Pubblicato il 17/02/2025

N. 01276/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00213/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 213 del 2021, proposto da
CI FA, rappresentato e difeso dall'avvocato Oronzo Caputo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Anacapri;

per l'annullamento:

a) dell'Ordinanza n. 17909 del 26.11.2020, successivamente comunicata, con la quale il Responsabile del Settore Tecnico comunale ha ingiunto la riduzione in pristino di pretese opere edilizie abusive che si sono assunte realizzate alla via I Trav. Linaro n. 15 e consistenti in “chiusura spazio coperto” e “posa in opera di tettoia metallica con copertura in vetri di circa mq 11” ;

b) del provvedimento prot. n. 17179 del 12.11.2020, successivamente comunicato, con il quale il Responsabile del Settore Tecnico comunale ha respinto la domanda n. 15464 del 13.10.2020 di accertamento della compatibilità paesaggistica delle opere sanzionate con l'Ordinanza impugnata sub a);

c) di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo del diritto e degli interessi legittimi del ricorrente, ivi inclusa la diffida di sospensione lavori prot. n. 17910 del 26.11.2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 novembre 2024 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame è controversa la legittimità dell’ordinanza del Comune di Anacapri recante ingiunzione di demolizione delle opere che si pretendono abusivamente realizzate presso il fondo in proprietà del ricorrente, ubicato in Anacapri, alla via I Trav. Linaro, n. 15, consistenti nella “chiusura spazio coperto” e “posa in opera di tettoia metallica con copertura in vetri di circa mq 11” .

Ha precisato il ricorrente che la prefata ordinanza di demolizione segue la definizione negativa del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica delle opere di cui alla istanza presentata in data 13.10.2020, conclusosi con il provvedimento di diniego impugnato sub b).

Il diniego è motivato con la difformità delle nuove opere dalla strumentazione urbanistica, ricadendo in zona “P” – “Aree a verde agricolo” del PRG e in zona “Ambiti agricoli di valore paesaggistico del PUC adottato), nonché dal PTP (ricadendo in zona P.I.- “Protezione Integrale”, dove sono vietati nuovi volumi) ” .

Il ricorrente ha articolato a fondamento dell’impugnativa otto motivi, con cui lamenta vizi di violazione di legge ed eccesso di potere per più profili.

2. Nella mancata costituzione del Comune di Anacapri, all’udienza straordinaria del 21 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Per ragioni di ordine logico occorre preliminarmente scrutinare i motivi ( sub I-II) posti a base dell’impugnativa avverso il diniego di accertamento di conformità.

4.1 Più in dettaglio, deducendo la violazione del giusto procedimento, il ricorrente lamenta che il Comune di Anacapri avrebbe illegittimamente rigettato l’istanza per cui è causa senza preventivamente acquisire, ai sensi degli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42/04, il parere obbligatorio e vincolante della Soprintendenza ed erroneamente affermato il contrasto delle opere con la strumentazione urbanistica e paesaggistica vigente nel Comune di Anacapri.

In tesi di parte, difatti, l’intervento non sarebbe contrastante con le prescrizioni dettate dal P.R.G. per la “Zona P - Aree a Verde Agricolo” in quanto le limitazioni soggettive (coltivatori diretti) ed oggettive (residenze e pertinenze per agricoltura di 400 mc massimi) ivi indicate, si riferirebbero soltanto alle “nuove costruzioni” e non, invece, ai casi, come quello de quo, in cui si è proceduto all’esecuzione di opere pertinenziali, nella titolarità di proprietario non coltivatore diretto e con destinazione residenziale preesistente, dunque, diversa da quella agricola. Infine, non sussisterebbero presunti contrasti degli interventi con la normativa di zona prevista “dal P.U.C. adottato”, in quanto non ancora definitivamente approvato dalle Amministrazioni competenti.

4.2 Le censure proposte sono nel loro complesso infondate.

Va premesso che l'accertamento di conformità, previsto dall'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001, è diretto a sanare le opere solo formalmente abusive, in quanto eseguite senza il previo rilascio del titolo, ma conformi nella sostanza alla disciplina urbanistica applicabile per l'area su cui sorgono, vigente sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria. Tale presupposto non può ritenersi sussistente a fronte di opere abusive, realizzate in zona vincolata, comportanti un incremento volumetrico, una modifica delle sagome e dei prospetti, per i quali l'autorizzazione paesaggistica non potrebbe in ogni caso essere rilasciata in sanatoria, ai sensi dell'art. 167, d.lgs. n. 42 del 2004. Al riguardo, la giurisprudenza è costante nel ritenere che, in zona vincolata, come quella di specie, per le opere che comportano aumento di volumetria e modifiche di sagoma, non può trovare accoglimento l'eventuale istanza di accertamento di conformità in assenza di nulla osta paesistico conseguito prima dell'attività edificatoria (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 8 giugno 2017, n.244; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 6 dicembre 2011, n. 5668 e 5 maggio 2011, n. 2502).

L'area oggetto degli interventi edilizi per i quali è stato adottato l'oppugnato diniego di accertamento di conformità riguarda interventi abusivi realizzati in zona paesaggisticamente vincolata. L’intero territorio dell’isola di Capri è stato infatti sottoposto a vincolo paesaggistico per effetto del D.M. del 20 marzo 1951, pubblicato nella G.U. n.83 del 7 aprile 1952, e l’immobile, come rilevato dall’amministrazione, ricade in zona P.I.R. - Protezione Integrale con Recupero Paesistico Ambientale vigente.

Nella specie, dunque, il diniego dell'accertamento di conformità ben si giustifica alla stregua dell’art. 167, del D.lgs. 42/2004, invocato dal ricorrente, che in zona vincolata non consente la sanatoria di manufatti che determinano la creazione di nuovi volumi non autorizzati e l'ampliamento di volumi esistenti.

La tesi del ricorrente muove dalla non condivisibile considerazione che la posa in opera di una tettoia e di un locale deposito costituiscano opere comportanti la realizzazione di volumetria che, in quanto “tecnica”, esulerebbe dal divieto di cui alla disposizione di PTP richiamata dall’Amministrazione. Parte ricorrente asserisce che le opere per le quali è stata ingiunta la demolizione avrebbero natura pertinenziale e, peraltro, sarebbero pienamente compatibili con il tessuto urbanistico e territoriale nel quale insistono, non comportando alcuna significativa trasformazione del territorio, per cui sarebbe ammissibile la valutazione postuma di compatibilità paesaggistica.

In senso contrario, va richiamata la costante giurisprudenza per la quale la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto a opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici, ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si caratterizzino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, di talché ne risulti possibile una diversa e autonoma utilizzazione economica ( cfr . Consiglio di Stato, sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 904).

Nel caso all’esame è emersa l’effettiva contrarietà per consistenza e tipologia delle opere eseguite abusivamente alle prescrizioni urbanistiche e paesaggistiche richiamate dal provvedimento impugnato, avendo comportato un aumento considerevole di superficie e di volume in zona agricola e sottoposta a vincoli paesaggistici, risultando la chiusura di uno spazio coperto per la realizzazione di un ambiente utilizzato a cucina/salotto e un piccolo locale ripostiglio a parziale copertura del rampante di scale, che si collega ad un fabbricato pure abusivo, nonché la posa in opera di tettoia metallica con copertura in vetri di circa mq. 11, in ampliamento del precitato ambiente, chiusa per tre lati e delimitata sull’unico lato libero a ovest da un vano ingresso e vano finestra privi di infissi.

Dette opere, pertanto, in quanto destinate a soddisfare un bisogno di carattere durevole e idonee a cagionare una trasformazione del territorio, dovevano essere assentite con preventivo rilascio del permesso di costruire, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 10, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, previa valutazione della compatibilità paesaggistica ( cfr . T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 7 gennaio 2015, n. 9; T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 25 luglio 2013, n. 946).

Tanto premesso, si rileva che gli interventi effettuati hanno comportato aumento di superficie e di volume ad uso abitativo in zona paesaggisticamente vincolata, in uno ad una durevole trasformazione del territorio in zona paesaggisticamente protetta, in difformità alle prescrizioni del piano paesaggistico e a quelle urbanistiche richiamate nel diniego, trattandosi di interventi riconducibili a quelli di “nuova costruzione”.

Del tutto legittimamente, dunque, è stato opposto il diniego dell’istanza di regolarizzazione, indipendentemente dalla richiesta di parere alla Sovrintendenza, risultando l’istanza di autorizzazione postuma palesemente inammissibile.

5. Con una separata serie di censure il ricorrente contesta il provvedimento di demolizione, nella parte in cui ha ingiunto la riduzione in pristino delle opere realizzate in assenza di titolo, oltre che in via derivata, per l’illegittimità del presupposto diniego di sanatoria, per vizi propri (sub III – VIII).

5.1 In tesi di parte, in particolare:

- le opere avrebbero natura pertinenziale e, peraltro, sarebbero pienamente compatibili con il tessuto urbanistico e territoriale nel quale insistono, non comportando alcuna significativa trasformazione del territorio; alla precisata limitata consistenza delle opere conseguirebbe, pertanto, in tesi di parte, la non necessità del rilascio preventivo del permesso di costruire ma la presentazione di una semplice dichiarazione di inizio attività, di talché, in assenza, sarebbe irrogabile la sola sanzione pecuniaria e giammai la misura della demolizione, illegittimamente adottata dal Comune, in violazione dell’art. 31 DEL D.P.R. 380/01, T.U. sull’Edilizia;

- le opere in questione creerebbero “volumi pertinenziali” e sarebbero, pertanto, riconducibili rispettivamente dall’art. 6, comma 2, del D.P.R. cit., alla semplice presentazione di una Comunicazione inizio lavori asseverata (quanto al locale deposito), e dal successivo art. 22, alla mera Segnalazione certificata di inizio attività (quanto alla tettoia);

- l’Amministrazione avrebbe dovuto applicare agli interventi l’art. 6, commi 2 e 7 del D.P.R. n. 380/2001, che per il caso di costruzione di opere in mancanza di CILA, ha previsto l’irrogazione della più blanda sanzione pecuniaria pari a 1000 euro, e il successivo art. 37, che per l’ipotesi di assenza di SCIA ha fissato la “sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro”;

- le considerazioni che precedono non potrebbero essere scalfite nemmeno alla luce della disposizione di cui all’art. 32 del TU 380/01, secondo cui gli interventi effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesistico sono da qualificarsi almeno come “variazione essenziale” e, in quanto tali, suscettibili di essere demoliti ai sensi dell’art. 31, co. 1, T.U. cit., atteso che la norma si riferisce ai vincoli diretti e non a quelli paesaggistici aventi natura indiretta;

- la sanzione demolitoria comunque non avrebbe potuto essere irrogata in quanto nella fattispecie per cui è causa, “il ripristino dello stato dei luoghi non sarebbe possibile” senza pregiudizio per la parte di fabbricato legittimamente edificata (e deve, soprattutto, essere congruamente motivata con l’indicazione dei “criteri e modalità diretti a ricostruire (se possibile) l’originario organismo edilizio”;

- il Comune di Anacapri, in violazione all’art. 167 del d.lgs. 22.01.04 n. 42, non avrebbe compiuto la doverosa istruttoria preordinata alla scelta della sanzione da applicarsi, con particolare riferimento alla alternativa posta tra la demolizione a proprie spese o al pagamento di un’indennità, equivalente alla maggior somma tra il danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione;

- l’Ordinanza di demolizione impugnata, nell’indicare l’area da acquisire per l’ipotesi di inottemperanza, non avrebbe offerto alcuna motivazione sulle ragioni per le quali si è previsto di confiscare un’area ulteriore a quella di sedime, coincidente con le intere particelle 1247, e 1250 del foglio 2.

5.2 Anche tali motivi sono infondati.

Va ribadito che il complesso degli interventi che il comune di Anacapri ha sanzionato è stato del tutto ragionevolmente considerato nell’effettivo impatto che esso determina sul paesaggio, anche in relazione alle plurime opere abusive già realizzate sul fondo in proprietà del ricorrente, oggetto di precedenti ordini demolitori, non impugnati e/o stabilizzatisi a seguito di reiezione del connesso ricorso avverso diniego di condono (r.g. 2021/212), e di cui le opere pertinenziali controverse costituiscono inammissibile opera di completamento, oltretutto in area paesaggisticamente tutelata, implicante aumento di superficie utile e di volumetria.

Inoltre, anche a tralasciare i superiori rilievi, ponendosi nell’ottica di una valutazione complessiva degli interventi, ne deriva comunque la qualificazione del complesso delle opere nei termini di intervento di “nuova costruzione” con tutte le relative implicazioni sul piano sanzionatorio ( cfr . Consiglio di Stato, sez. VI, 13 ottobre 2020, n. 6191, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 14 novembre 2019, n. 13055, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 28 agosto 2018, n. 5285).

Va, quindi respinto il tentativo del ricorrente di proporre una considerazione meramente minimale delle varie opere riscontrate nella sua proprietà, avendo correttamente il Comune ha disposto l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi.

Trattasi, difatti, come è stato più volte puntualizzato in giurisprudenza, di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere il cui impatto paesaggistico e urbanistico deve essere valutato in modo globale e non in termini atomistici. Da ultimo il Consiglio di Stato con sentenza n. 7426 dell’8.11.2021 ha affermato che “… In caso di abuso edilizio, infatti, non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 20 luglio 2021, n. 5028). L'opera edilizia abusiva va identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato”.

Comunque –ed in via dirimente- i contestati abusi assumono a fortiori una rilevanza antigiuridica di assoluta preminenza, in quanto realizzati su territorio vincolato paesaggisticamente con D.M. 20 marzo 1951, ai sensi della legge 1497/1939.

In proposito il Collegio richiama la costante giurisprudenza (ribadita anche dal citato precedente del Consiglio di Stato 8.11.2021 n. 7426), secondo la quale in caso di vincolo paesaggistico, qualsiasi intervento idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica, con conseguente sanzione demolitoria (come nel caso di specie) in caso di titolo carente, e ciò anche quando trattasi di opere realizzabili mediante d.i.a; infatti in tal caso la misura demolitoria deve riguardare tutte le opere che siano comunque costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico (Tar Campania Napoli sez. VI, 11 giugno 2021, n. 3940) a prescindere dalla classificazione e dalla graduazione degli abusi valevole nel diverso contesto dei titoli edilizi.

Né a diverse conclusioni può giungersi sostenendo che il territorio in questione sarebbe gravato da un solo vincolo indiretto, poiché le disposizioni di riferimento (sia nella lettera che nella ratio) non autorizzano affatto a limitare il più severo regime di tutela al solo regime vincolistico diretto.

Non condivisibile si palesa inoltre il richiamo al quinto comma dell’articolo 167 del decreto legislativo 42/04, per sostenere che l’amministrazione procedente avrebbe dovuto considerare anche l’ipotesi di sanzione conservativa (pagamento di una somma pari al maggior importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito). Tale disposizione si riferisce in realtà al riscontro dell’Autorità preposta alla gestione del vincolo in esito ad una domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, fattispecie quest’ultima del tutto estranea al caso di specie, in cui, per quanto esposto innanzi, non vi erano i presupposti per conseguire il parere paesaggistico postumo, per assenza dei presupposti indicati dalla giurisprudenza e riferiti alla realizzazione di abusi minori.

Piuttosto va rammentato - per rimanere alla norma citata da parte ricorrente - che proprio l’art. 167 d.lgs 42/04, al di là delle possibilità limitate dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, prevede al primo comma che il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese (comma 1), con la fissazione di un termine per provvedere (comma 2).

Parimenti non coglie nel segno la doglianza sulla asserita inapplicabilità, alle fattispecie di abuso paesaggistico, del regime acquisitivo previsto dall’art. 31 del TUED in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, atteso che proprio il sesto comma del citato art. 31 prevede, per tali abusi, l’acquisizione gratuita di diritto a favore delle amministrazioni cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo.

È comunque il caso di rammentare che le doglianze del ricorrente appena confutate (relative al regime sanzionatorio applicabile per violazioni paesaggistiche) partono da un presupposto giuridico qui non condiviso, vale a dire l’asserita irrilevanza delle opere realizzate sotto l’aspetto edilizio. In realtà il plesso degli abusi posti in essere –nei sensi in precedenza puntualizzati- postula la piena applicabilità (anche) del regime sanzionatorio riservato dal legislatore agli interventi privi del prescritto permesso a costruire.

Conseguentemente infondate si palesano infine le censure su asserite carenze istruttorie e motivazionali, trattandosi di rilievi che erroneamente postulano in capo all’autorità procedente un potere di esonero e/o di graduazione delle sanzioni da attività abusiva.

Sotto connesso profilo, a nulla vale rilevare (motivo sub V) che l’immobile principale di cui trattasi è stato legittimamente edificato ed esistente, e, pertanto, la demolizione e l’acquisizione conseguente non possono legittimamente incidere su opere regolari e sull’area che lecitamente le ospita.

In disparte l’incontroversa abusività delle plurime opere presenti sul fondo del ricorrente, a tutto concedere, rileva la costante giurisprudenza per cui, “in tema di abusi edilizi, la facoltà d'irrogare una sanzione pecuniaria in luogo di quella della demolizione, è prevista unicamente per gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, non quindi nei casi caratterizzati dalla mancanza di qualsivoglia titolo abilitante all'edificazione. Inoltre, l'applicabilità della sanzione pecuniaria è subordinata all'impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità; valutazione però da eseguirsi, peraltro, in sede esecutiva” ( cfr . T.A.R. Campania - Napoli, Sez. III, 7 gennaio 2021, n. 84).

Inoltre, va rimarcato che non compete all'Amministrazione procedente di dover valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme ( cfr . Cons. Stato, Sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7637).

Infine, non vale ad integrare l’asserita illegittimità dell’ordine demolitorio per arbitrarietà e assenza di motivazione della (solo) minacciata sanzione acquisitiva di aree ulteriori a quella di sedime, per il caso di inottemperanza alla demolizione (motivo sub VII), in quanto trattasi di disposizione priva di portata lesiva.

6. Per quanto sin qui esposto, resistendo i provvedimenti gravati alle dedotte censure, il ricorso va respinto poiché infondato.

7. Nulla va disposto sulle spese del presente giudizio in quanto il Comune di Anacapri non si è costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024, tenuta da remoto tramite Microsoft Teams, con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Rita Luce, Consigliere

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia D'Alterio	Paolo Severini

IL SEGRETARIO