Comune di Ventasso all’esecuzione del giudicato formatosi sulle precedenti sentenze n. 293/2014, n. 338/2016, n. 129/2018 e n. 114/2019, ha precisato essere di competenza dell’Amministrazione comunale il vaglio delle « soluzioni più idonee per la sorte della mandria bovina, nell’esercizio delle funzioni di sua spettanza quale Autorità preposta in via generale alla vigilanza sull’attività edilizia e all’adozione delle misure che ne conseguono, naturalmente nel quadro delle iniziative ammesse dall’ordinamento secondo l’ordinario riparto delle competenze », assegnando al Comune di Ventasso il termine di centoventi giorni « al fine di vedere compiutamente prodottosi l’effetto conformativo del giudicato con la rimozione delle opere abusive » e precisando che « nell’ipotesi di ulteriore inadempimento, provvederà – su richiesta di parte– nei centoventi giorni successivi, in veste di Commissario ad acta, il Prefetto di Reggio MI (con facoltà di delega ad un funzionario della medesima struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare esecuzione al giudicato, nei termini suindicati, anche avvalendosi del personale e delle competenti unità operative del Comune di Ventasso ».

Secondo la prospettazione attorea, la sentenza in questione attribuirebbe patentemente al Comune di Ventasso ogni onere relativo all’esecuzione del giudicato, sia per quanto attiene alla demolizione delle opere che per quanto concerne l’individuazione delle soluzioni più idonee per la mandria bovina, anche in considerazione del passaggio in cui si precisa che « nei termini e con le modalità stabilite dal Commissario ad acta, le spese necessarie alle operazioni di abbattimento del manufatto abusivo graveranno totalmente sul Comune di Ventasso – in quanto soggetto resosi inadempiente rispetto al dictum giudiziale –, fatte salve le successive rivalse ».

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto: I. “ Sulla esperibilita’ nel caso in esame del reclamo ex art. 114, comma 6 c.p.a. come rimedio volto a elidere l’imputazione in capo alla reclamante degli oneri che la sentenza di ottemperanza impone all’Amministrazione comunale di Ventasso e per essa al Commissario ad acta ”, con cui la ricorrente deduce che lo strumento per contestare gli atti adottati dal Commissario ad acta , come nel caso di specie, è quello del reclamo ex art. 114, comma 6, cod. proc. amm.; II. “ Nullita’ e/o annullabilita’ e comunque illegittimita’ del provvedimento ordinanza di sgombero n. 01/2025 del 28/01/2025 adottato dal Commissario ad acta in sedicente attuazione e/o per la sedicente attuazione ed esecuzione del giudicato di cui alla sentenza 28 giugno 2024, n. 174 ”, con cui la ricorrente ribadisce quanto già sostenuto in punto di fatto, in relazione al contrasto tra il provvedimento adottato dal Commissario ad acta e il contenuto della sentenza T.A.R. MI-Romagna – Sezione staccata di RM 28 giugno 2024 n. 174, che chiaramente imputa gli obblighi derivanti dall’esecuzione del giudicato al Comune di Ventasso, e non all’Azienda Agricola GL IV, AO e LE AR RO s.s.

Si è costituita in giudizio la Prefettura – U.T.G. di Reggio MI, instando per la reiezione del reclamo.

Si è costituito in giudizio, altresì, il controinteressato sig. TO Aldo, eccependo in via pregiudiziale l’irricevibilità del reclamo, in quanto non proposto nel giudizio di ottemperanza n. R.G. n. 82/2024; e, in ogni caso, l’inammissibilità del reclamo, in quanto non sono stati impugnati nei termini decadenziali la nota dell’A.S.L. di Reggio MI prot. n. 136998 del 17 ottobre 2024 ed il verbale di insediamento del Commissario ad acta del 15 gennaio 2025, atti questi presupposti al provvedimento commissariale impugnato. Nel merito il controinteressato ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Si è inoltre costituito in giudizio il Comune di Ventasso, opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Alla camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni pregiudiziali formulate dal controinteressato, attesa l’infondatezza del ricorso.

Giova riportare testualmente i passaggi della sentenza n. 174 del 28 giugno 2024 rilevanti ai fini della presente controversia. Dispone la citata sentenza che « Ritenuto che, come è noto, l’annullamento giurisdizionale del permesso di costruire rende abusive le opere edilizie realizzate, di talché l’Amministrazione comunale, stante l’efficacia conformativa del giudicato, è tenuta a darvi esecuzione adottando i provvedimenti consequenziali (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2022 n. 3783), e ciò al fine di far conseguire al soggetto risultato vittorioso all’esito del giudizio di merito il soddisfacimento del bene della vita coincidente con l’eliminazione delle conseguenze pregiudizievoli a lui derivanti dalla presenza illegittima del manufatto divenuto sine titulo (v., tra le altre, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 gennaio 2019 n. 98); che, in tale ottica, è stato rilevato che non è sufficiente che in simili casi l’Amministrazione si limiti ad ingiungere al proprietario la rimozione del manufatto abusivo in quanto “… la sola adozione da parte del Comune (…) dell’ordinanza di demolizione non si rivela idonea a rimuovere i predetti effetti pregiudizievoli, giacché se è vero che tale provvedimento repressivo è pur sempre preordinato a far eseguire la pronuncia giurisdizionale (…) nondimeno una volta accertato che il destinatario autore dell’abuso non ha dato spontanea esecuzione a detta ingiunzione, rimane di fatto frustrata per la parte interessata (…) l’utilità sottesa alla denunciata e accertata illegittimità dell’opera e quindi il Comune non può arrestare la sua attività di esecuzione all’avvenuta adozione dell’ordinanza di demolizione …” (v. Cons. Stato, Sez. IV, 28 febbraio 2012 n. 1116); che, in effetti, come correttamente denunciato dal ricorrente, le iniziative medio tempore assunte dal Comune di Ventasso non hanno assicurato la corretta esecuzione del giudicato, per non essere stato raggiunto l’obiettivo di adeguare, secondo legge, lo stato dei luoghi al dictum giudiziale; che, in particolare, è sì stata adottata l’ordinanza n. 6/2017 del 27 marzo 2017 con cui il Comune di Ventasso ingiungeva all’Azienda agricola GL e ai suoi soci la “… demolizione completa, con conseguente messa in pristino ante intervento, di quanto edificato con Permesso di costruire n. L2011/003 in data 09/06/2011 (Provvedimento Autorizzativo Unico S.U.A.P. n. 56/2011 del 4/07/2011) di cui in premessa e successivi, oggetto della conclusiva sentenza TAR – sez. di RM 338/2016 …” assegnando loro il termine di novanta giorni per provvedere, ma non ha poi l’Amministrazione provveduto a rimediare all’inerzia del privato, ed anzi è intervenuta la deliberazione consiliare n. 26 del 28 giugno 2018 avente ad oggetto, tra l’altro, il rilascio - ora per allora - di una autorizzazione alla deroga al rispetto della distanza dalla strada comunale ai sensi dell’art. 20 della legge reg. n. 15 del 2013, ovvero provvedimento preordinato a preservare quanto edificato con il titolo edilizio del 2011 attraverso il rilascio di un autonomo atto di assenso, con deliberazione consiliare però poi annullata dalla Sezione e dichiarata anche nulla dal giudice d’appello; che, allo stato, le opere abusive (ampliamento stalla e realizzazione fienile) restano intatte, e ciò giustifica la pretesa azionata dal ricorrente, la cui legittimazione all’iniziativa processuale non risulta peraltro suscettibile di indagine ulteriore trattandosi di questione affrontata e risolta positivamente nel giudizio di merito; che, quanto poi alla questione della destinazione della stalla all’allevamento di bovine da latte in numero variabile tra i 170 e i 200 capi di bestiame e della denunciata indisponibilità in capo all’Amministrazione comunale di strutture, risorse e conoscenze minime necessarie per allestire e gestire una stalla ove allevare la mandria e consentire che la stessa continui la propria produzione lattiera – visto anche il tentativo, senza esito, di reperire uno o più qualificati operatori economici disposti alla gestione della mandria per un periodo di tempo indeterminato –, il tutto indicato dall’ente locale come ostacolo finora insuperabile alla rimozione del manufatto destinato a stalla, la Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi in sede di azione di ottemperanza c.d. “di chiarimenti” ex art. 112, comma 5, cod.proc.amm. (v. sent. n. 318 del 10 novembre 2023); che, adita dal Comune di Ventasso, la Sezione – lo si è già ricordato – rilevava che “… nel caso di specie, a ben vedere, non sono state sollevate dall’Amministrazione questioni legate all’individuazione dell’esatta portata del giudicato, se è vero che le varie pronunce susseguitesi hanno reso evidente che, una volta accertata l’illegittimità del titolo edilizio allora rilasciato e l’insussistenza delle condizioni per il consolidamento della situazione di fatto derivatane, si dovesse procedere alla demolizione del manufatto e al conseguente ripristino dello stato dei luoghi, con modalità concrete di esecuzione di tale specifico obiettivo non messe in discussione dal Comune di Ventasso …”, evidenziava che “… neppure era stato affrontato dal giudice di cognizione il tema dell’occupazione della stalla da parte della mandria di bovine e dell’eventuale interferenza di tale situazione con l’interesse fatto valere in sede di denuncia di incompatibilità della costruzione con la normativa di settore, per cui l’occuparsi di un simile argomento con l’indicazione del da farsi si risolverebbe nell’indebitamente ammettere l’introduzione di questioni volte ad integrare l’oggetto delle statuizioni rese ampliando il thema decidendum originario …” e concludeva che “… trattandosi di problematica attinente ad un sopraggiunto e distinto interesse giuridico da tutelare in una fase successiva alla rimozione del manufatto abusivo e perciò riconducibile all’ordinario ambito di esercizio dell’azione amministrativa – seppure in stretto collegamento fattuale e temporale con il giudicato dell’Autorità giudiziaria –, si rientra in quella categoria di casi che, si è detto, dover trovare la loro corretta risoluzione nell’ambito del rapporto tra le parti e l’Amministrazione, e ciò per non potersi trasformare la c.d. “ottemperanza di chiarimenti” in un’azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa …”; che il Collegio, a questo punto, non può che confermare simili rilievi, spettando all’Amministrazione vagliare le soluzioni più idonee per la sorte della mandria bovina, nell’esercizio delle funzioni di sua spettanza quale Autorità preposta in via generale alla vigilanza sull’attività edilizia e all’adozione delle misure che ne conseguono, naturalmente nel quadro delle iniziative ammesse dall’ordinamento secondo l’ordinario riparto delle competenze; che, pertanto, al fine di vedere compiutamente prodottosi l’effetto conformativo del giudicato con la rimozione delle opere abusive, in accoglimento della domanda del ricorrente si assegna al Comune di Ventasso il termine di centoventi giorni, a decorrere dalla comunicazione della presente pronuncia, perché provveda a quanto a ciò dovuto; che, nell’ipotesi di ulteriore inadempimento, provvederà – su richiesta di parte – nei centoventi giorni successivi, in veste di Commissario ad acta, il Prefetto di Reggio MI (con facoltà di delega ad un funzionario della medesima struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare esecuzione al giudicato, nei termini suindicati, anche avvalendosi del personale e delle competenti unità operative del Comune di Ventasso, in ogni caso tenuto a dare tempestivo avviso al Commissario ad acta delle determinazioni medio tempore assunte; che, nei termini e con le modalità stabilite dal Commissario ad acta, le spese necessarie alle operazioni di abbattimento del manufatto abusivo graveranno totalmente sul Comune di Ventasso – in quanto soggetto resosi inadempiente rispetto al dictum giudiziale –, fatte salve le successive rivalse (…)».

Con la sentenza in questione, questo Tribunale ha posto a carico del Comune di Ventasso gli oneri economici relativi alla rimozione delle opere abusive, ai fini dell’esecuzione del giudicato formatosi sulle sentenze del T.A.R. MI-Romagna – Sezione staccata di RM n. 293/2014, n. 338/2016, n. 129/2018 e n. 114/2019.

Contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, il Commissario ad acta , subentrato in ragione dell’inerzia del Comune, non contravviene al dictum giudiziale nel disporre « di procedere allo sgombero e [al] lo spostamento dei capi di bovine dal manufatto abusivo adibito a stalla entro il termine di 45 giorni dalla data della notifica, (salvo condizioni meteorologiche avverse) al fine di rendere possibile l'esecuzione della sentenza in oggetto, che dispone la demolizione dei manufatti abusivi (ampliamento stalla e realizzazione fienile), affidando contestualmente la custodia del bestiame all'azienda Agricola GL IV e AO e AL AR RO S.S. nella persona del legale rappresentante » e nel disporre l’obbligo della società ricorrente « di comunicare al Comune di Ventasso, entro il termine di 20 giorni dal ricevimento della presente ordinanza, la data dell'inizio delle operazioni sgombero dei capi di bestiame che si trovano all'interno del manufatto abusivo o, in alternativa, di allontanamento/trasferimento dei medesimi presso altra struttura idonea all'uso nella disponibilità dell'impresa, ovvero diverse ulteriori modalità ritenute idonee per liberare il sito abusivo dalla presenza dei capi di bovine e per consentire l'esecuzione della sentenza Tar RM, sez. I, n. 174/2024 REG.PROV.COLL. del 28.6.2024 », non risultando in alcun modo porsi in contrasto la sua azione con quanto stabilito dalla sentenza n. 174/2024 circa l’obbligo di esecuzione del giudicato gravante sul Comune. Ed infatti, il Commissario ad acta , per le funzioni temporaneamente assunte e di portata tale dover curare le varie operazioni connesse alla rimozione di manufatti realizzati sine titulo , si trova a dover gestire la contingente situazione del trasferimento e della gestione del bestiame, prodromica alla demolizione delle opere abusive, questa sì oggetto del giudicato; ed è proprio per rendere possibile l’abbattimento degli abusi edilizi che il Commissario ad acta dispone il trasferimento e la custodia della mandria di bovini a carico della società agricola ricorrente, che ne è la proprietaria e, come tale, legittimamente investita del suo governo se obiettivamente di ostacolo all’esercizio di un’azione amministrativa volta a rimediare agli abusi commessi proprio da quella azienda agricola.

Del resto, come è noto, in simili casi il Commissario ad acta è in generale legittimato ad adottare ogni misura conforme al giudicato che si appalesi in concreto idonea a garantire alla parte ricorrente il conseguimento effettivo del bene della vita di cui la stessa sia stata riconosciuta titolare nel provvedimento giurisdizionale da portare ad attuazione, anche in deroga ai canoni ordinari dell’azione amministrativa.

In definitiva, con il provvedimento impugnato il Commissario ad acta non decide in ordine alla gestione della mandria di bovini come fosse un’operazione interna alla rimozione delle opere abusive, ma dispone l’affidamento del bestiame all’azienda agricola ricorrente per affrontare una situazione contingente e solo fattualmente collegata al ripristino del legittimo stato dei luoghi, ovvero il trasferimento degli animali prodromico alla demolizione degli abusi edilizi.

Non è persuasivo il riferimento da parte della società ricorrente al passaggio della sentenza n. 174/2024 in cui si precisa che « nei termini e con le modalità stabilite dal Commissario ad acta, le spese necessarie alle operazioni di abbattimento del manufatto abusivo graveranno totalmente sul Comune di Ventasso – in quanto soggetto resosi inadempiente rispetto al dictum giudiziale –, fatte salve le successive rivalse », trattandosi di formula sulle spese che, per quanto detto, riguarda la sola rimozione degli abusi edilizi e non la gestione della mandria di bestiame.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'MI-Romagna, Sezione staccata di RM (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RM nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO