Pubblicato il 07/06/2021

N. 00763/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00842/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 842 del 2016, proposto da
MP S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Ferasin, Andrea Codemo e Daniele Corrado, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Silvia Rosina in Mestre, via Mestrina, 6;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, San Marco, 63;

per l'annullamento

- del provvedimento del ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95204, Revoca app. - 52986, datato 8.4.2016, avente ad oggetto l'annullamento del Decreto Direttoriale n. 82607 del 27.6.2014 con il quale era stato approvato il programma di riorganizzazione aziendale presentato dalla società MP S.r.l. per il periodo dall'1.9.2013 al 28.2.2015, nonché concesso il trattamento straordinario di integrazione salariale per il periodo dall'1.9.2013 al 28.2.2014;

- del provvedimento del ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95281, Reiez. - 52959, datato 11.4.2016, avente ad oggetto la non autorizzazione alla corresponsione del trattamento CIS per il secondo anno del programma di riorganizzazione aziendale presentato;

- delle Relazioni Ispettive del 9.12.2014 e del 21.3.2016, eseguite dalla Direzione Territoriale del Lavoro di Treviso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente MP s.r.l., in data 25 ottobre 2013, ha presentato istanza di C.I.G.S. per il periodo 1.9.2013 — 28.2.2015, sulla base del programma di riorganizzazione o conversione aziendale, istanza reiterata anche per l'anno successivo, con riferimento al periodo 1.9.2014 — 28.2.2015.

In data 11 luglio 2013 la società ricorrente e le parti sociali hanno concordato sulla necessità di accedere alla C.I.G.S. secondo il piano di riorganizzazione predisposto.

Con provvedimento in data 27.6.2014, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha approvato il programma di riorganizzazione aziendale relativamente al periodo decorrente dal 1.9.2013 al 28.2.2015, con autorizzazione alla corresponsione del trattamento straordinario di integrazione salariale in favore dei lavoratori dipendenti dell'unità produttiva di Montebelluna per un massimo di 30 unità lavorative.

A seguito di indagine da parte del Servizio Ispezione, la Direzione Territoriale del Lavoro di Treviso ha contestato alla società ricorrente di non aver effettivamente mai ridotto o sospeso in modo completo l’attività lavorativa, durante il periodo di ammissione alla C.I.G.S., in particolare sottolineando che:

- i lavoratori discenti coinvolti nel percorso formativo pratico durante i periodi di formazione erano sottoposti alle formalità previste per l'attiva lavorativa, in particolare timbrando la propria presenza attraverso il cartellino o badge magnetico, senza apposizioni di particolari codici identificativi della presenza; i lavoratori, pur essendo coinvolti nell'attività di formazione pratica sul posto di lavoro per l'intero orario giornaliero, percepivano una somma a titolo di indennità di trasferta, corrisposta in relazione alle giornate di servizio esterno e con periodicità mensile;

- i lavoratori coinvolti nell'attività formativa pratica sul luogo di lavoro non erano stati, in linea generale, adibiti a compiti o mansioni del tutto differenti da quelli cui erano ordinariamente impiegati;

- dalle sommarie informazioni acquisite dai soggetti escussi era emerso che l'attività produttiva aziendale non fosse mai stata completamente sospesa, ma per lo più rallentata, gli eventuali adempimenti lavorativi di competenza dei lavoratori discenti venendo svolti dagli amministratori, anche se questi ultimi erano contemporaneamente impegnati come formatori "on the job”;

- dalla disamina della documentazione relativa all'andamento dei volumi di attività produttiva, in particolare dalle copie delle fatture sui consumi di energia elettrica del periodo settembre 2012 -agosto 2014, era stato riscontrato che i consumi, pur mostrando una leggera flessione, si erano mantenuti alti.

Conseguentemente, con nota datata 2.03.2015, prot. 40/5211, il Ministero, richiamando quanto accertato dal Servizio Ispettivo, ha comunicato alla ricorrente che <<l'integrazione della CIGS di cui al punto 6 del verbale di accordo sottoscritto presso la provincia di Treviso in data 29/08/2013, corrisposta ai lavoratori, sembrerebbe assumere la funzione di garantire la piena retribuzione ai lavoratori a fronte dello svolgimento di attività lavorative. Sulla base di quanto esposto, e alla luce delle difficoltà riscontrate dall'Organo ispettivo nel ricondurre l'effettiva esigenza delle sospensioni dal lavoro, con partecipazione alla formazione pratica sul luogo di lavoro, alle singoli voci di investimento del programma intrapreso, nonché la coerenza tra quest’ultimo e la formazione effettuata, con conseguente commistione tra l'ordinaria attività lavorativa e il concreto svolgimento del percorso formativo, si ritiene di non poter procedere con la concessione del secondo semestre di trattamento straordinario di integrazione salariale per il periodo dal 01/03/2014 al 31/08/2014, con conseguente annullamento del citato decreto direttoriale n.82607 del 27/06/2014>>.

A tale missiva ha fatto seguito la comunicazione, da parte della ricorrente, di osservazioni, a fronte delle quali, d’altronde, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha comunque ritenuto di adottare, in data 8 aprile 2016, il provvedimento indicato in epigrafe e in questa sede impugnato, con il quale ha annullato il decreto direttoriale n. 82607 del 27.06.2014 che aveva approvato il programma di riorganizzazione aziendale della ditta ricorrente e aveva accordato i benefici della integrazione salariale.

Inoltre, con decreto datato 11 aprile 2016, anch’esso impugnato, il Ministero, sostanzialmente per le medesime ragioni, non ha autorizzato la corresponsione del trattamento straordinario di integrazione salariale relativamente alla seconda annualità del programma di riorganizzazione aziendale presentato dalla ricorrente.

Avverso il suddetto provvedimento, pertanto, MP RL, con ricorso depositato in data 6 luglio 2016, ha proposto impugnazione sulla scorta dei seguenti motivi:

1. il Ministero nel motivare il provvedimento impugnato non avrebbe tenuto in considerazione e confutato le precise e articolate deduzioni svolte da MP in sede procedimentale, essendosi limitato a una mera ricopiatura delle conclusioni riportate nella relazione della DT di Treviso;

2. il provvedimento di annullamento sarebbe illegittimo per difetto dei presupposti di fatto e travisamento delle evidenze documentali, alla luce della specifica articolazione del programma di riqualificazione aziendale prospettato da MP e considerato che l’asserzione secondo la quale l’attività lavorativa non sarebbe stata effettivamente ridotta o sospesa si fonderebbe su motivi generici e non circostanziati;

3. i provvedimenti impugnati risulterebbero viziati anche da disparità di trattamento, in quanto in casi analoghi l'ente resistente si sarebbe comportato in modo differente.

Parte ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni lamentando un pregiudizio “rilevante”.

Si è costituito in giudizio il Ministero resistente contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 26 maggio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Nel merito.

Il Collegio ritiene il ricorso fondato, in quanto gli elementi rappresentati dall’Amministrazione resistente a sostegno del provvedimento di annullamento d’ufficio, ancorché considerati unitariamente, non sono così pregnanti da giustificare un provvedimento in autotutela quale quello adottato, in mancanza di un’attività istruttoria più approfondita e di elementi che facciano emergere con sufficiente determinatezza il mancato rispetto, da parte della società, degli obblighi assunti in conseguenza dell’ammissione alla C.I.G.S.

Dalle relazioni della DT, infatti, emerge come, a fronte di un’attività istruttoria non protratta sufficientemente nel tempo e adeguatamente approfondita, specie a fronte delle specifiche contestazioni sollevate dalla società ricorrente e della relativa documentazione offerta, il Ministero si sia determinato negativamente sostanzialmente fondando tale valutazione su una serie di elementi dalla portata meramente “indiziaria”, ma non sufficientemente precisi e stringenti, specie, come detto, alla luce delle difese di parte ricorrente, senza peraltro, approfondire e motivare in ordine alla impossibilità di non escludere del tutto il beneficio della CIGS, ma anche solo rimodularlo temporalmente.

Il programma di riconversione prevedeva una serie di investimenti in:

1. macchinari, impianti e attrezzature;

2. marketing e pubblicità;

3. ricerca e sviluppo;

4. informatizzazione;

5. formazione e riqualificazione del personale.

Sotto i primi quattro profili, la DT non ha riscontrato delle anomalie o evidenti inadempimenti rispetto alle previsioni di piano approvate.

Le censure si sono appuntate sul quinto punto che precede: l’irregolarità contestata da parte resistente, in particolare, consisterebbe nel fatto che i lavoratori occupati in attività formativa, di fatto, non sarebbero stati sospesi dall’attività lavorativa “ordinaria” e avrebbero continuato a svolgere il normale orario a tempo pieno con le medesime mansioni.

Quali indici di tale irregolarità sono stati evidenziati, tra gli altri: l’elevato numero di lavoratori sospesi; le modalità di attestazione della presenza in servizio per svolgere attività formativa; l’asserita genericità degli argomenti trattati dai docenti interni e i volumi di attività produttiva risultanti dai consumi elettrici; il fatto che la formazione sarebbe stata svolta solo da formatori “interni” non facilmente individuabili dai registri; il fatto che i lavoratori coinvolti nell'attività formativa pratica sul luogo di lavoro non sarebbero stati, in linea generale, adibiti a compiti o mansioni del tutto differenti da quelli cui erano ordinariamente impiegati.

Premesso che l’elevato numero massimo di lavoratori sospesi non è elemento di per sé significativo, per quanto concerne il fatto che non vi sarebbe stato un sistema separato di controllo delle presenze dei lavoratori in CIGS adibiti alla formazione, questo è un dato di per sé non indicativo di una violazione degli obblighi di piano, costituendo, al più, un elemento sulla scorta del quale la DT avrebbe dovuto procedere ad una più accurata istruttoria.

Anche il fatto che sia stata prevista per i lavoratori discenti che fruiscono della Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria nei periodi di formazione pratica sul luogo di lavoro una somma corrispondente alla differenza tra l'indennità di C.I.G.S. e la retribuzione netta contrattualmente prevista, non costituisce indice dello svolgimento di attività lavorativa ordinaria invece della o unitamente all’attività di formazione prevista; parimenti, non ingiustificata è la previsione del riconoscimento di un’indennità di trasferta per i lavoratori in caso di necessità di trasferta nell’ambito della formazione pratica.

Sul fatto che i lavoratori in formazione non siano stati adibiti a mansioni diverse, non risulta dalla documentazione in atti e più precisamente dalle stesse relazioni della DT che gli ispettori abbiano “ de visu ” e, quindi, personalmente e direttamente, negli accessi effettuati, riscontrato dei lavoratori, tra quelli in formazione, adibiti allo svolgimento delle ordinarie mansioni lavorative, generica, peraltro, essendo l’affermazione secondo la quale gli eventuali adempimenti lavorati, di competenza dei lavoratori discenti venivano svolti dagli amministratori, anche se questi ultimi erano contemporaneamente impegnati come formatori.

Peraltro, il fatto che l'attività produttiva non sia mai stata completamente sospesa, ma per lo più rallentata potrebbe trovare spiegazione, come asserito da parte ricorrente, nel fatto che nel corso dell'attività formativa mentre i lavoratori posti in C1GS (che non erano tutti i dipendenti, ma delle specifiche figure) non hanno svolto alcuna attività lavorativa, gli altri hanno regolarmente assolto alle loro mansioni, portando avanti l'attività ed evadendo gli ordini che man mano venivano, sia pure in modo ridotto, acquisiti dalla società. In tal senso, è emerso che quando è sopravvenuta l’esigenza di evadere degli ordinativi più rilevanti, tanto da dover svolgere attività a pieno ritmo, la CIGS è stata sospesa dalla società.

Per quanto concerne i consumi elettrici, poi, elemento sul cui valore indiziario la DT si è particolarmente soffermata, va rilevato che anch’esso, in mancanza di un’attività istruttoria più articolata e specifica, non risulta tale da fondare, anche unitamente agli altri elementi indicati dall’Amministrazione, i provvedimenti impugnati.

In particolare, non risultano essere stati effettuati degli accertamenti e riscontri tecnici puntuali finalizzati a verificare la infondatezza delle argomentazioni della ricorrente, secondo la quale l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto del fatto che solo parte dell'attività aziendale è stata oggetto di sospensione; del picco di lavoro per il quale il trattamento di CIGS è stato sospeso e della specificità dei macchinari aziendali, il cui consumo non varia in base all'effettivo utilizzo; che si tratta di ambienti in cui viene lavorato legno e vi sono impianti e macchinari in funzione al fine di garantire la salubrità dei luoghi.

Al riguardo, la ricorrente ha sottolineato che gli impianti di illuminazione, raffrescamento e riscaldamento con ventilazione elettrica hanno continuato a essere attivi e alcuni macchinari registrano consumi indipendentemente dall’effettiva intensità di utilizzo e devono rimanere sempre accesi in quanto i costi per il riavvio ed i tempi sono molto elevati; inoltre, la società avrebbe investito in nuovi macchinari che si sono aggiunti, non sostituiti, a quelli già utilizzati e che sono stati utilizzati per la formazione con conseguente consumo di energia.

A tale riguardo, poi, parte ricorrente ha fornito elementi a comprova del fatto che l’attività pratica sia stata effettivamente svolta, in considerazione dello smaltimento delle c.d. prove di produzione.

Non solo, ma la ricorrente ha fornito documentazione dalla quale emergerebbe una riduzione non solo dei costi, ma anche dei consumi per l’energia.

Per contro, non risulta che la DT abbia riscontrato, mediante una pluralità di accessi e osservazioni dirette, la mancata sospensione dell’attività di produzione ordinaria mediante utilizzo dei lavoratori in formazione.

Con riguardo alla formazione, parte ricorrente ha sottolineato e fornito elementi documentali a comprova dello svolgimento della formazione pratica eseguita non solo da formatori interni, ma anche esterni, con l’indicazione, anche dei programmi di formazione.

A tal riguardo, la DT non pare aver valorizzato adeguatamente tali relazioni, senza peraltro aver approfondito le varie questioni attinenti all’attività di formazione svolta attraverso una più ampia acquisizione di sommarie informazioni, essendosi limitata a pochi dipendenti.

In tal senso, le censure “dubitative” sollevate dalla DT in relazione ai contenuti della formazione (gli ispettori avendo ritenuto “difficile accertare l'effettiva esigenza delle sospensioni dal lavoro, oltre che la coerenza tra la formazione svolta, il programma presentato e gli altri investimenti effettuati), senza che sia stato adeguatamente spiegato per quali motivi le relazioni dei formatori non sarebbero state idonee a sciogliere i dubbi, avrebbero potuto e dovuto al più portare la DT a svolgere ulteriore attività ispettiva approfondendo tali aspetti.

Del resto tale attività ispettiva “integrativa” è stata effettuata con riguardo al problema della ritenuta difficile individuazione dei nomi dei formatori alternatisi nelle varie giornate del mese, difficoltà poi risolta, positivamente, proprio a seguito dell’attività integrativa.

Il fatto, poi, che l’attività di formazione pratica potesse svolgersi anche all’esterno dell’azienda non appare implausibile.

Ancora, generica e non approfondita dalla DT è la circostanza per cui <<le attività svolte durante la formazione pratica sarebbero state prove o simulazioni extra-lavorative svolte a partire da casi pratici già conclusi. Ciò non risulta però dettagliato nei registri di formazione e difficilmente riscontrabile a causa della generica indicazione degli argomenti di formazione, soprattutto per il personale non direttamente coinvolto dalla realizzazione di nuovi modelli o di nuovi prodotti>>.

La stessa relazione, infatti, dà conto del fatto che <<è stato impossibile accertare personalmente l'effettiva sospensione dei lavoratori dalle ordinarie attività lavorative, non essendoci dipendenti interessati dalla formazione pratica sul luogo di lavoro nel periodo oggetto di visita ispettiva>>.

Ciò dimostra, ancora una volta, come la DT avrebbe dovuto proseguire nell’attività ispettiva integrando gli accertamenti già effettuati, e non limitarsi all’acquisizione di documentazione relativa ai <<volumi di attività produttiva nel periodo di riferimento>> e, in particolare, alle citate fatture relative ai consumi di energia elettrica relativi al periodo settembre 2012-agosto 2014, sulla cui insufficiente rilevanza, in mancanza di ulteriori elementi istruttori a supporto, si è già più sopra esposto.

In conseguenza di quanto sopra, pertanto, la lamentata, da parte della DT e del Ministero,<<difficoltà di ricondurre l'effettiva esigenza delle sospensioni dal lavoro, con partecipazione alla formazione pratica sul luogo di lavoro, alle singole voci di investimento del programma di riorganizzazione conversione>> avrebbe dovuto condurre l’Amministrazione, prima di adottare i provvedimenti impugnati, a svolgere una più approfondita attività istruttoria sì da corroborare la motivazione addotta in riferimento a <<l'elevato numero di lavoratori sospesi, la durata dei periodi di formazione "on the job", la genericità degli argomenti trattati dai docenti interni, e i volumi di attività produttiva risultanti dai consumi elettrici>>.

Peraltro, va sottolineato, anche ai fini dell’eventuale riesercizio del potere di autotutela da parte del Ministero, che l’insufficienza di istruttoria e motivazione concerne anche il fatto che la P.A. ha omesso di considerare l’ipotesi di rimodulare la misura della CIGS in ragione di quella che il Ministero poteva ritenere essere l’entità corrispondente all’attività formativa effettivamente svolta corrispondente alle ore di effettiva partecipazione degli operai alla formazione in azienda rispetto all’attività che possa considerarsi “lavorativa”.

2. Conclusioni e spese.

Pertanto, il provvedimento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95204, datato 8.4.2016, avente ad oggetto l'annullamento del Decreto Direttoriale n. 82607 del 27.6.2014 e il provvedimento del ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95281, Reiez. - 52959, datato 11.4.2016, devono essere annullati per difetto di istruttoria e motivazione nei limiti sopra esposti.

La domanda di risarcimento dei danni deve essere respinta in quanto non risultano, comunque, essere stati dimostrati i pregiudizi (danni conseguenza) patiti in conseguenza del provvedimento illegittimo impugnato.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate, attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla:

- il provvedimento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95204, datato 8.4.2016, avente ad oggetto l'annullamento del Decreto Direttoriale n. 82607 del 27.6.2014;

- il provvedimento del ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95281, Reiez. - 52959, datato 11.4.2016;

respinge la domanda risarcitoria;

spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO